Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства

12

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства

Вопросы гражданско-правового статуса иностранцев на территории конкретного государства издавна являлись краеугольными в международном частном праве. Первоначально именно отношения, связанные с правовым положением иностранных купцов, по русской терминологии - «заморских гостей» - составляли основную сферу действия международного частного права.

Для международного частного права характерен дифференцированный подход к физическим лицам, находящимся в пределах юрисдикции конкретного государства, основанный, во-первых, на разделении/на соответствующие категории, а, во-вторых, установлении определённого правового режима в отношении каждой из них.

Таких категорий, как правило, три. Прежде всего это собственные (отечественные) граждане данного государства. Затем следуют иностранные, граждане и, наконец, лица без гражданства. В последние годы становится все более актуальным выделение в отдельную позицию и еще одной группы лиц-беженцев.

Иностранный гражданин - это лицо, имеющее особую правовую связь - гражданство - с определенным государством, В связи с этим на гражданина любого государства, находящегося вне пределов юрисдикции своего отечества, распространяется по крайней мере два правопорядка: своего государстве и иностранного, на территории которого лицо находится.

Ключевыми для понимания правового статуса индивидуумов-иностранцев в РФ выступают конституционные предписания, во-первых, о том что в РФ «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права» (п. 1 ст. 17). При этом особое значение имеет статья 18 Конституции, содержащая необходимую конкретизацию в отношении реализации приведенных предписаний. Иными словами, речь идет о том, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. В данном контексте это означает, что в обоснование защиты нарушенных прав и свобод лицо может ссылаться, а судебное учреждение обязано применить нормы, зафиксированные в соответствующих международных документах и иным образом закрепленные в международном праве. Во-вторых, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (п. 3 ст.62).

В данном случае Основной закон РФ закрепляет в отношении иностранцев принцип национального режима, что означает установление правила об уравнивании, за некоторыми изъятиями и исключениями, в правах и обязанностях иностранцев и собственных граждан.

При этом важно заметить, что национальный режим предоставляется иностранным гражданам в нашей стране в безусловном порядке, т. е. без встречного требования о взаимности в отношении наделения аналогичным режимом российских граждан в конкретном зарубежном государстве. К примеру, государство «X» в своем внутреннем правопорядке не следует принципу национального режима применительно к иностранцам, находящимся на его территории. Однако его граждане, пребывающие в РФ, будут пользоваться правами наравне с россиянами, несмотря на то, что российские граждан? на территории страны «X» не будут уравнены в правах с собственными ее гражданами. В то же время нельзя не обратить в связи с этим внимание на одно немаловажное обстоятельство. Если государство «Y» необоснованно устанавливает по отношению к российским гражданам какие-либо ограничения в правах, каким бы то ни было образом дискриминируя их, в ответ Российская Федерация вправе установить ответные ограничения для граждан этого государства на своей территории в изъятие из общего принципа национального режима, применив тем самым реторсию.

В силу всего сказанного выяснение, таким образом, принципиальных составляющих правового положения собственных (т. е. российских) граждан и некоторых исключений, которые не распространяются на них, и соответственно действуют только в отношении иностранных физических лиц, весьма важно.

В Законе о гражданстве РФ от 28 ноября 1991 г. (в ред. Федерального закона от 6 февраля 1995 г.) содержатся понятия, относящиеся к рассматриваемой области: «иностранный гражданин», «лицо без гражданства». Федеральный закон о государственном регулировании внешнеторговой деятельности от 13 октября 1995 г. также разграничивает группу иностранных участников внешнеторговой деятельности, являющихся физическими лицами, разделяя их на две категории: «иностранные граждане, гражданская правоспособность и дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, гражданами которого они являются, и лица без гражданства, гражданская дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, в котором эти лица имеют постоянное место жительства» (ст. 2).

