Парламент Великобритании

1

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СОЧИНСКИЙ ФИЛИАЛ РОССИЙСКОГО УНИВЕРСИТЕТА ДРУЖБЫ НАРОДОВ

КУРСОВАЯ РАБОТА

по теме: «Парламент Великобритании»

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава I. Общие особенности организации системы высшей государственной власти в Великобритании

Глава II. Британский парламент

Глава III. Палата общин. Формирование и состав членов

Глава IV. Парламентская процедура и внутренняя организация палаты общин

Глава V. Законодательные и контрольные полномочия палаты общин

Глава VI. Палата лордов

Заключение

Библиография

Введение

Великобритания - страна без конституции. Порядок выборов, формирования правительства, а также прав и обязанностей граждан определяется многочисленными законами и указами. Несмотря на столь сложную структуру правовых и политических институтов эта великая страна с мощной экономикой и огромным поляризующим воздействием на общемировые процессы является правовым государством с доминирующими во всей его внутренней структуре принципами законности и морали. Нельзя переоценить и роль традиции во всех сферах отношений государства и общества Англии, например, существует черновой вариант конституции, который должен заменить существующий свод законов, но до окончательного претворения его в жизнь пройдет еще много времени, потому что нет единого мнения о существующей "неписаной" конституции и о том, надо ли ее изменять. Сказанное выше говорит о том, насколько сложна и, тем более, интересна в изучении эта страна.

Цель данной работы состоит в том, чтобы максимально широко и объективно изучить высший орган власти Великобритании - его парламент.

Задачи рассмотреть общие особенности организации системы высшей государственной власти в Великобритании, охарактеризовать британский парламент с применением исторической ретроспективы, указанием на его роли в политической сфере, его особенности, разобрать его внутреннюю структуру являются необходимыми для осуществления цели. Однако, формат курсовой работы становится препятствием для качественного раскрытия предмета исследования, и стало необходимым пропустить или рассмотреть не полностью, разбирая важнейшие общие или частные аспекты следующих вопросов: правовой статус члена парламента, контроль над правительством, палата общин, формирование и состав членов,парламентская процедура и внутренняя организация палаты общин, законодательные и контрольные полномочия палаты общин, палата лордов и др.

Принимая во внимание интерес этого вопроса, можно с уверенностью говорить, что охватить весь материал ему посвящённый является сложнейшей задачей. Свои труды о высших органах власти Великобритании посвятили к. д. н. Миронов В. Г. и Банников Р.В. Огромный вклад в изучение данного вопроса внесли Решенников Ф.И. «Правовые системы стран мира», Галанза П.Н. «История государства и права зарубежных стран» и др., а также масса материала посвящена ему на ресурсе www.ovsem.com.

Существующая система выборов на общих выборах 1 мая 1997 года дала следующие результаты: лейбористы получили практически две трети всех мест в Палате Общин, получив лишь 43% голосов. Консерваторы получили 30,7% голосов, но только 255 мест в нижней палате парламента. Либеральные демократы получили 16,8% голосов и 7% мест. Кроме того, консерваторы не получили ни одного места в парламентах Уэльса и Шотландии, где у них было 17,5 % голосов.

Лейбористское правительство во главе с Тони Блэйром пытается провести конституционные реформы, в ходе которых они хотят провести реструктуризацию Палаты Лордов, создание законодательных собраний от Шотландии и Уэльса, вдохнуть новую жизнь в систему местного управления, провести закон о свободе информации, интегрировать Европейскую конвенцию о правах человека в законодательную систему Великобритании, реформировать Палату Общин и провести референдум об изменении системы выборов.

Как говорилось выше, официальной конституции в Великобритании нет, ее можно собрать по кусочкам из конвенций и законодательных актов. В акте, известном под именем "Билль о правах" (1686 г.), идет речь о монарших привилегиях и правах наследования престола. Законы, конечно, покрывают большую часть прав человека, но парламент имеет право принимать новые законы и изменять любой из уже существующих. Нет четко ограниченной разницы между "частным" и "общественным" правом. Любой человек может подать в суд на государство или орган местного управления, чтобы защитить свои законные права и получить компенсацию за причиненный ущерб. Законы не кодифицированы, и суды придерживаются их буквального толкования во время судебных разбирательств. Ратификация договора или международной конвенции не делает их частью внутренней правовой системы. При необходимости государство изменяет государственные законы так, чтобы они соответствовали принятой конвенции.

Британское право состоит из общего права (common law), писаного права (statute law) и конвенций. Конвенции - это правила и обычаи, которые не имеют законной силы, но считаются абсолютно необходимыми в работе правительства. Многие из конвенций остались после исторических событий, повлиявших на формирование современной системы правительства. Королева - глава государства и важный символ национального единства. Она является главой исполнительной власти, неотъемлемой частью законодательной власти, главой судебной власти, главнокомандующим всех Королевских Вооруженных сил и "высшим правителем" англиканской церкви. Королева действует по советам ее министров. Великобритания управляется Правительством Ее Величества во имя Королевы. Что касается международных отношений, то королева, как глава государства, имеет право объявлять войну и заключать перемирие, признавать страны и их правительства, заключать договоры, присоединять или отдавать территории Иностранное конституционное право/ под редакцией проф. В.В. Маклакова М.: Юристъ, 1996 с57.

