Введение

Российская Федерация, находясь на современном этапе развития находится в процессе формирования правового демократического суверенного государства, признающего приоритет общечеловеческих ценностей и международного права. Демократия в России проявляет себя в двух формах: прямой (непосредственной) и представительной.

Важнейшим достижением политической жизни россиян является обновление принципов участия граждан в организации органов государственной власти и местного самоуправления, принятии решений государственного и местного значения. Речь идет о приближении к общедемократическим стандартам принципов участия граждан в референдуме и выборах. Законодательство о референдумах и выборах в Российской Федерации, ее субъектах и муниципальных образованиях получило стремительное развитие, стало одной из наиболее развитых сфер российского законодательства. Вместе с тем преждевременно говорить о завершении процесса развития и совершенствования законодательства о выборах и референдумах.

Актуальность выбранной мной темы обусловлена всё большим интересом к институтам непосредственной демократии. Непосредственная демократия исходит из того, что в демократическом государстве воля народа и государственной власти должны быть тождественны, что сам народ должен непосредственно участвовать в принятии важнейших политических решений, осуществления власти. Политическая теория и практика разных стран знает широкий набор самых различных форм представительной и непосредственной демократии. К каналам прямой демократии в России относят референдум, выборы, участие граждан в отправлении правосудия, государственная служба, обращения граждан, публичные слушанья, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива, местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции, опрос, голосование по досрочному отзыву депутатов. В конституции РФ закреплены два института прямой демократии из вышеуказанного перечня. В соответствии с нормами международного права ст. 3 Конституции России устанавливает, что референдум и выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа.

Целью работы является изучение институтов прямой демократии в России, её форм и конкретно таких основных институтов как: референдум и выборы, насколько это возможно в допустимых рамках объёма курсовой работы. При написании работы были поставлены задачи: раскрыть понятие демократии и ее форм; выделить конституционно-правовые аспекты каналов прямой демократии; поработать над проблемами, стоящими на современном этапе развития прямой демократии. В качестве методов диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно - научные методы: сравнительно-правовой, анализ, синтез, системный подход. Объектом работы являются институты прямой демократии, предметом - их конституционно-правовые формы. В плане курсовой работы обозначены две главы: «Общая характеристика непосредственной демократии» и «Актуальные вопросы развития прямой демократии в современной России». В конце работы сделаны общие выводы в виде заключения.

Более подробное изучение институтов демократии будет полезным, не только для отличных знаний в Конституционном праве России, но и для лучшего ориентирования в общей системе права и политике. Современная литература даёт нам большие возможности для проведения этого изучения. В процессе создания данной работы, был исследован довольно большой объём различных учебных пособий, также при написании курсовой была проведена работа с периодической литературой, найдены проблемные моменты, которые существуют в России на современном этапе.

1. Понятие демократии и ее форм

1.1 Понятие демократии и ее форм; значение для эффективного управления делами государства и общества

Термин «демократия» обозначает форму государства, в котором законодательная власть представлена коллегиальным органом, выбранным народом, осуществляются закреплённые законодательством широкие социально-экономические и политические права граждан, независимо от их пола, расы, национальности, имущественного состояния, образовательного уровня и вероисповедания. Демократический политический режим может предусматривать прямое участие населения в решении государственных вопросов или участие в принятии политических решений с помощью выборных представительных органов. Данный политический режим означает гарантированность провозглашённых прав и свобод, прочную законность и правопорядок, существование различных форм собственности и плюрализм мнений. Коваленко А. И. Конституционное право России: Учебник. - М.: Право и закон, 1997.

Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Его демократизм находит выражение прежде всего в народовластии; разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении.

В статье 3 Конституции Российской Федерации указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократическим государством. В статье 3 Конституции Российской Федерации определены следующие формы осуществления власти народа: 1) непосредственное волеизъявление, 2) через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это принципиально новая конституционная система власти народа в Российской Федерации. Во-первых, в советский период в Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть "через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации" (ст. 2 Конституции РСФСР 1978 г.). Только в ходе конституционных реформ 1990-1993 гг. в действующую тогда Конституцию России было внесено положение о том, что народ осуществляет государственную власть непосредственно. Во-вторых, принципиальная особенность нынешней конституционной системы власти народа состоит и в том, что выделяется такой канал ее осуществления, как органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, новая Конституция Российской Федерации четко обозначила, что необходимо различать конституционную систему власти народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и конституционную систему государственной власти (ст. 11 Конституции РФ), что не одно и тоже. Такое различие важно для уяснения природы власти народа, ее конституционных основ и правового механизма осуществления.

