Институт участия прокурора в досудебном судопроизводстве по уголовным делам

31

Федеральное агентство по образованию

Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского

Юридический факультет

КУРСОВАЯ РАБОТА

НА ТЕМУ:

«Институт участия прокурора в досудебном судопроизводстве по уголовным делам»

Нижний Новгород

2009 год

Содержание

Введение

1. Правовой статус прокурора: понятие и процессуальные функции (на стадиях досудебного судопроизводства)

2. Институт участия прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства (на основании анализа современного законодательства)

2.1 Полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела

2.2 Полномочия прокурора на стадии предварительного расследования

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Одним из основополагающих принципов уголовного судопроизводства, сформулированных на основе закрепленных в Конституции правовых положений, является законность. Принцип законности направлен на неуклонное исполнение и соблюдение законов всеми участниками общественных отношений, на обеспечение такого поведения граждан и такой деятельности государственных органов, которые соответствовали бы требованиям норм права. Обеспечение вышеназванного принципа играет значительную роль в свете повышения уровня преступности во всех сферах общественной жизни, а также ее политизации, в частности, появления коррупции, являющейся на данный момент одним из бичей современности. Традиционно в качестве важного аспекта обеспечения законности в уголовном судопроизводстве было принято рассматривать деятельность прокурора. С этим нельзя не согласиться, поскольку в соответствии с данным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. (в ред. от 28.11.2009г.) определением, прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Целями прокурорской деятельности, в том числе и в уголовном судопроизводстве, являются: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина; защита охраняемых законом интересов общества и государства (ч.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).

Исходя из общих целей прокурорской деятельности и с учетом специфики уголовного судопроизводства, перед прокурором в этой области законодателем поставлены следующие задачи. На него, как на должностное лицо в пределах его компетенции, установленной уголовно-процессуальным законодательством, возлагается осуществление от имени государства уголовного преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч.1ст. 37 УПК РФ).

Будучи наделенным таковыми полномочиями, прокурор, тем самым, является представителем государства в области уголовного судопроизводства. При этом прокурор обязан не только защищать интересы общества и государства, но и обеспечивать законность в деятельности других должностных лиц-участников уголовного процесса. А это связано, в первую очередь, с тем, что важно исключить при этом нарушения прав и свобод человека и гражданина, вовлеченного в сферу уголовного судопроизводства.

Согласно статистике, наибольшее количество нарушений уголовно-процессуального законодательства встречается именно на стадиях досудебного производства. Данный факт вызывает вполне обоснованные опасения, поскольку, на стадии и возбуждения уголовного дела, и предварительного расследования, соблюдение законности в большей мере подвергается угрозе ввиду некомпетентности должностных лиц, нежели на других стадиях. Выявить процессуальные ошибки на данных стадиях необходимо еще и для обеспечения своевременного и адекватного реагирования и привлечения виновных лиц к ответственности соответствующими органами, а, в конечном счете, восстановления справедливости.

С учетом вышесказанного, тема, выбранная мной, представляется актуальной для рассмотрения. При анализе законодательства мной был исследован комплекс нормативно-правовых актов, регламентирующих участие прокурора в уголовном судопроизводстве, особое внимание уделено изменениям, внесенным Федеральным законом от 05.06.2007 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ»» и Федеральным законом от 06.06.2007г. №90-ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ», значительно сузившим круг полномочий прокурора в досудебном производстве по уголовным делам и изменившим соотношение его правового статуса с процессуальным положением органов дознания и предварительного следствия; изучены точки зрения авторов на проблему совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве, в частности, Божьева В.П., Говоркова Н., Мыцыкова А., Смирнова Г.К., Халиулина А. и других. Кроме того, мной принималось непосредственное участие в работе прокуратуры Советского района г. Нижнего Новгорода, в процессе чего исследовались и разрешались вопросы правоприменения и реагирования на нарушения закона на рассматриваемых стадиях на практике.

1. Правовой статус прокурора: понятие и процессуальные функции

На мой взгляд, рассмотрение института участия прокурора в досудебном производстве неполноценно, да и невозможно без раскрытия общих категорий и понятий, характеризующих указанную фигуру уголовного процесса, что и будет сделано мной ниже.

Регламентации деятельности прокурора посвящены отдельные положения Конституции Российской Федерации (ст.129), Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (ст.ст. 37, 124, 221 и др.), а также Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992г. №2202-1. Более детально данный вопрос регулируется подзаконными актами, такими как: Приказ Генеральной прокуратуры от 06.09.2007г. №136 « Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», Приказ Генеральной прокуратуры от 06.09.2007г. №137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», Приказ Генеральной прокуратуры от 10.09.2007г. №140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» и некоторыми другими.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее - УПК РФ) определяет прокурора как должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, предусмотренной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч.1 ст.37 УПК РФ) (термином «прокурор» УПК РФ обозначает круг должностных лиц прокуратуры в лице Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и иных должностных лиц органов прокуратуры, участвующих в уголовном судопроизводстве и наделенных соответствующими полномочиями (ч.4 ст.37)). Тем самым, законодатель выделяет две основные функции прокурора в уголовном процессе.

