Бундесрат ФРГ: основы конституционно-правового статуса и место в парламентской системе государства

Нормативного закрепления понятия "бундесрат" в немецком праве нет.

Немецкое слово "Bundesrat" применительно к Германии переводится в российской юридической литературе как собственно "Бундесрат", а применительно к Австрии и Швейцарии - "Федеральный (или Союзный) совет". Дословно "Bundesrat" в переводе с немецкого языка означает "объединенный (союзный, федеральный) совет".

По смыслу конституции ФРГ система органов государственной власти базируется на принципе разделения властей - законодательная власть принадлежит Бундестагу; исполнительная - федеральному президенту и Федеральному правительству; правосудие осуществляется Федеральным конституционным судом. Федеральным верховным судом и иными судами. Правовое положение бундесрата закрепляется в главе IV Основного закона Федеративной Республики Германия. Однако на вопрос о месте данного органа в системе органов государственной власти ФРГ ответа в Основном законе не содержится.

По смыслу основного закона и согласно взглядам ученых ФРГ, парламент в стране однопалатный; им является Бундестаг, осуществляющий законодательную и иную деятельность. "Бундестаг, - по мнению ученых Г. Клайна и В. Цее, - является парламентом Федеративной Республики Германия. Принимаемые им решения исходят от народа". Бундесрат, посредством которого субъекты федерации участвуют в законодательстве и управлении страной, является, по мнению ряда немецких теоретиков, органом "верховной бюрократии земель" и не рассматривается ни в основном законе, ни в научных работах в качестве второй палаты парламента.

Однако здесь стоит отметить двойственность взглядов ученых на правовое положение бундесрата. Ряд германских и российских теоретиков, причем не без веских оснований, полагают, что парламент в ФРГ состоит из двух палат - Бундестага (нижняя) и Бундесрата (верхняя), не имеющих равного статуса; последнее обстоятельство находит свое выражение в порядке формирования палат, сроках и объеме полномочий.

По мнению Б.А. Страшуна "бундесрат - орган, формально не считающийся парламентским, но фактически играющий роль верхней палаты", отмечая в то же время, что "германский Бундесрат - типичная слабая верхняя палата". Таким образом, единого мнения о месте данного органа в системе органов государственной власти среди ученых нет. Нам остается только присоединиться к одной из точек зрения.

Формирование Бундесрата.

При установлении порядка формирования Бундесрата в Основном Законе ФРГ 1949 г. нашли отражение отдельные черты буржуазно-демократической Конституции Германской империи 1850 г. И Веймарской Конституции 1919 г. Установленный в 1949 г. порядок не изменился. Таким образом, можно констатировать, что это государство смогло найти оптимальный, проверенный временем подход к формированию палаты, состоящей из представителей субъектов федерации. Так Основной Закон Федеративной Республики Германия устанавливает общие правила формирования верхней палаты - Бундесрата. В соответствии с п. 1 ст. 51 "Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Этих лиц могут представлять другие члены правительств земель". Неравное представительство субъектов в верхней палате федеративных государств основано преимущественно на численности населения субъектов федерации. Подобный подход принят во многих европейских федерациях. При формировании Бундесрата используется пропорциональная система представительства: "Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, с населением свыше шести миллионов - пять голосов, с населением свыше семи миллионов - шесть голосов" (п. 2 ст. 51).

Таким образом, члены Бундесрата или их представители полностью зависят в своей деятельности от правительства той земли, которую они представляют. Данная зависимость проявляется не только в том, что они (члены Бундесрата) назначаются и отзываются правительствами земель (императивный мандат), но и в том, что при принятии своих решений в Бундесрате они связаны указаниями своих правительств. Об этом прямо говорит п. 3 ст. 51 Основного Закона: "Голоса земли могут подаваться только согласованно и только присутствующими членами Бундесрата или их представителями".

Подобный порядок формирования верхней палаты, как отмечает Д.А. Ковачев, имеет как свои достоинства, так и недостатки. Несомненно, зависимость членов Бундесрата от правительств соответствующих земель позволяет четко и согласованно реализовывать интересы земель. С другой стороны, такой порядок содержит в себе предпосылки для нестабильной работы Бундесрата. Это связано с двумя моментами: во-первых, члены Бундесрата - это члены правительств земель, и потому, если член Бундесрата перестанет быть членом правительства земли, то он потеряет свое место в верхней палате; во-вторых, члены Бундесрата не только назначаются, но и отзываются правительствами земель, причем условия, при которых такой отзыв возможен, в Основном Законе не указаны. Получается, что у правительств земель существует возможность безусловного отзыва членов Бундесрата. Это означает, что реализация этих двух конституционных положений может в любой момент нарушить стабильную работу верхней палаты. Кроме того, не совсем демократичным является то, что Бундесрат, по сути, является представительным органом "региональной бюрократии". Это, с одной стороны, позволяет людям, непосредственно управляющим землями, отстаивать интересы своих земель; с другой стороны, эти люди получают право активно влиять на работу общенациональной представительной палаты - Бундесрата, вступать в конфронтацию по вопросам, не относящимся к интересам земель.