Каналы прямой демократии существуют как на государственном, так и на уровне местного самоуправления. К каналам прямой демократии на государственном уровне относятся: референдум, выборы, участие граждан в отправлении правосудия, государственную службу, обращения граждан (жалобы, петиции). К каналам прямой демократии на уровне местного самоуправления относят: местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции, публичные слушанья, территориальное общественное самоуправление, правотворческую инициативу, опрос, голосование по досрочному отзыву депутатов. Их эффективность зависит от уровня политической активности граждан, адекватности правового регулирования и способности власти на ответную реакцию. С помощью институтов прямой демократии основные вопросы государственной и общественной жизни народом решаются непосредственно. Тем не менее, Конституция относит из этого перечня к числу высших форм непосредственной демократии выборы и референдум. К тому есть ряд оснований. Во-первых, это наиболее «древние» из всех форм непосредственной демократии, история применения которых насчитывает несколько тысячелетий. В силу этого они относятся к числу атрибутивных форм непосредственной демократии и с той или иной степенью эффективности применяются как в демократических, так и в маскирующихся под демократические авторитарных режимах. Во-вторых, это действительно наиболее эффективные формы непосредственной демократии. Суть их состоит в следующем.

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах. Свободные выборы - это прежде всего право избирателя выбрать форму поведения: явиться или не явиться на избирательный участок. 12 июня 1991 года были впервые проведены прямые выборы Президента России, на которых победил

Политико-правовая роль выборов в Российской Федерации в современный период состоит в следующем: во-первых, выборы - основополагающий принцип конституционного строя России; во-вторых, выборы - институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти; в-третьих, в юридическом смысле акт выборов есть акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) своим представителям - Президенту, депутатам, другим должностным лицам - права на осуществление своей власти; в-четвертых, это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления, а также избрания различных должностных лиц в государстве; в-пятых, это легитимный способ реформирования системы власти, ее конституирования; в-шестых, выборы - это форма управления делами государства; в-седьмых, это механизм отбора и воспитания политической элиты и политических деятелей; в-восьмых, это процесс воспитания гражданского политического и правового сознания.

Наряду с выборами, как каналом прямой формой демократии в России стоит институт референдум, который при внешней схожести с выборами имеет ряд существенных отличий. Референдум имеет много общего с выборами (один и тот же избирательный корпус, процедура голосования и др.), однако отличие заключается в том, что выборы - это избрание лиц, а референдум - решение вопросов. В современном конституционном праве термин «референдум» почти полностью вытеснил ранее распространенное наименование «плебисцит». Референдум - механизм правления, предусматривающий решение наиболее важных для общества вопросов посредством всенародного голосования, результаты которого имеют высший правовой статус и обязательны для исполнения всеми государственными органами. Условия проведения референдума и его процедура регулируются Конституцией и законодательством соответствующих стран.

Юридически институт референдума в нашей стране существует с 1977 г., когда в Конституции СССР были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни. Формально институт референдума не был абсолютно новым для отечественного конституционного законодательства, поскольку в общем виде был определен и в Конституции СССР 1936 г., но в него вкладывался смысл всенародного опроса. В Конституцию СССР 1977 г. было введено понятие всенародного голосования, что и составляет юридический смысл референдума. Поэтому легальное оформление этого института относят к 1977 г., а не к 1936 г.

12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Госдуму первого созыва, прошло «всенародное голосование» по проекту Конституции России. Этот плебисцит был назван всенародным голосованием, чтобы обойти требование действовавшего на тот момент закона «О референдуме РСФСР» об изменении Конституции лишь большинством от общего числа избирателей.

Референдумы бывают: императивными, т.е. решения имеют важную юридическую силу и действуют на всей территории; консультативными, т.е. преследующие цель - выявить общественное мнение. В зависимости от предмета, способа проведения и сферы применения различают: референдум конституционный (на всенародное голосование выносится проект конституции или конституционные поправки) и законодательный (предмет референдума -- проект закона), обязательный референдум или факультативный. По территории: общегосударственные, в субъектах, местные референдумы.