Понятие уголовного преследования выражается в процессуальной деятельности, осуществляемой сторонами обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п.55 ст.5).

В свою очередь, на досудебных этапах уголовного производства - в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, УПК РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на прокурора возлагается функция надзора. Определяя основные направления деятельности прокурора в указанной сфере, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» констатирует, что прокурор осуществляет:

а) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

б) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч.2 ст.1).

Формулируя предмет надзора прокурора на досудебных этапах уголовного производства, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» включает в него соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (раздел 3, глава 3).

Рассмотрение вопросов деятельности прокурора применительно к сфере оперативно-розыскной деятельности в связи с уголовно-процессуальной деятельностью обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, оперативно-розыскные меры нередко применяются во взаимодействии с процессуальными мерами (например, при привлечении к работе следственной группы должностных лиц, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность). Во-вторых, основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий могут быть поручения следователя или указания прокурора (п.4 ч.2 ст. 38 УПК РФ, ч.4 ст. 41 УПК РФ). В-третьих, оперативно-розыскные действия в большинстве случаев предшествуют уголовно - процессуальным. Поэтому результаты прокурорского надзора за действиями органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность, могут оказать влияние на ход и результаты расследования.

Наличие функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью обусловлено тем, что прокурор является тем участником уголовного процесса, который может присутствовать на любой его стадии. Важной составляющей основы координации является проводимый органами прокуратуры анализ информации о состоянии преступности и тенденциях её развития. Соответственно, в координационной деятельности прокуратуры выделяется три направления: криминологическое, методическое и деятельность по совместной организации расследования преступлений, в которой имеется «прокурорская составляющая» Соловьёв А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г., Якубович Н.А. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России, М., 1997г..

Что касается надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, то, как было замечено выше, правовое регулирование указанной функции претерпело значительные изменения. Подробно этот вопрос будет рассмотрен в следующей главе.

Принимая во внимание тот факт, что прокурор в уголовном процессе выполняет две различные функции - надзора и уголовного преследования, не могло не возникнуть вопроса, касающегося их соотношения. Существуют различные точки зрения на этот счет. Бывший Генеральный прокурор В. В. Устинов, полностью соглашаясь с позицией законодателя, отмечал, что прокурор в уголовном судопроизводстве выполняет двуединую государственную функцию: возглавляет систему государственных органов, осуществляющих уголовное преследование, участвует в уголовном процессе на основе принципа состязательности в качестве стороны обвинения, и в то же время выступает государственным гарантом обеспечения прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, а так же иных лиц, вовлечённых в сферу уголовно - процессуальных отношений Комментарий к УПК РФ под ред. Д. Н. Козак и Е. Б. Музиной М., Юрист, 2004г..

Вместе с тем высказывается и иная точка зрения, основанная на Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1992 года, которая исходит из признания уголовного преследования приоритетной функцией прокуратуры и необходимости перераспределения ее надзорных полномочий в досудебных стадиях уголовного процесса в пользу судебного контроля Концепции судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. . Данная идея вызывает вполне обоснованные, на мой взгляд, замечания.

Исходя из самой сущности фигуры прокурора, бесспорно, можно выявить определенную специфику в его деятельности - прежде всего, в назначении, коим является обеспечение законности при расследовании преступлений. В настоящее время и в обозримом будущем эту функцию прокурора в полной мере не сможет осуществлять ни суд, ни какой - либо другой участник уголовного судопроизводства. Деятельность суда в досудебных стадиях хотя и существенно влияет на законность принимаемых следователем, дознавателем процессуальных решений, ограничивающих конституционные права участников уголовного процесса, однако сфера её приложения сравнительно незначительна и не может заменить постоянно действующего прокурорского надзора. Мыцыков А. «Смысл реформ - повышение эффективности надзора», Законность, 2008г., №8 Таким образом, смешанная модель организации российского уголовного судопроизводства, при которой предварительное обвинение формируется не в рамках предварительного судебного заседания, а в ходе процессуальной деятельности органов предварительного следствия и органов дознания, диктует необходимость сохранения активной роли прокурора в обеспечении системообразующих начал уголовного процесса. На мой взгляд, прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении процессуальной деятельности органами дознания и предварительного следствия в современных условиях продолжает оставаться основной функцией прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, поскольку уголовное преследование и другие его дополнительные функции могут способствовать достижению целей уголовного судопроизводства только при условии их законности. Немаловажно, что прокурор не ограничивается обеспечением соблюдения процессуальной формы в деятельности органов предварительного следствия и дознания, но и обеспечивает единообразное понимание и неукоснительное соблюдение основополагающих принципов уголовного судопроизводства, таких как: законность, презумпция невиновности, состязательность сторон, обеспечение подозреваемому и обвиняемому права на защиту, свобода оценки доказательств, полнота, объективность и всесторонность расследования и др.