В РФ нет пока специального закона о правовом положении иностранцев - законотворческая работа над ним еще продолжается, поэтому решение соответствующих вопросов в затронутой сфере может быть осуществлено путем обращения либо к законодательным актам СССР, либо к нормам общего характера, или же к некоторым специальным нормам, содержащимся в отдельных документах, регулирующих «смежные» области. Так, Закон о гражданстве РФ от 28 ноября 1991 г. оперирует следующими определениями: «иностранный гражданин - лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации»; «лицо без гражданства - лицо, не принадлежащее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательства принадлежности к гражданству другого государства» (ст. 11). Выражение «иностранные физические лица», таким образом, может включать в себя граждан иностранных государств, а также лиц без гражданства. Кроме того, в условиях российской действительности имеет значение также и выделение в отдельную категорию лиц, имеющих двойное гражданство, а также особой группы физических лиц-иностранцев - беженцев.

Безусловно, что одним из наиболее важных правомочий лица, находящегося на территории иностранного государства, являются таковые в экономической и социальной сфере. Среди экономических прав личности, провозглашенных международно-правовыми документами в области прав человека, таких, как Всеобщая декларация прав человека, Пакты о правах человека и др., право собственности выступает одним из первостепенных. В Российской Федерации это право закреплено как одно из основных конституционных прав. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В этой связи недостаточно подчеркнуть, что в России ни одна из форм собственности, включая государственную, не имеет приоритета в защите, поскольку всем предоставляется равная защита. Следует особо отметить еще и то, что право собственности относится к основным правам и свободам человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ в качестве таковых они имеют прямое действие. Если Конституцией устанавливается, что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных целей может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ст. 35) или федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для достижения перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции целей, то из этого со всей очевидностью следует, что любое действие (либо бездействие), направленное на лишение лица прав собственности, не укладывающееся в приведенные рамки существующего правопорядка, должно рассматриваться как нарушение права собственности и, значит, посягательство на основные права и свободы человека. Эта формула касается как «своих» (национальных), так и иностранных граждан.

Хотя действующее право Российской Федерации, как было отмечено ранее, исходит в принципе из основополагающего принципа национального режима, вопрос о дифференциации между отечественными гражданами РФ и иностранными гражданами и лицами без гражданства имеет немалое практическое значение прежде всего ввиду допускаемых законодательством отдельных исключений. Подход, выраженный в Конституции РФ, последовательно подтвержден и в ст. 2 Гражданского кодекса РФ, однозначно распространяющей действие правил, установленных гражданским законодательством, на отношения с участием иностранных граждан и/лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными актами. Эти нормы устанавливают механизм действия принципа национального режима в случаях тех самых изъятий, которые могут вводиться либо федеральным законом, либо международным договором. Из этого вытекает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются на территории России гражданской правоспособностью наравне с отечественными гражданами. При этом российское право не проводит разграничения между иностранцами, проживающими в пределах юрисдикции российского государства, и таковыми, которые находятся вне ее. И те, и другие могут иметь на территории России тот же объем имущественных, а также связанных с ними личных неимущественных прав и корреспондирующих им обязанностей, основанных на равенстве, автономии воли и самостоятельности участвующих в гражданском обороте субъектов, что и граждане РФ. Таким образом, реальное содержание, скажем, прав собственности иностранных физических лиц на территории Российской Федерации, раскрывается в тех правомочиях, которыми располагают, с одной стороны, граждане РФ, и ограничениях, которыми данные правомочия сопровождаются в случае их использования иностранцами, - с другой.

Остановимся на характере подобных ограничений иностранных физических лиц в имущественной сфере. Во-первых, они связаны с приватизацией государственного и муниципального имущества, а также со статусом территории. Так, устанавливается необходимость получения специальных разрешений органов государственной власти и местного самоуправления и обязательное извещение компетентных органов при приватизации объектов и предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, а также мелких предприятий промышленности и строительства, автомобильного транспорта, а также принятия Правительством Российской Федерации или правительствами республик в составе Российской Федерации (в зависимости от вида государственной собственности) одновременно с принятием решения о допустимости приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности (у которых оборонный заказ составляет более 30 процентов общего объема выпуска продукции), нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов, предприятий транспорта и связи, решения о возможности допуска иностранных инвесторов к участию в приватизации.