При обязательном референдуме проект соответствующего акта подлежит ратификации всем или большей частью избирательного корпуса. Например, в США проект поправки к конституции США должен быть представлен Штатам после голосования в Конгрессе, при котором за нее должно быть отдано 2/3 голосов в каждой Палате, а потом не менее 3/4 Штатов должны ее ратифицировать. Конституция США, пятая статья.

От референдума следует отличать широкомасштабные опросы населения, проводимые в формах, близких к референдуму. Эти, так называемые консультативные референдумы, юридической силы не имеют.

Если посмотреть на практику проведения референдумов в современной России, то на федеральном уровне после принятия Конституции Российской Федерации референдумов не проводилось. Различные политические силы -- коммунисты, правые, экологи -- выдвигали инициативы проведения референдумов по различным вопросам, но все эти инициативы были остановлены на стадии выдвижения.

Действительно, реформы, существенно затрагивающие интересы общества, не должны проводиться без учета мнения народа, а тем более они не мыслимы без активной поддержки их гражданским обществом. Важно не допустить, чтобы референдум стал соперничеством во имя триумфа одних над другими. Референдум должен служить сотрудничеству в обществе для достижения общей пользы, исключать конфронтацию и противостояние после голосования. Рассмотрев каналы прямой демократии, можно сказать, что непосредственное правление обеспечивает полную легитимизацию власти, преодоление политического отчуждения граждан, что повышает стабильность политической системы и эффективность управления; расширяет за счёт участия многих людей интеллектуальный потенциал политических решений, повышает вероятность их оптимизации; развивает общественную активность населения, способствует свободной самореализации и самоутверждению личности, её развитию в целом; обеспечивает эффективный контроль за политическими институтами и должностными лицами, предотвращает злоупотребление властью, отрыв правящей элиты от народа, бюрократизации чиновничества.

Другая форма демократии - представительная. Она представляет собой осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории. Сущность её в том, что она обеспечивает реализацию совокупной воли народа и его коренных интересов путём участия граждан в формировании и осуществлении государственной политики, управлении всеми делами общества через представительные выборные органы всех уровней. Такая форма позволяет более профессионально решать возникающие вопросы за счёт, как правило, более высокой квалификации людей, избранных представителями. Свойства народного представительства заключаются в следующем: выборность; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; особый характер связи народного представителя с избирателями. Существует три условия существования представительства: чтобы народ был согласен её принять; чтобы народ имел желание и способность совершать всё необходимое для его сохранения; чтобы имел возможность и желание выполнять обязательства отправлять обязанности, какие она на него налагает. Представительное правление также невозможно если народ имеет недостаток, а именно, крайняя пассивность и готовность подчинить её тирании. Среди главных достоинств представительного правления свободный общественный строй и высокая эффективность в выполнении общественных задач. Она гарантирует политическую стабильность и порядок, уберегает общество от стремлений широкого круга населения к всеобщей уравниловке. Высокая эффективность представительного правления объясняется рациональностью организации политической системы, чётким разделением труда, более высокой, по сравнению с прямым правлением компетентностью и ответственностью лиц принимающих решения.

Несмотря на существенные различия, обе формы демократии органически связаны друг с другом, в ходе своего взаимодействия обогащаются и взаимодополняются. Непосредственная демократия является не только средством привлечения граждан к работе органов власти, но и способом улучшения функционирования представительной демократии.

1.2 Конституционно-правовые аспекты каналов прямой демократии

Рассмотрев в первом параграфе формы демократии и их значение для эффективного управления делами государства и общества необходимо рассмотреть конституционно-правовые аспекты каналов прямой демократии.

Статья 3 Конституции РФ гласит: «Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы». В соответствии с Федеральным Конституционным Законом от  07.07.1995 г. «О референдуме РФ» ст. 1 «Референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум Российской Федерации наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.»

Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума обладает одним голосом.

Гражданин Российской Федерации голосует на референдуме  лично. Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так в соответствии со ст. 3 Закона «О референдуме РФ» на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации.

На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы: изменения статуса субъектов Российской Федерации; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования.

Референдум Российской Федерации не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 27 сентября 2002 г. N 5-ФКЗ ("Российская газета" от 28 сентября 2002 г., N 184) устанавливает запрет на проведение референдума в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти.