Как справедливо отмечает Г.К. Смирнов, «наметившаяся тенденция универсализации прокурорского надзора, предполагающая приведение надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия в некоторое соответствие с общенадзорной деятельностью таит в себе определенную опасность, которая заключается в недооценке специфики предмета данной отрасли надзора, а также той роли, которую играет прокурор на досудебных стадиях уголовного судопроизводства». Смирнов Г.К. «Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве», Российская юстиция, 2008г., №11 Тем не менее, законодатель посчитал нужным изменить правовой статус прокурора в уголовном процессе, передав часть полномочий по надзору за предварительным следствием руководителю следственного органа, а также внеся и некоторые другие изменения, которые будут детально рассмотрены далее.

2. Институт участия прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства (на основании анализа современного законодательства)

2.1 Полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела

В настоящее время в юридической науке общепризнанным является мнение о том, что возбуждение уголовного дела -- это первоначальная стадия уголовного судопроизводства, в ходе которой происходит получение, регистрация, проверка сообщения о преступлении, а в зависимости от результатов проверки содержания решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении. Подшибякин А., Трофимов В. «Деятельность прокурора на стадии возбуждения уголовного дела» // Уголовное право, 2005г. №6.

В соответствии с положениями действующего уголовно - процессуального законодательства и теории российского уголовного процесса стадия возбуждения уголовного дела охватывает деятельность органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, прокурора с момента поступления сообщения о преступлении до вынесения процессуального решения о возбуждении уголовного дела или отказе в возбуждении дела. Особенности процессуального статуса прокурора, определяющие его самостоятельную и весьма значимую роль в стадии возбуждения уголовного дела, как и во всём досудебном производстве, заключается в наделении его полномочиями практически всех других участников. Это полномочия по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.

Прокурорский надзор является важной гарантией обеспечения законности и прав граждан при принятии, проверке, разрешении сообщений о преступлениях. В его задачи входит предупреждение, выявление, устранение нарушений установленного законом порядка этой деятельности со стороны органов дознания, дознавателей, следователей, принятие в пределах своей компетенции мер по восстановлению нарушенных в результате несоблюдения данного порядка прав физических и юридических лиц.

Ранее в УПК РФ было предусмотрено, что прокурор, как и другие названные выше субъекты, обязан принять, проверить поступившее к нему сообщение о любом готовящемся либо совершённом преступлении и в установленный законом срок решить вопрос о возбуждении, отказе в возбуждении уголовного дела, о передаче сообщения по подследственности, а по делам частного обвинения - по подсудности. Но со дня введения в действие Федерального закона от 05.06.2007 г. полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела существенно изменились. В частности, в соответствии с нововведениями, указанный субъект не вправе проводить проверку сообщений о преступлениях (прокурор вправе лишь продлять по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток, в случае, если требуется проведение ревизии или документальной проверки (ч.3 ст. 144 УПК РФ). Тем не менее, сохранилась обязанность надзора за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Вся надзорная деятельность прокурора ограничена рамками закона. С одной стороны, это нормы закона, за исполнением которых осуществляется надзор, с другой, нормы, регламентирующие полномочия прокурора при осуществлении надзора. Поэтому эффективность прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела во многом зависит от того, насколько эти нормы достаточны и совершенны для обеспечения задач указанной стадии уголовного процесса.

Следует обратить внимание на тот пробел, который связан с отсутствием законодательного регулирования порядка регистрации и учёта сообщений о преступлениях. Специальный федеральный закон, посвящённый данным вопросам, до сих пор не принят, что отрицательно складывается на организации борьбы с преступностью, в том числе при возбуждении уголовных дел в ходе уголовного судопроизводства.

Исходя из важности факта своевременности и полноты регистрации и учёта сообщений о преступлениях, в п.1 ч.2 ст. 37 УПК РФ включено положение, согласно которому прокурор в ходе досудебного производства уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при осуществлении этих действий, однако последнее осложнено по изложенной выше причине.

