Курсовая работа

на тему:

Гарантии и защита прав органов местного самоуправления

Содержание

Содержание

Вступление

Введение

1 Сущность местного самоуправления

2 Понятие гарантий местного самоуправления

3 Виды гарантий местного самоуправления

3.1 Экономические гарантии

3.2 Политические гарантии

3.3 Организационные гарантии

3.4 Социальные гарантии

3.5 Правовые гарантии

4. Гарантии местного самоуправления

4.1 Защита прав местного самоуправления

Заключение

Список литературы

Вступление

Основной задачей демократического общества является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан.

При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т. п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Введение

В России накоплен большой опыт в развитии местного самоуправления. Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.

И все же идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Они поддерживались в ряде научных трудов. Рождались интересные формы самоуправления на местах, которые широко распространялись.

И вот 12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления "О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования" в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является" повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю".

Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще

"советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов.

Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления".

Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации" практически сдублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" не увенчалась успехом.

Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении" сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Наконец, 12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон действует на протяжении нескольких лет, накопился опыт его применения. Внесены и некоторые поправки. В субъектах Федерации принято немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20%, то ныне - 75%.

Просторы нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере. Приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.

И в настоящее время, когда сформирована правовая база организации и функционирования местного самоуправления важное значение имеет вопрос гарантии и защиты прав местного самоуправления, которые и будут рассмотрены в рамках данной работы.

1 Сущность местного самоуправления

Прежде, чем говорить о гарантии и защите прав местного самоуправления, хотелось бы сказать о самой сущности этого территориального образования. Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.

Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что

Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности.

Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

2 Понятие гарантий местного самоуправления

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность его прав. Что под этим подразумевается? Среди правоведов существуют различные подходы к определению понятия «гарантии местного самоуправления», я хочу рассмотреть основные из них.

Кутафин О. Е. и Фадеев В. И. под гарантиями местного самоуправления

понимают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту местного самоуправления. С их точки зрения, гарантии

подразделяются на общие и специальные (юридические). В качестве общих гарантий они рассматривают экономические, политические отношения, духовные устои общества, в качестве специальных - определенные правовые средства. Они говорят о гарантиях, как о реально существующих и действующих явлениях реальной жизни, которые, так или иначе, стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности его органов, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Профессор Князев под гарантированностью понимает обязательство государства в лице региональных и федеральных органов не только не препятствовать законной деятельности различных управленческих структур, но и благоприятствовать ей (вовремя принимать нужные законы), способствовать защите интересов местного самоуправления. Фактически Князев говорит о том, что государство настолько "обязано" местному самоуправлению, что говорить о самостоятельности местного самоуправления невозможно, так как у государства сплошные обязанности, а у местного самоуправления только права. Князев также выделяет общие и юридические гарантии. Под общими понимаются экономические, политические, социальные условия, оказывающие влияние (как позитивное, так и негативное) на процесс самоуправления. Постовой Н. В. говорит лишь о классификации гарантий, выделяя экономические, организационные и правовые. Он указывает на источники закрепления гарантий: Конституцию РФ, федеральные законы («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основах муниципальной службы в РФ» и др.), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Профессор Говорилин указывает на то, что согласно законодательству, гарантии определяются и обеспечиваются государством. Он поддерживает традиционную классификацию на общие и специальные (правовые) гарантии, но рассматривает их по иному основанию - с точки зрения субъектов гарантированности: гарантии населения муниципального образования, гарантии прав отдельных граждан, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления. Фактически в муниципальном праве это единственная классификация, проведенная не по предметному, а субъектному принципу.

Васильев Р. Ф. классифицирует гарантии местного самоуправления на экономические, политические, организационные, воспитательные и правовые. Он рассматривает первые четыре группы гарантий в более широком плане, чем правовые, но не так широко, как Кутафин О. Е., и не признает их как реально сложившиеся условия. Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления:

1. Гарантии понимаются как реально существующие условия и средства, обеспечивающие реализацию местного самоуправления.

2. Как совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления.

3. Гарантии местного самоуправления рассматриваются в первых двух смыслах сообща, это точка зрения большинства.

В отношении классификации можно сказать, что практически все авторы базируются на предметном критерии и выделяют: политические, экономические, социальные, правовые и т.д. гарантии.

3 Виды гарантий местного самоуправления

3.1 Экономические гарантии

Экономические гарантии рассматриваются в виде самостоятельного вида. Экономические гарантии составляет экономическая система общества, в основе которой лежит свобода экономической деятельности, свобода предпринимательства, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита. Этот подход, в определенном смысле, можно назвать социологическим. С правовой точки зрения, надо выделять в виде экономических гарантий муниципальную собственность, иные формы собственности, влияющие на развитие местного самоуправления, а также принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Профессор Князев детализирует экономические гарантии местного самоуправления, выделяя в их структуре:

- Во-первых, принцип признания и равной защиты государством муниципальной собственности.