Правом на участие в  референдуме Российской Федерации обладает каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме Российской Федерации. Не имеют лишь права участвовать в референдуме Российской Федерации граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными или содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда.

Инициатива проведения референдума РФ принадлежит: не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них; Конституционному Собранию в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации.

Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.

Референдум Российской Федерации назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент РФ в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом, который проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту Российской Федерации соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации соблюдения требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда Российской Федерации. В случае отрицательного решения Конституционного Суда Российской Федерации все процедуры, предусмотренные настоящим Федеральным конституционным законом, прекращаются. Президент Российской Федерации издает Указ о назначении референдума Российской Федерации, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа.

Другой формой непосредственной демократии являются выборы. В преамбуле Закона от 6 декабря 1994г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» говорится «Демократические свободные выборы в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободные  волеизъявление  граждан  на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права».

В России гражданин имеет право избирать с 18 лет, право быть избранным в представительный орган - с 21 года, а Президентом страны - с 35 лет. Президент России и Государственная Дума избираются сроком на 6 и 5 лет соответственно. На основании Конституции России Президент не может быть избран более чем на два срока подряд. Депутаты Государственной Думы избираются по партийным спискам. Организационная структура Государственной Думы РФ включает в свой состав: председателя, заместителей, руководителей комитетов Думы и руководителей думских фракций.

Выборы осуществляются при помощи избирательных систем: мажоритарной и пропорциональной системы. Пропорциональная система определяет рейтинг политических сил, пропорционально которому между данными силами распределяются места. На такую систему может влиять и порог для партий, получивших малое количество голосов, когда голоса, отданные за малые партии, автоматически распределяются между перешагнувшими порог партиями. При мажоритарной системе избиратели голосуют не за партии, а за конкретных кандидатов. При такой системе в парламент проходит кандидат получивший простое большинство голосов. Мажоритарная система используется в России на выборах Президента. Существуют также смешанные системы. До 2003 г. в России использовалась пропорционально-мажоритарная система, при которой половина кандидатов проходила в парламент по партийным спискам, а другая половина выбиралась в местных округах по мажоритарной системе. С 2003 в России действует пропорциональная система выборов. При пропорциональной системе места в парламенте распределяются между политическими партиями в соответствии с количеством набранных голосов. При использовании пропорциональной системы с порогом в парламент не проходят партии, набравшие менее определённого процента голосов. В России на данный момент порог составляет 7 %.

Выборы в России проводятся избирательными комиссиями. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации -- ЦИК РФ с 1995 года состоит из 15 членов, из которых 5 назначаются Президентом РФ, 5 -- Советом Федерации, 5 -- Государственной Думой. Каждый из них должен иметь, как минимум, высшее юридическое образование, желательно ученую степень в области права. Действия избирательной комиссии могут контролировать наблюдатели только от политических партий.

Выборы в Российской Федерации осуществляются в соответствии с определенными принципами. Традиционно в советский период к принципам избирательного права относили: всеобщность выборов; равноправие избирателей на выборах; непосредственность избрания депутатов и тайну голосования, обеспечивающую свободу волеизъявления избирателей на выборах. Всеобщим признается такое избирательное право, при котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Равное избирательное право трактуется в Федеральном законе как участие граждан на выборах «на равных основаниях», то есть когда все избиратели имеют  равные права и обязанности. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов непосредственно. Тайное голосование - обязательный атрибут демократической системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата.

Демократизация российской избирательной системы привнесла существенный элемент -- состязательность кандидатов на выборах. Этот принцип, получивший широкое мировое признание, наконец-то прочно вошел и в нашу российскую избирательную практику.

Состязательность кандидатов есть свидетельство зарождения гражданского общества в России.

Правовой основой выборов являются федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Основополагающие начала для проведения выборов всех уровней установлены Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Полная свобода воли в избирательной кампании является правовой основой демократических выборов, непременным условием правомерности депутатских мандатов, занятия теми или иными гражданами выборных должностей.

Отсюда и задача федерального закона -- закрепить основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации.

Многолетняя практика по формированию представительных органов государства показывает, что там, где нет реальных гарантий избирательных прав граждан, там неизбежны формализм, фальсификация выборов, пассивность избирателей.

Гарантированность избирательных прав граждан способствует формированию их правового менталитета, стимулирует активность в избирательной кампании, чувство ответственности за ее результаты.