Поскольку порядок регистрации заявлений и иных сообщений о преступлениях регулируется в настоящее время не законом, а лишь ведомственными нормативными актами, для определения объёма полномочий прокурора на начальном этапе стадии возбуждения уголовного дела важное значение имеет решение вопроса о том, входит ли в обязанность прокурора надзор за исполнением этих актов, или его обязанности ограничиваются надзором за исполнением законов.

Среди учёных - юристов, обращающихся в разное время к данной проблеме, отсутствует единый подход к её разрешению. Так, авторы монографии по проблемам эффективности прокурорского надзора, изданной в конце 70-х годов прошлого века, писали, что эффективность надзора определяется степенью достижения прокурорами целей, поставленных не только в законе, но и в иных нормативных актах Скворцов К. Ф. Эффективность прокурорского надзора - М., 1977г.. В других, в том числе и современных работах по прокурорскому надзору и уголовному процессу, как правило, надзорная деятельность прокурора связывается только с обеспечением средствами прокурорского надзора требований закона Божьев В.П. Уголовный процесс - М., Высшее образование, 2008г..

Именно так решает этот вопрос Федеральный закон «О прокуратуре в Российской Федерации», в ст. 1 которого сказано: «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законов».

Вместе с тем в Комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре РФ» недостаточно чётко сформулировано следующее за этим утверждение. Сказанное выше, как пишут далее авторы, не означает, что органы прокуратуры ни в коей мере не связаны с осуществлением надзора за их (нормативных актов) исполнением в случаях, когда нормы федеральных законов носят бланкетно - отсылочный характер, указывающий на регулирование механизма реализации требований отдельных законодательных норм подзаконным правовым актом или актами. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», М., 1996г. Однако более правильно здесь было бы говорить не о надзоре за их исполнением, а об использовании требований нормативных актов, регулирующих механизм исполнения закона, для проверки вывода о законности соответствующей деятельности государственных органов. Мыцыков А. «Смысл реформ - повышение эффективности надзора», Законность, 2008г., №8 С учётом важности обеспечения надлежащего порядка регистрации и учёта преступлений для своевременного и адекватного реагирования на них со стороны государственных органов, осуществляющих уголовное преследование, и надлежащего осуществления прокурорского надзора представляется необходимым повысить уровень правового регулирования названных вопросов путём принятия соответствующих законодательных актов и устранение пробелов, о которых говорилось выше.

Прокурорский надзор, будучи независим от ведомственных влияний и не ограниченный в поводах проверки законности деятельности поднадзорных органов, вносит большой вклад в обеспечение требований закона и прав граждан при приёме, регистрации, учёте, решении заявлений и сообщений о преступлениях.

Прокурорами ежегодно выявляется и устраняется значительное число нарушений закона, допускаемых органами дознания в ходе этой деятельности, путём отмены незаконно принятых решений об отказе в возбуждении уголовных дел, внесения представлений об устранении нарушений закона и обстоятельств, которые им способствуют, использование других мер прокурорского реагирования. Как уже отмечалось, полномочия, которыми прокурор наделён в стадии возбуждения уголовного дела, как и во всём уголовном судопроизводстве, регламентированы уголовно -процессуальным законодательством. С учетом последних изменений, УПК РФ более не предусматривает право прокурора возбуждать уголовное дело по собственной инициативе. По мнению законодателя, это вызвано необходимостью отделить надзор за исполнением законов при расследовании преступлений от самого расследования. Однако в соответствии с п.2.ст.37 УПК РФ прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследованию по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Этим полномочием прокурор пользуется как при выявлении признаков преступления в ходе общенадзорных проверок, так и при проверке законности рассмотрения органами дознания и предварительного следствия сообщений о преступлениях. По материалам, поступившим с постановлением прокурора, следователь или дознаватель принимают решение в соответствии со ст.145 УПК РФ, а прокурор осуществляет надзор за законностью этого решения. Халиулин А.Г. «Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания»// Законность, 2008г., №5.

Ушло в прошлое и право прокурора давать согласие на возбуждение уголовного дела. В соответствии с изменениями в уголовно-процессуальном законодательстве следователь, дознаватель и орган дознания выносят постановление о возбуждении уголовного дела без чьего-либо согласия. Исключением из общего правила является ч.4 ст.146 УПК РФ, которая предусматривает право прокурора отменять постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное как дознавателем, так и следователем (в соответствии с п.6 ч.2 ст.37 УПК РФ прокурор вправе отменять незаконные и необоснованные постановления нижестоящего прокурора или дознавателя, а постановления следователя вправе отменять руководитель следственного органа (п.2 ч.1 ст.39 УПК РФ)). Кроме того, в ч.4 ст.146 УПК РФ указано, что прокурор вправе отменить постановление о возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента получения материалов (а не копии постановления о возбуждении уголовного дела). Это означает, что прокурор вправе требовать представления ему для проверки материалов, на основании которых было принято процессуальное решение о возбуждении уголовного дела.