Существует прямой запрет на использование иностранных инвестиций при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расположенных в границах закрытого территориального образования, кроме случаев, предусмотренных постановлениями Правительства Российской Федерации (п. 1 ст. 8 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании») и ограничения при приватизации жилья и совершении сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории закрытого административно-территориального образования.

Кроме того, предоставление или отсутствие предоставления соответствующих прав иностранным гражданам в РФ могут обусловливаться правилами как национальных актов, так и предписаниями международных договоров. В частности, невозможность для иностранцев иметь земельные участки в собственности для осуществления племенного животноводства постав-иена в зависимость от случаев, когда соответствующий режим собственности не предоставлен российским гражданам соответствующим иностранным государством.

Одним из существеннейших в практическом плане вопросов выступает круг вещей, которые могут быть предметом права собственности, а также объектов, которые не могут находиться в собственности субъектов гражданского права (вещи, изъятые из гражданского оборота). В этом смысле для иностранных физических лиц, пребывающих или планирующих находиться в РФ, жизненно важно знать, вправе они или не вправе иметь в собственности недвижимое имущество, и если это возможно, то какое именно. В частности, могут ли они, будучи иностранцами, владеть на территории России объектами собственности в виде зданий, строений, сооружений, домов, земельных участков, горных и иных отводов и т. д.?

Законодательство РФ содержит ряд прямых ограничений прав иностранцев в области земельных отношений, о чем подробно говорилось выше. Вместе с тем, в соответствии с Указом Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. № 1767 граждане - собственники земельных участков - имеют право совершать с ними гражданско-правовые сделки: продавать, обменивать, дарить, передавать по наследству, сдавать в залог, аренду, передавать в качестве взноса в уставные капиталы юридических лиц, в том числе с иностранными инвестициями, поскольку в законодательстве Российской Федерации не содержится запрета на участие иностранцев в таких сделках.

Здесь, кроме того, важно также и знание различий, существующих в правовом регулировании соответствующих отношений, которые могут иметься и имеются в настоящее время фактически, в том, что касается подхода к решению тех или иных задач, в рамках конкретных субъектов федерации и, следовательно, действия определенных норм на их территориях. Например, в Москве распоряжением мэра Москвы от 17 января 1994 г., содержащим «Временную инструкцию о некоторых вопросах регулирования земельных и имущественных правоотношений в г. Москве», устанавливается, что при оформлении имущественных и земельных правоотношений необходимо учитывать, что до принятия «Основ земельного законодательства Российской Федерации» передача городских земель в собственность не производится». Определено также, что земля не будет являться объектом гражданско-правовой купли-продажи. Это положение характерно для отношений по поводу земли с участием всех без исключения физических и юридических лиц - как собственных граждан РФ, так и иностранных.

Что же касается других недвижимостей - строений, зданий, сооружений, домов, квартир в жилых домах общего проживания и их частей, находящихся на территории России, то они беспрепятственно могут составлять объект права собственности иностранцев с соблюдением требований российского права. К ним можно отнести, например, по регистрации оснований возникновения и перехода прав собственности на ряд объектов (квартиры, дома, коттеджи, нежилые здания и помещения и т. д.), скажем, в порядке заключения договора купли-продажи, в компетентных государственных органах. Общим в этой связи правилом российского права выступает положение о том, что и форма сделки по поводу недвижимостей, находящихся на территории РФ, с участием иностранцев, и права и обязанности по сделке, и основания возникновения права собственности в отношении их, а также подсудность разрешения споров, возникающих по поводу или в связи со сделкой, равно как и по осуществлению правомочий собственника и их защите, будут обсуждаться и разрешаться в соответствии с правопорядком Российской Федерации - lex rei sitae. Определенные изъятия из принципа национального режима в правовом положении иностранных физических лиц могут быть связаны с их статусом. Например, подобного рода ограничения часто встречаются и в практике других государств применительно к такой категории иностранцев, как временно пребывающие на данной территории иностранные граждане (преимущественно туристы). На них, как правило, не распространяются общие условия медицинского обеспечения и медицинского страхования, которые действуют в конкретном государстве в отношении собственных граждан или постоянно проживающих на их территории лиц без гражданства. Россия в этом плане не исключение. Согласно постановлению Правительства от 11 декабря 1998 г. № 1488, утвердившему Положение о медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, разработан порядок медицинского страхования, а приказом Министерства здравоохранения от 29 января 1999 г. № 27 - минимальный перечень медицинских услуг (включая медико-транспортные услуги), оказываемые в системе медицинского страхования застрахованным иностранным гражданам, временно находящимся на территории РФ. Положение не распространяется на иностранных граждан, проживающих в РФ в общей сложности более 183 дней в календарном году; работающих в РФ по трудовым договорам; находящихся в служебных командировках иностранных дипломатических представительствах, консульских учреждениях, международных организациях, аккредитованных при Министерстве иностранных дел РФ; пребывающих в Российской Федерации с официальным визитом; находящихся в РФ по приглашению работников дипломатических представительств, консульских учреждений и международных организаций, аккредитованных при Министерстве иностранных дел РФ; имеющих право на бесплатное оказание медицинской помощи (включая медико-танспортные услуги) в соответствии с международными договорами РФ. Медицинское страхование граждан стран СНГ осуществляется на основе международных договоров, заключенных РФ с этими государствами.