Но главное заключается в том, что закон обязывает должностных лиц строго руководствоваться его нормами и не прибегать к аппаратным играм в процессе подготовки и проведения выборов. Коваленко А. И. Конституционное право России. М., 1997. С. 70.

Кроме таких форм непосредственной демократии как референдум и выборы еще существуют сходы, собрание граждан, митинги, демонстрации и всенародные обсуждения. Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти (референдум и выборы), другие носят консультативный характер.  Но, независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления, их влияние на механизм принятием государственных решений всегда огромно, ибо в них находит выражение воля масс.

Процесс осуществления власти Российского народа необходимо требует гарантии его обеспечения. В  Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, а также права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами, а также в органы местного самоуправления.

На сегодняшний день существует конституционный контроль и конституционный надзор, осуществляемый Конституционным судом РФ, о чем говорится в Конституции РФ и Федеральном Конституционном законе «О Конституционном суде РФ».

Система правовой охраны Конституции РФ имеет важное значение в обеспечении стабильного развития общества, цивилизованным урегулировании возникающих конфликтов, защите основных прав и свобод граждан. В конечном счете речь идет не просто о защите правовых норм, а об охране конституционного строя России.

2. Понятие референдума и путь его реализации

2.1 Проблемы правового регулирования и практика реализации референдума

По Конституции РФ Россия является демократическим правовым социальным светским государством с республиканской формой правления, а также закрепляет то, что носитель суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ. Конституция РФ по праву установила, что высшим непосредственным выражением власти народа наряду со свободными выборами является референдум. Референдум представляет собой форму всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, в том числе по проектам законов и муниципальных правовых актов, в целях принятия обязательных решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования. Субъект решения, принимаемого на референдуме РФ (федеральном референдуме) - многонациональный народ России, на референдуме субъекта Федерации (региональном референдуме) - население субъекта Федерации, на референдуме муниципального образования (местном референдуме) - население муниципального образования.

Общественность страны, как и общественность во всех демократических государствах, по праву видит в референдуме эффективный инструмент, призванный обеспечить полноту народовластия в решении важнейших вопросов, открыть максимальный простор самоуправлению гражданского общества, расширить социальное творчество граждан, укрепить законность и правопорядок, предохранять общество от самовластия чиновников, разного рода деформаций и стагнаций. Пылин В. В. Избирательное и референдумное право РФ. СПб., 2001.

Конечно, народовластие не свободно от недостатков, но всем ходом истории убедительно доказано, что оно наиболее эффективно и справедливо по сравнению с другими формами правления. К сожалению, несмотря на то что мир давно изменился, в конституциях и законодательстве получили закрепление современные прогрессивные принципы демократии, в России огромное количество авторитарных чиновников и политиков тщательно стараются маскировать свое неверие в способность народа решать государственные проблемы, но оно отчетливо проявляется в их деятельности. От этого неверия - усиливающийся соблазн решать государственные и общественные проблемы авторитарными методами, административно-командными способами. По этой причине многие демократические институты государства и гражданского общества зачастую превращаются в фикцию либо в нарушение закона происходит воспрепятствование их образованию. Значительный вред развитию демократии, привлечению активной части общества к его реформированию нанесли органы власти многих субъектов Федерации, которые безнаказанно не позволяли в последние годы вопреки Конституции РФ образовывать представительные органы местного самоуправления в большинстве городов и сельских округов. Местное самоуправление: канун перемен: Материалы совещаний в Екатеринбурге и Липецке // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 8-9. С. 5-6. В этом кроется основная причина того, что в стране не проводятся ни референдумы, ни всеобщие обсуждения наиболее важных вопросов государственного и местного значения.

Государство обязано предотвращать действия высших должностных лиц, если они пытаются свести деятельность партий, общественных объединений к формальному существованию, лишая их и активную часть граждан реальных возможностей участвовать в управлении делами государства непосредственно, влиять на законодательный процесс и контролировать исполнительную власть. В этих целях государству необходимо укреплять и развивать гражданское общество. При слабом гражданском обществе государству не справиться с современными проблемами дезорганизации, безответственности, коррупции, преступности, социального расслоения и разобщения общества и другими острыми проблемами.