Несколько изменились и полномочия прокурора по надзору за законностью и обоснованностью отказа в возбуждении уголовного дела. Ст.148 УПК РФ устанавливает, что копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела должна быть направлена прокурору в течение 24 часов с момента его вынесения. Следовательно, прокурор также незамедлительно должен проверить законность и обоснованность отказа в возбуждении уголовного дела. Для этого прокурор вправе не только ознакомиться с копией постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, но и изучить материал проверки следователем или дознавателем сообщения о преступлении. Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления о возбуждении уголовного дела. Если же будет признано незаконным и необоснованным постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями. Проверка прокурором законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела осуществляется так же в процессе рассмотрения им жалоб на действия и решения дознавателей и следователей.

Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 123 УПК РФ правом обжалования постановления дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела наделён не только заявитель, но и другие лица, чьи интересы затронуты этим постановлением. В их числе лица, пострадавшие от преступления, но не заявившие о нём; лица, в отношении которых было отказано в возбуждении, уголовного дела и действиям, которым дана определённая юридическая оценка, иные.

Право указанных лиц на обжалование постановления об отказе в возбуждении уголовного дела закон не ограничивает никакими сроками. При этом отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован ими не только прокурору, но и в суд.

Одним из распространённых видов нарушений закона в стадии возбуждения уголовного дела, оказывающим негативное воздействие на состояние борьбы с преступностью, раскрываемость преступлений, защиту прав и законных интересов граждан, является укрытие преступлений от учёта.

Инерция лакировать действительность, как об этом писал ещё в 2000 году В. Статкус, столь велика, что попытки преодолеть её на протяжении многих лет не венчаются успехом Статкус В. «Когда откажемся от процентомании» // Милиция, 2000г., № 11. В подтверждение своих слов он приводит данные статистической отчётности за 1991 - 1994 годы, согласно которым на протяжении всего этого периода имел место последовательный рост выявленных прокурорами ранее не поставленных на учёт преступлений дознавателей и следователей органов внутренних дел Российской Федерации об отказе в возбуждении уголовных дел и прекращении дел, а также роста числа работников МВД, привлечённых к уголовной ответственности за допущенные нарушения закона.

Неблагополучное положение с укрытием преступлений от учёта, как это видно из результатов анализа статистики и изучения практики прокурорского надзора, во многих регионах России наблюдается и теперь.

Виной тому, по мнению учёных и практиков, является несовершенство организации порядка приёма и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также критериев оценки деятельности правоохранительных органов Багаутдинов Ф.Н. Обеспечение публичных и личных интересов при расследовании преступлений. М., 2004г. .

Однако принимаемые попытки преодолеть эти обстоятельства до сих пор оказываются недостаточными и потому, как представляется, безуспешными. Необходимо дальнейшее глубокое исследование причин данного явления с учётом изменившихся условий деятельности органов дознания и предварительного следствия и разработки на этой основе путей его искоренения. При этом использование средств прокурорского надзора для выявления и устранения нарушений закона, связанных с укрытием преступлений от учёта, не должно ослабевать.

С учётом сказанного, можно сделать вывод, согласно которому основной функцией прокурора в стадии возбуждения уголовного дела является функция надзора соответствия требованиям законов действий и решений органов дознания и предварительного следствия, соблюдение прав и свобод человека и гражданина при приёме, рассмотрении и разрешении сообщений о преступлениях.

2.2 Полномочия прокурора на стадии предварительного расследования

Деятельность органов дознания и предварительного следствия по раскрытию и расследованию преступлений, связанная с ограничением конституционных прав и свобод в уголовном процессе и с применением мер процессуального принуждения, существенно затрагивает законные интересы и права участников уголовного судопроизводства.

В соответствии со ст.2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Глава 2 Конституции РФ предусматривает ряд гарантий охраны прав личности, в том числе в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, а ст.46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.

В ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе и за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Прежде всего, прокурор выступает как орган надзора за исполнением законов. Предметом надзора, согласно Федеральному закону «О прокуратуре РФ», является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, законность принимаемых решений органами дознания и предварительного следствия.

При осуществлении надзора за соблюдением законов при производстве дознания внимание прокурора, прежде всего, обращено на защиту прав и законных интересов, потерпевших от преступлений, обеспечение внимательного рассмотрения их жалоб и заявлений, принятие всех необходимых мер по восстановлению нарушенных прав, обеспечение личной безопасности потерпевших и членов их семей.