- Во-вторых, возможность нахождения в муниципальной собственности

земли и природных ресурсов.

- В-третьих, самостоятельное решение населением, органами местного

самоуправления вопросов владения, распоряжения и пользования муниципальной собственности.

- В-четвертых, в случае наделения органов местного самоуправления

отдельным государственными полномочиями, передача им необходимых материальных и финансовых ресурсов в полном объеме.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления является важной экономической гарантией, она проявляется:

- В принципе самостоятельности формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.

- Право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы.

- Право выпускать местные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создать муниципальные банки и иные учреждения

- Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти.

Постовой Н. В., обращая внимание на экономические гарантии, относит к таковым муниципальную собственность, финансовые ресурсы, которыми располагает местное самоуправление, возможность нахождения в собственности муниципального образования земли и природных ресурсов, формирование достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства.

На сегодняшний день существует два основных взгляда на экономические гарантии:

1. Как система факторов в области муниципального образования, прежде всего, экономических.

2. Не как совокупность, а как единая экономическая гарантия, в рамках которой рассматриваются все остальные факторы.

3.2 Политические гарантии

Под политическими гарантиями местного самоуправления традиционно понимается политико-правовой режим государства, а именно система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов, принципа идеологического многообразия, осуществление народовластия непосредственно и через органы местного самоуправления, самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, полнота и гарантированность прав и свобод человека и гражданина и некоторые другие гарантии. Васильев Р. Ф. указывает на то, что политические гарантии предполагают наличие государственной воли осуществлять и поддерживать развитие местного самоуправления, однако саму суть политических гарантий он не раскрывает.

Коваленко выделяет организационно-политические гарантии, понимая под ними, демократический характер политического режима в стране, который обеспечивает предоставление населению не только права на местное самоуправление, но и поддержку и защиту этого права. Анализируя его позицию, можно сделать вывод о том, что он не относит к политическим гарантиям реально сложившиеся отношения, а принимает во внимание только нормативно закрепленные принципы и определение прав, вне зависимости от степени их действительной реализованности.

Ряд учёных под политическими гарантиями понимает политические основы местного самоуправления, а их рассматривает, как совокупность правовых норм и принципов, закрепляющих политическое и идеологическое многообразие в рамках муниципального образования, а также правовое закрепление прав и свобод человека.

Дмитриев: «Политические права и свободы нацелены на активное вовлечение в политическую жизнь местных сообществ и именно от них зависит устойчивость местного самоуправления, реальность демократизма в местных сообществах».

Практически никто из исследователей не обращает внимания на особую гарантированность политической самостоятельности органов местного самоуправления. Это не случайно, ведь под политическими гарантиями рассматриваются либо собственно политические гарантии, либо правовые гарантии, обеспечивающие некоторые аспекты политической деятельности.

3.3 Организационные гарантии

Под организационными гарантиями понимаются организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления, принципы обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления.

Постовой Н. В.: «Организационные гарантии создают условия для осуществления гражданами права на местное самоуправление в виде непосредственной и представительной форм демократии». Доказывая это, он говорит о том, что граждане в Конституции РФ, федеральном законодательстве, получили право на местный референдум, на институт муниципальных выборов и отзыва депутата, правотворческую инициативу и т.д.

Васильев Р.Ф. отмечает то, что организационные гарантии направлены на создание и поддержку демократического порядка формирования и деятельности структур местного самоуправления, на использование форм прямого волеизъявления населения, подготовку кадров для органов местного самоуправления и т.д.

Коваленко, прежде всего, обращает внимание на право муниципального образования на объединения и считает это право прочной организационной гарантией местного самоуправления.

В целом можно констатировать слабую разработанность этой темы в нашей юридической науке.

3.4 Социальные гарантии

О социальных гарантиях местного самоуправления стали говорить после принятия Конституции РФ. Согласно Конституции, РФ провозглашена социальным государством, следовательно, это относится и к местному самоуправлению. Социальные гарантии с этой точки зрения означают гарантированность прав и свобод в экономической и социальной сфере, в культурной жизни общества, гарантированность прав и свобод человека на уровне местного самоуправления.

При этом речь идет о гарантированности образования, культуры, семьи, здравоохранения и иных социальных вопросов на местном уровне. Когда речь идет о социальных гарантиях, особо рассматриваются гуманистические основы местного самоуправления, под которыми понимаются такие основополагающие принципы, которые закрепляют правовое положение человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Когда речь идет о закреплении прав и свобод, то предполагается их распространение абсолютно на всех людей:

- Без дискриминации.

- Осуществление со стороны органов государства и местного самоуправления действий по обеспечению этих прав.