Зрелость гражданского общества, его региональных и местных сообществ дает больше гарантий функционирования государственных и муниципальных органов власти и механизм демократии и народовластия. Неразвитость структур гражданского общества делает появление авторитарных и тоталитарных форм властвования и управления, самовластия чиновников, застоя в экономическом и социальном развитии. Чтобы этого не происходило, необходимо пробудить у людей сопричастность к идущим в обществе преобразованиям, преодолеть сложившуюся в последние годы апатию, обеспечить разумный баланс между индивидуальными и коллективными интересами, максимально стимулировать самоорганизацию политических и экономических сил.

Большая часть проблем, существующих сегодня в системе применения гражданами форм непосредственной и представительной демократии, связанных в том числе с использованием референдума, проистекает из-за несовершенства законодательной базы и даже ее основных концептуальных положений. Так, согласно действующему законодательству инициатива проведения федерального и регионального референдума принадлежит только гражданам, а референдума Российской Федерации - также Конституционному Собранию в случае вынесения проекта новой Конституции на всенародное голосование. Казалось бы, закрепление права инициировать референдум только за гражданами является высшей формой демократии, подлинным народовластием. На самом деле, как свидетельствует практика, установленный порядок инициативы проведения референдума при мощном бюрократическом сопротивлении ему стал труднопреодолимым препятствием.

Современная административно-командная система не создала эффективного механизма реального и непосредственного влияния народа, населения на государственную и муниципальную политику, видимо, опасаясь этого инструмента демократии, и, в сущности, превратила референдум просто в декларацию либо форму управляемой сверху демократии. По сути дела, чиновники зачастую под маской необходимости неукоснительного соблюдения буквы закона во всех ее формальностях безнаказанно всячески препятствуют всячески препятствуют гражданам осуществлять их конституционное право на участие в управлении делами государства и осуществления местного самоуправления непосредственно через референдум. А получается, что вина за то, что судьбоносные по реформированию важнейших сфер жизнедеятельности россиян не выносятся на референдум, ложится прежде всего на гражданское общество, на народ, на граждан, так как только у них есть право потребовать проведения референдума.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. установлено, что конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Федерации, местный референдум.

Однако на местах, как правило, это не делается. К тому же, как показывает практика, при отсутствии контроля и ответственности подобные нормы могут тоже не выполняться так же, как не выполняется в настоящее время во многих муниципальных образованиях норма ст. 131 Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, т. е. посредством референдума. Даже принятие конституций (уставов) субъектов Федерации и уставов муниципальных образований, вопреки принципам народовластия, происходит нередко без референдума. Более того, Конституция РФ (ст.66), а в соответствии с ней и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. (ст. 5) вообще отнесли принятие устава субъекта Федерации и поправок к нему только к компетенции законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, при этом разрешение республикам предусматривать принятие конституций путем референдума усугубило неравенство субъектов Федерации. В результате уставы субъектов Федерации и муниципальных образований зачастую принимаются в тиши кабинетов, где без учета мнений избирателей в уставы вносятся важные изменения.

С помощью референдума можно сберечь или достигнуть согласия в обществе, погасить конфликт и противостояние. Но референдумы обходятся соответствующим бюджетом достаточно дорого. Например, в случае инициирования группой граждан референдума субъекта Федерации по принятию законопроекта этой группе потребуется за свой счет изготовить данный законопроект. Платность демократии нарушают важнейшие принципы народовластия равенства всех перед законом.

Необходимо освободить референдум от надуманных схем регулирования агитации по вопросам, вынесенным на всеобщее голосование. При проведении референдума следует создать максимально возможные условия для этого всем гражданам, общественным объединениям и особенно средствам массовой информации.

При этом СМИ должны доводить до общества в равной степени все высказываемые точки зрения.

Решая проблемы, связанные с проведением референдума российское общество будет двигаться к главной цели демократического референдума - решить вопрос в интересах общества путем свободного волеизъявления на основе максимального, объективно возможного осознания его участниками всех достоинств и недостатков внесенного на голосование вопроса и его ожидаемых последствий.

2.2. Проблемы становления института выборов в современной России

В условиях современной демократии выборы являются стержневым институтом проявления политической роли народа как источника власти. Для большинства граждан они являются единственной формой реального участия в политике. Они позволяют осуществлять наибольшее влияние на власть: сохранять или сменять парламенты или правительства, обеспечивать их ответственность перед народом, изменять политический курс.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что сегодня мы наблюдаем стремление, с одной стороны, президентских структур управлять не только федеральными и региональными выборами из Кремля, но и региональных руководителей контролировать выборы в своих регионах. Не случайно, в политическом лексиконе появился термин “управляемая демократия”.