Члены бундесрата не обладают парламентской неприкосновенностью и лишены значительной части льгот, предоставляемых депутатам бундестага.

Работа бундесрата протекает главным образом в комитетах, которых в настоящее время насчитывается семнадцать. Сфера полномочий таких комитетов в основном соответствует разделению функций между министерствами и ведомствами. В каждом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляя туда по одному члену бундесрата, как правило, тех, чья деятельность в земельном правительстве соответствует профилю того или иного комитета.

Бундесрат избирает своего председателя сроком на 1 год (ст.52 Основного закона). Причем все земли равноправны в занятии поста президента Бундесрата: каждый год по очереди эту должность занимает премьер-министр одной из земель. Последовательность занятия этой должности зависит от численности населения земли. Кстати нужно заметить, что среди кандидатов в канцлеры Германии также фигурируют, как правило, главы правительств земель. А где кандидаты в лидеры страны среди нашей региональной элиты?

Бундесрат принимает свой регламент. В настоящее время действует регламент 1966г. в редакции 1988г., в котором регламентированы общие положения (о членах Бундесрата, легислатуре и т.д.), об образовании и правовом положении органов Бундесрата (президиум, комитеты, секретариат т.д.), о заседаниях Бундесрата (подготовка, созыв, руководство, кворум и т.д.), о производстве в комитетах, о производстве по делам Европейского Сообщества и т.д.

Созывает Бундесрат его председатель; он обязан созвать его по требованию представителей не менее 2-х земель или Федерального правительства (ст.52 Основного закона).

Бундесрат принимает свои решения, по меньшей мере, большинством голосов.

Заседания Бундесрата публичны; публичность может быть исключена.

Члены Бундесрата не могут быть одновременно депутатами Бундестага.

В год Бундесрат проводит 12 заседаний и на каждом из них рассматривает до 60 вопросов. Для того, чтобы провести выгодный для земли вопрос, она должна договариваться с другими землями.

Участие Бундесрата в законодательной и в управленческой деятельности

Правовой статус включения Бундесрата в законодательный процесс Федерации закреплен в статьях 50, 77 и ряде других статей Основного закона ФРГ. Согласно Конституции, Бундесрату, совместно с Бундестагом, предоставлено право избирать членов федерального Конституционного суда. Генеральный прокурор ФРГ может назначаться лишь с согласия Бундесрата. В случае, если федеральный президент не в состоянии исполнять свои обязанности, их берет на себя президент Бундесрата. На рассмотрение Бундесрата передаются все законопроекты, принятые Бундестагом. Те из них, которые затрагивают компетенцию земель (примерно каждый второй законопроект, в т.ч. законодательные акты по бюджетным и налоговым вопросам, по вопросам территории и границ земель, структуры и организации земельных властей, образования и культуры), должны получить одобрение этого органа.

Основной закон Германии предусматривает в ч. 2 ст. 76, что проекты Федерального правительства следует сначала направлять в Бундесрат (чтобы выявить позицию земель), который может высказаться в течение 6 недель, а если законопроект сложный или объемный, то в течение 9 недель. Если Федеральное правительство обозначило законопроект как срочный, то может, не ожидая заключения Бундесрата, направить его в Бундестаг уже соответственно через три недели или через 6 недель, с тем что, если затем поступит заключение Бундесрата, оно незамедлительно будет дослано в Бундестаг. Для законопроектов об изменении Основного закона или о передаче суверенных прав 9-недельный срок действует безусловно, а положение о срочных случаях не применяется. В свою очередь, Бундесрат, если вознамерится внести законопроект, должен будет направить его Федеральному правительству, которое обязано в течение 6 недель передать проект в Бундестаг со своим заключением. Этот срок также может быть продлен до 9 недель, а при ходатайстве Бундесрата о срочном рассмотрении - сокращается соответственно до 6 и 3 недель. И здесь для законопроектов об изменении Основного закона и о передаче суверенных прав предусмотрен только 9-недельный срок, а срочные случаи не могут иметь места.