- Признание прав и свобод человека и гражданина основой любых правовых отношений, в том числе и на местном уровне. Исходя из этого, права и свободы должны выступать главным ориентиром при принятии нормативных актов органами государственной власти и местного самоуправления, и при применении данных нормативных актов.

Профессор Коваленко среди социальных гарантий выделяет такие, как развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, институты гражданского общества. Иными словами под социальными гарантиями он понимает реально сложившиеся условия существования и развития местного самоуправления. Наряду с социальными гарантиями, он выделяет духовные гарантии, включая в них систему духовных ценностей человека, включая ментальность людей (так как ментальность, ориентированная на участие в местном самоуправлении, является гарантией от злоупотребления властей, и является предпосылкой самостоятельности местного самоуправления). Кутафин О. Е. и Фадеев В. И. также выделяют духовные гарантии в отдельный вид, но при этом практически ничего не говорят о гарантиях социальных.

В заключении можно сказать, что этот вид гарантий изучен недостаточно, ведущую роль в их познании играют работы Дмитриева и Коваленко.

3.5 Правовые гарантии

Под правовыми гарантиями понимаются юридические гарантии местного самоуправления, целью которых является обеспечение правовыми средствами организации материально-финансовой самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защита прав местного самоуправления и создание благоприятной возможности для их наиболее полной реализации.

Правовым гарантиями признаются:

1. Положение ст.12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

2. Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления, а также обязательное наличие на территории муниципального образования хотя бы одного выборного органа местного самоуправления.

3. Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в сфере управления, в том числе и в области кадровой политики, когда формирование органов и назначение должностных лиц находится в ведении муниципального образования.

4. Наличие собственной компетенции органов местного самоуправления, прежде всего, по решению вопросов местного значения.

5. Право муниципального образования иметь собственную символику, которая бы отражала исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные традиции.

6. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

7. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления, этот контроль имеет пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципального образования.

Постовой Н. В. определяет правовые гарантии как совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления, при этом он утверждает, что гарантии местного самоуправления измеряются силой нормативных актов, применяемых в системе местного самоуправления, обязательностью исполнения нормативных актов и ответственностью за их неисполнение.

Васильев Р. Ф. говорит о правовых гарантия, ссылаясь на одноименную главу в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". При этом он говорит об обязательности решений, принятых местным самоуправлением (органами и населением), говорит о самостоятельности органов местного самоуправления в принятии решений и о том, что самостоятельность гарантируется положением об отмене незаконных решений местного самоуправления. Согласно этому положению, органы, осуществляющие надзор за местным самоуправлением, могут обжаловать в судебном порядке противоречащие закону решения местного самоуправления, а не, безусловно, их отменить в административном порядке.

Ряд учёных традиционно рассматривает предусмотренные законодательством

гарантии и включает в них запрет на ограничение прав местного самоуправления, обращая внимание на обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления гражданами.

Традиционным правовым гарантиям в литературе отводится значительная роль. Эти гарантии являются общепризнанными. Основой правовых гарантий являются соответствующие нормативные акты, которые устанавливают ответственность, и нормы-принципы. Правовые принципы отражаются конституционными положениями и положениями закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В региональном и муниципальном законодательстве также закрепляются правовые гарантии местного самоуправления.

4 Гарантии местного самоуправления

Ст.133 Конституции Российской Федерации[1] [1] - основной закон страны, вводит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституцией Российской Федерации (ст.131-133) определены основные права и гарантии местного самоуправления в Российской Федерации. К ним, в частности, относятся:

- право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления;

- обязательность учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

- право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать иные вопросы местного значения;

- право органов местного самоуправления на получение необходимых материальных и финансовых средств при наделении их законом отдельными государственными полномочиями;

- право местного самоуправления на судебную защиту;

- право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

Конституционные гарантии местного самоуправления получили развитие в федеральных законах, в которых устанавливаются конкретные права местного самоуправления. Это, прежде всего Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[2] [2] и некоторые другие.

Законы субъектов Российской Федерации не могут снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Указанные ограничения, вводимые законами субъектов Федерации, не имеют юридической силы, поскольку согласно ст.76 Конституции законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Несомненной гарантией прав местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления закрепленное в ст.44 Закона[3] [3] "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вышеназванный закон гласит: «решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами».

Существует несколько разновидностей актов местного самоуправления. К ним относятся:

- решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (местных референдумов, сходов и т.п.);

- решения органов местного самоуправления (представительных и исполнительных органов местного самоуправления);

- решения должностных лиц местного самоуправления (главы местного самоуправления, иных выборных либо назначаемых должностных лиц).

Акты местного самоуправления являются правовыми актами, обязательными для всех лиц, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования.