Осуществление соответствующих прав физическими лицами-иностранцами обеспечивается адекватной процессуальной правоспособностью, т. е. способностью быть стороной в процессе, направленном на судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав. Данный аспект правового положения индивидуумов-иностранцев на территории РФ в полном соответствии с конституционными предписаниями урегулирован преимущественно в ст. 433-438 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР 1964 г. (в ред. 31 декабря 1995 г.) и Арбитражном процессуальном кодексе РФ от 5 мая 1995 г. (ст. 22, 210-215). Подчеркнем в этой связи, что данная категория лиц вправе подавать заявления о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые должны приниматься и рассматриваться судами в общем порядке, и, кроме того, предъявлять требования о возмещении убытков, причиненных действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц либо в результате издания неправомерного акта.

Суды Российской Федерации также принимают иски иностранных физических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, участниками которых являются указанные физические лица, если они не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы таких лиц (например, решения собраний акционеров, правления и иных органов юридического лица - акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью либо корпоративного образования иной организационно-правовой формы, - нарушающие права акционеров, предусмотренные законодательством)..

В реальной жизни конкретные параметры статуса лица, в сущности, зависят от того, к какой группе лиц оно относится. И здесь имеется несколько различных критериев. Например, в зависимости от времени пребывания на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства применительно, в частности, к валютному регулированию, налогообложению и др., делятся на «резидентов» и «нерезидентов». Вместе с тем важное значение имеют цели пребывания лица в РФ, характер деятельности, род занятий и прочее. Хотя описанный выше объем гражданской и гражданско-процессуальной право-, дееспособности индивидуума, относящегося к категории иностранных физических лиц, не колеблется в целом, однако, с учетом его специфической деятельности в РФ в качестве, допустим, инвестора, концессионера, обладателя лицензии в области рыбного хозяйства, морского промысла, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов на отдельных участках государственной территории Российской Федерации и таковых, подпадающих под ее исключительную юрисдикцию и т. д., в нем необходимо проявляются соответствующие особенности.

В частности, Законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 г. (в ред. Федерального закона от 31 декабря 1997 г. № 157-ФЗ) прямо предусматривается, что «законодательными актами РФ могут устанавливаться ограничения при создании иностранными юридическими лицами и гражданами страховых организаций на территории Российской Федерации» (ст. 6), что «посредническая деятельность по страхованию, связанная с заключением договоров страхования от имени иностранных страховых организаций,... на территории Российской Федерации не допускается, если межгосударственными соглашениями с участием Российской Федерации не предусмотрено иное» (п. 4 ст. 8). Наряду с этим в том же акте указывается, что иностранные граждане, лица без гражданства на территории России пользуются правом на страховую защиту наравне с гражданами Российской Федерации (ст. 34).