Особо следует остановиться на роли административного ресурса в российских избирательных кампаниях. Анализ последних федеральных и региональных избирательных кампаний позволяет сделать вывод о том, что «вырос фактор влияния власти на электоральное поведение. Это характерно прежде всего для федеральной власти. Выборы продемонстрировали также сохранение влияния сильных региональных лидеров на ход избирательной кампании». Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. - М., 2001. Широкое использование административного ресурса в избирательных кампаниях всех уровней дискредитирует принципы организации свободных демократических выборов, превращает выборы в формальность, поскольку выборы происходят практически без “выбора”, так как избиратели лишаются возможности сделать свободный и осознанный выбор. Подобная технология направлена не на сменяемость власти в результате выборов, а на сохранение и консервацию существующей власти, что не способствует демократизации общественной жизни России.

В этих условиях организация и проведение выборов не обеспечивают равенства возможностей и справедливую состязательность как отдельных кандидатов, так и разных партий, широко используются манипулятивные технологии и административное воздействие на избирателей. Выборы не обеспечивают ответственности власти перед обществом, не способствуют преодолению традиционной отчужденности власти и общества. Эти отрицательные тенденции способствуют тому, что многие исследователи заговорили о явном ослаблении института демократических выборов в России, особенно начиная с президентских выборов 1996 года.

Таким образом, сегодня Россия, еще в большей степени, чем в начале 90-х годов стоит перед выбором: каким образом формировать власть - через совершенствование системы свободных и демократических выборов или вновь вернуться к корпоративной модели ее организации. Наша далеко не сложившаяся демократия с особой силой искушается всякого рода политическими и технологическими иллюзиями. Для российского общества с огромным грузом нерешенных экономических, социальных, политико-правовых, межнациональных проблем все это не только не способствует становлению демократии, но и может привести к накоплению энергии нового социального взрыва, угрожающего только зародившимся и начавшимся утверждать основам демократии.

Движение к демократической избирательной системе в России происходит в острой борьбе различных точек зрения, позиций и лежащих в их основе корпоративных интересов. И далеко не безразлично в итоге каких процедур, политических технологий и настроений избирателей будет осуществлен переход от административной системы властных отношений к качественно иной - конституционно-демократической. «Правила организации и проведения выборов потому и называются правовыми, юридически сформулированными и оформленными, что они применяются безотносительно к тому, нравятся они или не нравятся высшим должностным лицам государства и другим политикам, правым и левым, консерваторам и радикалам; устраивают они или не устраивают по тем или иным соображениям отдельные социальные, политические и корпоративные группы. Такова действительная, а не мнимая цена реального перехода к системе электоральной демократии, основанной на волеизъявлении граждан - их объективном праве быть субъектами политического права». Представительная демократия и электорально-правовая культура. / Под общ. ред. Ю.А.Веденеева и В.В. Смирнова. - М., 1997.

Распределение голосов при голосовании не есть само по себе общественное мнение, поскольку оно может быть подвержено различным влияниям и деформациям, которые могут быть применены еще до начала самой избирательной кампании. Именно таким главным фактором, оказывающим влияние не только на итоги голосования, но и на результаты выборов, является избирательная система.

Избирательные системы западных стран тоже несовершенны, но для них все же характерна определенная стабильность правил игры. В России же сегодня в сфере федерального избирательного законодательства принятие новых редакций федеральных законов по выборам депутатов Государственной Думы и Президента России к каждому новому избирательному, стало своего рода новой «демократической традицией». Однако нарушение принципа регулярной сменяемости исполнительной власти ведет к подрыву демократических институтов в российской политической системе, дальнейшему отчуждению власти от общества.

Нет сомнения, что в условиях трансформации российской политической системы необходим поиск наиболее эффективной избирательной системы. И такой поиск шел, начиная с начала 90-х годов. Вместе с тем, закономерность периодичности, с какой происходит процесс совершенствования избирательного законодательства наводит на размышления, что такое изменение правил игры во многом связано с реальным политическим процессом и корректируется в соответствии со складывающейся расстановкой политических сил и корпоративными интересами, что, конечно, не способствует политической стабильности в России. И это, пожалуй, одна из самых главных избирательных технологий, применяемых властью накануне выборов.