Таким образом, Бундесрат в Германии рассматривает законопроекты дважды, перед нижней палатой и после нее. Это дает возможность Бундесрату быть не простом статистом в законодательстве, но и активно влиять на законотворческий процесс. По мнению В.Н. Лысенко, было бы целесообразно распространить примерно такую же процедуру и на работу Федерального Собрания России: "Это бы резко повысило роль Совета Федерации в развитии федеративных отношений, и соответственно влияние субъектов федерации на законодательный процесс". Очень важно также отметить, что Бундесрат (в отличие от Совета Федерации) имеет разные полномочия в отношении внесенных законопроектов. Так, Основной закон Германии предусматривает небольшую категорию обычных законов, которые не могут быть приняты без согласия Бундесрата (ст. 74-а). К их числу относятся:

-- законы, изменяющие конституцию;

-- законы, касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего, законы о налогах);

-- законы, вторгающиеся в административный суверенитет земель (регламентация полномочий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и т.д.);

-- законы, затрагивающие правовое положение лиц, находящихся на службе Федерации и корпораций публичного права федерального ранга;

-- законы, затрагивающие оплату и содержание служащих государственных учреждений, находящихся с ними в публично-правовых отношениях службы и верности.

Во всех остальных случаях Бундесрат не имеет права вето, а может только внести свой протест (как и Совет Федерации).

Эта важная норма могла бы быть применена и к нашему Совету Федерации, который фактически сегодня рассматривает все вопросы, которые рассмотрела Дума, вне зависимости от того, имеют ли они касательство к федерации, и в то же время не имеет права вето по важнейшим для федерации вопросам.

Что же касается остальных законов, то в течение трех недель по их принятии Бундестагом Бундесрат может потребовать созыва согласительного комитета, и если этот комитет предложит внести в закон изменения, Бундестаг должен принять по этому вопросу свое решение. Бундесрат может также в течение двух недель просто заявить против принятого закона протест, который может быть отклонен Бундестагом, однако если Бундесрат принял протест 2/3 голосов своих членов, то отклонить его Бундестаг может лишь голосами 2/3 присутствующих депутатов или, по крайней мере, большинством их общего числа.

Отличительной особенностью законодательной процедуры в ФРГ является предоставленное Бундесрату право, практически без согласия Бундестага, принимать законы в условиях так называемого состояния законодательной необходимости (Gesetzgebungnotstand), если Федеральное правительство считает такой законопроект неотложным (ст.81 Основного закона). Названная процедура является подтверждением считать Бундесрат верхней палатой парламента.

Стоит отметить, что Бундесрат - мало политизированная палата, как и Совет Федерации. Хотя члены правительств и принадлежат к определенным партиям, в верхней палате господствует принцип: "интересы земель выше интересов партий".

Через Бундесрат земли принимают участие в законодательстве и управлении государством, а также в работе европейского Союза.

Таким образом, Бундесрат выполняет три основные функции:

-- он защищает интересы земель перед федерацией, а через нее и перед Европейским Союзом;

-- политические идеи и опыт управления земель он проводит в законодательство и управление федерацией;

-- как и другие органы государственной власти, он несет общегосударственную ответственность за дела ФРГ.

Помимо прочего, Основной закон ФРГ устанавливает обязанность Правительства предоставлять в Бундестаг и Бундесрат отчет обо всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и о государственном долге за следующий финансовый год (ч. 1 ст. 114), что так же можно расценивать, как признак, указывающий на то, что Бундесрат - одна из палат немецкого парламента.

Исполнение этих важных функций позволяет Бундесрату быть, с одной стороны, противовесом Бундестагу и федеральному правительству, а, с другой стороны, служить связующим звеном между землями и федерацией. При этом, в отличие от Совета Федерации, Бундесрат не координирует деятельность земель. Для этого существует конференция премьер-министров и специализированные конференции профильных министерств.

Исходя из всего вышеизложенного, видно, что законодательные полномочия данного конституционного органа Германии шире, чем административные, причем вес Бундесрата в законодательном процессе значителен. Рядом теоретиков справедливо указывается на то, что Бундесрат по всем признакам фактически выполняет функции верхней палаты и что двухпалатность германского парламента "скрытая" - налицо так называемый латентный бикамерализм. Присоединяясь к данной точке зрения, отметим, что, по нашему мнению, Бундесрат все-таки обладает рядом признаков, позволяющими говорить о нем, как о верхней палате немецкого парламента, подтверждением чему являются такие функции, как участие в законодательном процессе; одобрение законов, переданных Бундестагом; возможность принятия законов "в обход Бундестага"; представление интересов земель перед федерацией.