Уголовно - процессуальный закон предоставил прокурору достаточно широкий перечень полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. И, как уже неоднократно отмечалось выше, Федеральными законами от 05.06.2007 г. и 06.06.2007 г. данный перечень был существенно сокращен. Итак, представляется необходимым раскрыть правовой статус прокурора на стадии предварительного расследования с учетом обозначенных нововведений.

Полномочия прокурора в стадии предварительного расследования по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия отличаются от полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания. По отношению к органам предварительного следствия полномочия прокурора установлены законодателем с учетом необходимости соблюдения процессуальной самостоятельности следователя и расширения полномочий руководителя следственного органа по руководству следствием.

Прокурор вправе требовать от органов дознания и предварительного следствия устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п.3 ч.2 ст.37). При несогласии следователя с требованиями прокурора руководитель следственного органа представляет прокурору об этом информацию (ч.4 ст.39 УПК РФ). Прокурор имеет право рассматривать эту информацию и принимать по ней решение, в том числе о направлении через вышестоящего прокурора требования об устранении нарушений федерального законодательства вышестоящему руководителю следственного органа (п.7 ч.2, ч.6 ст.37 УПК РФ). При его несогласии с требованиями прокурора заместитель Генерального прокурора РФ вправе направить аналогичное требование Председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ или руководителю следственного органа при федеральном органе исполнительной власти. Если же и ими будет отклонено требование прокурора, окончательное решение будет приниматься Генеральным прокурором РФ. Данная процедура представляется малоэффективной, поскольку окончательное решение принимает не высший руководитель следственного органа, а Генеральный прокурор РФ. Смирнов Г.К. «Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве», Российская юстиция, 2008г., №11

У прокурора сохранились полномочия: изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п.11 ч.2 ст.37); передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования к другому (п.12 ч.2 ст.37 УПК РФ); изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ с обязательным указанием оснований такой передачи. Несомненно, важным является право и обязанность прокурора рассматривать жалобы на действия (бездействие) и процессуальные решения следователя (дознавателя) и руководителя следственного органа в соответствии со ст.124 УПК РФ, Аналогичным правомочием обладает и руководитель следственного органа. Тем самым, решать, куда направлять жалобу должен непосредственно заявитель. Представляется, если жалоба поступила в прокуратуру, прокурор не вправе пересылать ее руководителю следственного органа, что и подтверждается на практике. Признав жалобу подлежащей удовлетворению, прокурор выносит постановление об удовлетворении жалобы и направляет требование об устранении нарушений федерального законодательства руководителю следственного органа. Если жалоба подана на действия (бездействие) и процессуальные решения дознавателя, прокурор, признав жалобу подлежащей удовлетворению, отменяет незаконное или необоснованное постановление дознавателя, либо дает указание о прекращении незаконных действий (бездействия) и восстановлении нарушенных прав заявителя. На практике наиболее часто встречаются случаи незаконного бездействия органов дознания, выражающиеся в намеренном затягивании сроков проверки сообщения о преступлении, нежелании получать объяснения фигурирующих в материалах проверки лиц и истребовать необходимые сведения из соответствующих органов. В моей практике был случай, когда дознаватель около полугода не выполнял указания прокурора о необходимом опросе лица, подозреваемого в совершении хищения путем кражи по причине невозможности определить его местонахождение, в то время как указанное лицо добросовестно являлось на судебные разбирательства в качестве потерпевшего от иного преступления.

Законодатель сохранил право прокурора участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении этой меры пресечения; при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, а также при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст.125 УПК РФ (п.8 ч.2 ст.37 УПК РФ).

Участие прокурора в рассмотрении судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу обязательно вне зависимости от того, возбуждено ходатайство дознавателем с согласия прокурора либо следователем с согласия руководителя следственного органа. Прокурор, участвующий в судебном заседании, обязан излагать суду свое мнение (возможно, отличающееся от мнения следователя и его руководителя), руководствуясь лишь требованиями закона. Представление прокурору копий направленных в суд ходатайств и приложенных к ним материалов руководителями следственных органов еще до судебного заседания способствовало бы выработке единой, соответствующей закону, позиции участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения перед судом. Халиулин А.Г. «Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания»// Законность, 2008г., №5.

С 7 сентября 2007 г. прокурор не вправе участвовать в производстве предварительного расследования, а также лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия либо принимать уголовное дело к своему производству.

Претерпели некоторые изменения и полномочия прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением. В отличие от ранее действовавшей редакции ст.221 УПК РФ, измененный УПК не предусматривает право прокурора прекращать уголовное дело либо уголовное преследование, изменять при утверждении обвинительного заключения объем обвинения либо квалификацию действий обвиняемого по уголовному закону о менее тяжком преступлении, дополнять или сокращать список лиц, вызываемых в суд. Вместе с тем прокурор вправе изложить свои указания по этим вопросам при возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия.

Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания не только сохранены в уголовно-процессуальном законодательстве, но и расширены. Это связано с тем как с изменением порядка и сроков дознания (дознание может проводиться в течение 30 суток с момента возбуждения уголовного дела с возможностью продления (ст.223 УПК РФ)), так и с тем, что дознание в уголовном процессе традиционно проводилось под надзором (наблюдением) прокурора, о чем указывалось еще в уставе уголовного судопроизводства 1864 г. Халиулин А.Г. «Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания»// Законность, 2008г., №5. Закон сохранил право прокурора давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п.4 ч.2 ст.37 УПК РФ); давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п.5 ч.2 ст.37 УПК РФ); отменять незаконные и необоснованные постановления дознавателя (п.6 ч.2 ст.37 УПК РФ); отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п.10 ч.2 ст.37 УПК РФ); разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п.9 ч.2 ст.37 УПК РФ).

Сохранены и дополнены также предусмотренные ст.226 УПК РФ полномочия прокурора по уголовному делу, направленному дознавателем прокурору с обвинительным актом.

В связи с изменениями, внесенными в УПК РФ Федеральным законом от 06.06.2007г., на прокурора возлагаются новые обязанности - по проверке законности и обоснованности выдвинутого дознавателем подозрения лица в совершении преступления. А именно, если уголовное дело возбуждено органом дознания или дознавателем по факту совершения преступления и в ходе дознания получены достаточные данные, дающие основание подозревать лицо в совершении преступления, дознаватель составляет письменное уведомление о подозрении в совершении преступления (ст. 223¹ УПК РФ). В соответствии с ч.5 ст. 223¹ УПК РФ копия уведомления о подозрении лица в совершении преступления направляется прокурору, который должен проверить, соблюдены ли дознавателем при составлении уведомления требования ч.2 ст. 223¹ УПК РФ, вручена ли копия уведомления подозреваемому, разъяснены ли ему права подозреваемого, предусмотренные ст46 УПК РФ, допрошен ли подозреваемый в течение 3 суток с момента вручения ему уведомления о подозрении в совершении преступления, соблюдено ли дознавателем при выполнении этих действий право подозреваемого на защиту. При несоблюдении дознавателем указанных положений УПК прокурор должен потребовать устранения нарушений федерального законодательства в соответствии с п.3 ч.2 ст.37 УПК РФ.

Подытожив сказанное, можно выделить несколько направлений проведенных преобразований, затрагивающих институт участия прокурора в уголовном процессе на стадии предварительного расследования:

1. Прокурор утратил руководящую роль при осуществлении уголовного преследования органами предварительного следствия;

2. Существенно сокращены полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования;

3. Фактически в самостоятельное ведомство был выделен следственный аппарат органов прокуратуры;

4. Значительно сократился объем надзорных полномочий прокурора, большая часть из которых была передана руководителю следственного органа.

Оценивать указанные преобразования однозначно практически невозможно, поскольку, анализируя их, можно отметить как положительные, так и отрицательные стороны.

Идеологической основой для упразднения функции процессуального руководства предварительным следствием, сокращения функции непосредственного осуществления уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, а также для создания организационно независимого от прокуратуры Следственного комитета, выступила концепция разграничения процессуальных функций предварительного расследования, прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля, и закрепления каждой из них за различными, организационно независимыми участниками уголовного судопроизводства. В целом эта часть реформы вполне разумной и обоснованной. Халиулин А.Г. «Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания»// Законность, 2008г., №5. Для того, чтобы надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования стал до конца объективным и беспристрастным, а сам прокурор не был связан ведомственной или процессуальной заинтересованностью в исходе дела, он должен быть организационно и функционально независим от этих органов. Смирнов Г.К. «Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве», Российская юстиция, 2008г., №11

Организационная независимость прокуроров была достигнута посредством выведения из их подчинения следственного аппарата органов прокуратуры и создания независимого следственного органа, сотрудники которого подчинены только его руководителю. Функциональная же независимость была обеспечена путем изъятия из компетенции прокурора процессуальных полномочий, относящихся к функциям предварительного расследования, а также процессуального руководства ими.