Что касается технологических иллюзий в российском электоральном процессе, то они заключается в том, что многие претенденты на занятие выборных должностей считают, что сегодня в избирательной кампании можно победить исключительно за счет избирательных технологий.

Так, некоторые авторы утверждают, что «в современных условиях побеждает не личность, а политическая технология. Характерная для начального этапа электорального цикла (до середины 90-х гг. 20 века) организационная слабость кандидатов и неразработанность нормативно-правовой базы сменяется во второй половине 90-х гг. технологическим подходом к организации предвыборных кампаний, чему способствует устойчивая нормативно-правовая база и возросшая конкуренция». Щуринов С.В. Эффективные механизмы политических технологий в региональной электоральной практике. // Новая Россия: политика и культура в современном измерении. Материалы межвузовской научно-практической конференции 17 января 2003 г. - М., 2003.

Широкое распространение избирательных технологий связано не столько со становлением российского избирательного законодательства и возросшей конкуренцией, сколько с изменением характера избирательных кампаний, связанных с изменением мотиваций при голосовании российских избирателей после окончания периода резкого идеологического противостояния конца 80-х- начала 90-х гг., приведшему к слому тоталитарной системы.

В основе электорального выбора лежит совокупность мотиваций. Вместе с тем, распределение этих мотиваций среди российского электората связано как с его общей политической культурой, так и электоральной культурой, а также и реальными политическими процессами, в частности, со становлением многопартийности в России.

Конечно, введение в 1993 году на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации смешанной избирательной системы, сочетающей в себе принципы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, было направлено, прежде всего, на становление многопартийности в России. Сейчас в России действует пропорциональная система выборов.

Однако, сегодня одна из самых опасных политических иллюзий, характерная, прежде всего, для федеральной властной элиты - это иллюзия, что будто бы для России возможен некоторый, сокращенный, минующий формирование настоящих партий путь к демократии.

Принятие в 2001 году нового Федерального закона “О политических партиях” будет способствовать решению этих проблем, поскольку действие главы 8 этого правового акта “Участие политических партий в выборах и референдумах” вступило в силу в июле 2003 года и будет способствовать через механизм участия партий в выборах на всех уровнях не только укрупнению партий, но и повышению их роли и влияния в обществе.

Конечно, манипулирование в политике неизбежно, но широкое использование манипулятивных технологий и технологий дискредитации соперников характерно для обществ переходного периода в силу многих причин, в том числе, таких как, политическая и экономическая нестабильность в условиях трансформации российской политической системы, незавершенность социальной структуированности российского общества, неприятие многими избирателями демократических ценностей, низкая политическая культура как избирателей, так и самих политиков, а также слабая ориентация на применение прозрачных (или чистых) технологий.

Сегодня избиратели больше голосуют проблемно, что находит свое отражение в темах, лозунгах избирательных кампаний, а также исходя из личностных симпатий или антипатий к кандидатам или лидерам партий, что тесно связано с понятием имиджа кандидата. Одной из основных причин такого распределения мотиваций избирателей, как представляется, является не только неразвитость партий в регионах, где проживает большинство российского населения, но и сам вектор партийного строительства. Сегодня в России ширится процесс строительства партий «сверху». Выражая корпоративные интересы представителей властных структур, и прежде всего, высшей бюрократии, эти партии не являются реальными представителям интересов социальных групп, связующим звеном между гражданским обществом и государством. А партии, не созданные «сверху» (“Яблоко”, ЛДПР и др.), не имея многочисленных региональных партийных структур, не имеют и реального механизма выявления интересов и предпочтений населения и их представительства в законодательных органах страны как федерального, так и регионального уровней. Таким, образом, в регионах, где проживает большинство российских избирателей, партии слабы как массовые организации и не пользуются авторитетом ни у избирателей, ни у властей.

Говоря о низкой электоральной культуре российских избирателей, необходимо подчеркнуть, что манипуляции общественным мнением в избирательных кампаниях связано, прежде всего, с тем, что большинство избирателей не обладает необходимыми качествами адекватной оценки кандидатов и склонно руководствоваться стереотипами массового сознания и мотивами эмоционального характера.