В случае если на территории определенного муниципального образования находится иное муниципальное образование, для последнего обязательны акты муниципального образования, в состав которого оно входит.

Акты местного самоуправления принимаются в соответствии с полномочиями, установленными для данного уровня местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Конкретный объем полномочий того или иного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления определяется в уставах муниципальных образований.

В Федеральном законе не предусмотрена возможность отмены решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в административном порядке.

Данная норма составляет гарантию самостоятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, а также органами местного самоуправления другого муниципального образования (в случае, если определенное муниципальное образование входит в состав другого); она направлена на обеспечение эффективного осуществления полномочий органов местного самоуправления и его должностных лиц[4] [4]. Что касается решений должностных лиц местного самоуправления, находящихся в административном подчинении иных должностных лиц местного самоуправления (например, руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования), то они могут быть отменены вышестоящим должностным лицом местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

При осуществлении органами местного самоуправления и их должностными лицами отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с п.4 ст.6 Закона акты, принимаемые указанными органами и должностными лицами в процессе реализации этих полномочий, подлежат контролю со стороны государства в лице его органов и могут быть отменены в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления устанавливается гражданским, уголовным, административным и трудовым законодательством.

Порядок привлечения к уголовной и гражданской ответственности и соответствующие санкции устанавливаются федеральными законами. Административно-правовые и дисциплинарные санкции устанавливаются как федеральными законами непосредственно, так и законами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Еще одной гарантией прав местного самоуправления, является норма Закона закрепляющая: «обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены».

Органы местного самоуправления при выполнении возложенных на них задач могут обращаться в органы государственной власти, к государственным должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям с различного рода обращениями: запросами, предложениями, заявлениями и т.п. Порядок внесения этих обращений, их форма устанавливаются законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, а также внутренними актами, регламентирующими организацию работы органов местного самоуправления (регламент представительного органа местного самоуправления и некоторые другие акты).

Федеральный закон устанавливает обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления, не устанавливая при этом сроки рассмотрения данных обращений. Установление этих сроков является задачей законодателя субъекта Федерации.

Праву законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации соответствует обязанность этого органа рассмотреть вносимый проект закона. Содержанием законодательной инициативы может быть изменение, дополнение законов субъекта Российской Федерации, принятие нового закона, отмена закона субъекта Российской Федерации[5] [5].

Решение о внесении проекта закона должно приниматься на заседании представительного органа местного самоуправления. Процедуру принятия такого решения целесообразно устанавливать в регламенте данного представительного органа.

4.1 Защита прав местного самоуправления

Законодательно закреплено: граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Нарушения прав местного самоуправления затрагивают интересы не только органов местного самоуправления, но и всех граждан, проживающих на территории муниципального сообщества. Поэтому обращаться с заявлениями в суд может любой гражданин, проживающий на данной территории.

Обжаловаться могут как индивидуально-правовые, так и нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В случае если суд или арбитражный суд установят, что акт органа государственной власти либо государственного должностного лица, акт органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, акт предприятия, учреждения или организации нарушает установленные законами права местного самоуправления, данный акт в целом или в отдельной его части признается недействительным[6] [6].

Правила судопроизводства при рассмотрении данных заявлений устанавливаются в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.

Органы государственной власти и управления, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, граждане несут ответственность перед местным самоуправлением, в том числе имущественную, возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием местному самоуправлению, в порядке, установленном законодательством».

Заключение

Говоря о гарантии и защите прав местного самоуправления, реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым[9] [9]:

1) наличие механизмов осуществления защиты прав, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности, создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);

3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате).

Правовая регламентация гарантий и защиты прав местного самоуправления - важный шаг в построении местного самоуправления в нашей стране.

Составляющие развития местного самоуправления находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета, 25 декабря 1993 года

2. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. М. Юристъ, 2000.

3. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М. Юристъ, 2001.

4. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета, 1 сентября 1995 г.

5. Кутафин О. Е. и Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М. Юристъ, 1997.

6. Постовой Н. В. Муниципальное право России. М. Юриспруденция, 2001.

7. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 1997. - №5.

8. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: ИНИОН, 1994.

9. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. - М.: Фонд «Правовая культура», 1999.

10. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. - М.: Фонд «Правовая культура», 1999.

11. Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - М.: Фонд «Правовая культура», 1999.

12. [1] [1] Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета, 25 декабря 1993 года

13. [2] [2] Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета, 1 сентября 1995 г.

14. [3] [3] Далее по тексту - Закон (Федеральный закон).

15. [4] [4] Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: ИНИОН, 1994. - С. 45.

16. [5] [5] Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000. - С.231.

17. [6] [6] Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - М.: Фонд «Правовая культура», 1999. - с.95.

18. [9] [9] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 1997. - №5. - С. 24- 45.