Дальнейшее воплощение данной концепции в законодательство об уголовном судопроизводстве может предполагать упразднение также и функции прокурора по осуществлению процессуального руководства органами дознания. Представляется, что одной из предпосылок к фактической реализации этого этапа реформы стало расширение круга участников уголовного судопроизводства такой новой процессуальной фигурой, как «начальник подразделения дознания», к которому, по всей видимости, в ходе дальнейших преобразований и перейдут указанные властно-распорядительные полномочия прокурора. В этой связи хотелось бы отметить, что возможность практической реализации данного этапа реформы напрямую обусловлена уровнем профессиональной подготовки начальников подразделений дознания, а также дознавателей, который в современных условиях все еще остается низким, о чем объективно свидетельствуют соответствующие статистические показатели состояния законности. Поспешность в реализации данного шага может привести к значительному ухудшению состояния законности при производстве дознания, а возможно и к кризису этой формы предварительного расследования. Смирнов Г.К. «Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве», Российская юстиция, 2008г., №11

Преобразования в части существенного изменения соотношения прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля в сторону сокращения объема надзорных полномочий прокурора, представляются гораздо менее взвешенными и продуманными. Указанные нововведения соответствуют теории так называемого «чистого прокурорского надзора», которая основывается на идее создания универсальной модели прокурорского надзора на базе общенадзорной деятельности и распространение этой модели на все остальные отрасли прокурорского надзора, в том числе и на надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Как уже было мной отмечено выше, тенденция к «универсализации» прокурорского надзора, предполагающая приведение надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия в некоторое соответствие с общенадзорной деятельностью чревата недооценкой специфики предмета данной отрасли надзора и значимости прокурора как участника уголовного судопроизводства в целом.

Несомненно, изменения уголовно-процессуального законодательства потребуют разработки и внедрения новых методов работы, которые позволили бы осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования и эффективное взаимодействие прокурора и следственных органов при осуществлении уголовного преследования, как в досудебном, так и в судебном производстве. В первую очередь, необходимо иметь в виду, что основными задачами и прокуроров, и руководителей следственных органов является защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, всесторонности, полноты и объективности при расследовании преступлений, выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, принятие мер по их устранению. Внесенные в УПК РФ изменения отличаются существенной новизной. В связи с этим необходим постоянный мониторинг практики применения новых норм закона, а также своевременная разработка и внесение предложений по дальнейшему совершенствованию уголовно-процессуального закона и правоприменительной деятельности, как прокуроров, так и органов предварительного расследования.

Заключение

Проанализировав в своей работе правовой статус прокурора как субъекта уголовного процесса, его функции и деятельность на досудебных стадиях уголовного судопроизводства с учетом последних изменений в уголовно-процессуальном законодательстве, я пришла к выводу, что прокурор является одним из основных участников судопроизводства и наделен достаточно широким кругом полномочий по надзору за органами дознания и предварительного следствия. Прокурор в уголовном процессе является гарантом законности, и основной целью его деятельности является, соответственно, соблюдение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

При изучении мной нормативно-правовой базы, на которой основана деятельность прокурора, были обнаружены существенные пробелы в федеральном законодательстве. В частности, отсутствие Федерального закона, регулирующего порядок приема, регистрации и рассмотрения сообщений о преступлениях и надзора за исполнением закона при осуществлении указанных действий, бесспорно, ведет к появлению значительного количества правонарушений еще на стадии возбуждения уголовного дела.

Вызывает некоторые сомнения обоснованность и эффективность отдельных преобразований в уголовно-процессуальном законодательстве, поскольку изъятие ряда важных полномочий прокурора по непосредственному устранению выявленных нарушений закона, а также по непосредственному восстановлению нарушенных прав участников уголовного судопроизводства может привести к ухудшению состояния законности, а также к повышению уровня латентной преступности путем сокрытия события преступления на стадии досудебного судопроизводства.

Также, представляется важным проведение мониторинга законодательства с целью его усовершенствования и повышения эффективности работы органов прокуратуры.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)//СЗ РФ, 2009г., №4.

2. Уголовно - процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ (в ред. от 17.12.2009 г.)// СПС Консультант-Плюс, 2009г.

3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-I (в ред. от 28.11 2009г.) //СПС Консультант-Плюс, 2009г.

4. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995г. №144-ФЗ (в ред. от 26.12.2008г.)// СПС Консультант-Плюс, 2009г.

5. Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» от 6 сентября 2007г. №136// СПС Консультант-Плюс, 2009г.

6. Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» от 6 сентября 2007г. №137// СПС Консультант-Плюс, 2009г.

7. Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» от 10 сентября 2007г. №140// СПС Консультант-Плюс, 2009г.

8. Комментарий к УПК РФ под ред. Д.Н. Козак и Е. Б. Музиной - М., Юрист, 2004г.

9. Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.П. Божьева - М., Спарк, 2004 г.

10. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре РФ», М., 1996г.

11. Концепции Судебной реформы в Российской Федерации - М., 1992г.