Глава I. Общие особенности организации системы высшей государственной власти в Великобритании

Орган высшей законодательной власти Великобритании - Парламент - состоит из трех частей - королевы, Палаты Лордов и выборной Палаты Общин. Для прохождения закона необходимо согласие всех трех сторон. Так как не существует конституции, ограничивающей законодательную власть парламента, он может принять или изменить любой закон. Он также может продлить свой срок действия за пределы обычного (5 лет) без согласия народа. Однако на практике парламент так не поступает. Законность акта, принятого парламентом, не может обсуждаться в судах. Палата Общин несет ответственность за принятые законы перед народом, и в 20 веке Палата Лордов признала, что Палата Общин имеет над ней превосходство. Система партий в правительстве предназначена для того, чтобы парламент создавал законы, оглядываясь на выбравший его народ. Максимальный срок действия парламента - 5 лет, но на практике общие выборы проводятся до конца срока. Срок действия парламента был продлен лишь дважды - в Первую и Вторую Мировую Войны.

Чиновники

Чиновниками Палаты Общин являются Спикер и три его Заместителя. Также в парламенте постоянно работают клерки, сержанты полиции, библиотека, администрация и др.

Выборы

Британия разделена на 659 избирательных округов, каждый из которых выбирает одного члена Палаты Общин. Каждый избиратель может проголосовать один раз, обычно в избирательном участке. Участие в выборах не обязательно. Система голосования едина: кандидат выбирается, если он набрал больше голосов, чем любой другой кандидат по этому избирательному округу.

Кандидаты

Граждане Великобритании и граждане других стран Содружества, а также граждане Ирландской республики могут принять участие в выборах по достижении 21 года, с условием, если они не дисквалифицированы по каким-либо причинам. Кандидат также обязан положить в банк 500 фунтов стерлингов, которые ему вернут, если он наберет более 5% голосов. Максимальная сумма денег, которые кандидат может истратить на предвыборную кампанию - 4330 фунтов стерлингов плюс 3,7 пенсов за каждого члена электората в городском избирательном округе или 4,9 пенсов за каждого члена электората в сельском избирательном округе.

Партии

Партии не регистрируются и не признаются формально законом, но на практике многие кандидаты на выборах и почти все выигравшие кандидаты принадлежат к одной из главных партий. На общих выборах в 1997 году лейбористы получили 43% голосов, консерваторы 30,7% голосов, а либеральные демократы - 16,8% голосов. С 1945 года власть попеременно переходит из рук Консервативной партии, которая была создана в восемнадцатом веке, в руки Лейбористской партии, которая появилась в последнем десятилетии девятнадцатого века. Новая партия - Либерально-демократическая - была создана в 1988 году, когда Либеральная партия, которая, как и партия Консерваторов, сформировалась в восемнадцатом веке, слилась с Социал-демократической партией, созданной в 1981 году.

Лидеры правящей партии и оппозиции сидят на передних скамейках на разных сторонах Палаты Общин, а их сторонники (члены их партий) сидят позади них. Внутри парламента партиями управляют парламентские организаторы (Chief Whips) и их помощники, которые выбираются внутри партии. Годовое содержание из средств бюджета помогает оппозиционным партиям выполнять свою работу в парламенте. Оно выплачивается только тем партиям, члены которых получили по крайней мере два места в парламенте или одно место и 150 тысяч голосов избирателей. Сумма дотаций - 2250 фунтов стерлингов за каждое полученное место, плюс 5,1 фунтов стерлингов за каждые 200 голосов.

Черновые варианты законов принимают форму Биллей парламента. Большинство Биллей имеют дело с функционированием общества и правовой системы в целом. Частные Билли рассматривают личные, корпоративные или местные интересы. Предложения по изменению законов публикуются в правительственной "Белой бумаге". Черновик закона дается в первом чтении в Палате Общин без обсуждения, затем следует подробное обсуждение основных положений закона во втором чтении, после чего его подробно изучают и вносят необходимые изменения, прежде чем представить к третьему, заключительному чтению в обе палаты парламента. Билли должны быть приняты в обеих палатах. После принятия закона обеими палатами он поступает на одобрение королеве. На практике это формальность.

Комитеты

Постоянные комитеты обсуждают и изучают изменения в Биллях на стадии комитета и, в определенных случаях, обсуждают их во втором чтении. Обычные постоянные комитеты не имеют названий и называются обычно Постоянный комитет А, В, С и т.д.; для обсуждения каждого нового Билля в них назначаются новые члены нижней палаты парламента. Каждый комитет насчитывает от 16 до 50 членов, причем в их составе по возможности соблюдается соотношение партий в парламенте. Выборные комитеты назначаются, обычно на срок действия парламента, чтобы изучить те или иные вопросы, добывая устные и письменные свидетельства. После закрытого обсуждения они докладывают о своих заключениях и делают рекомендации. Выборные комитеты включают в себя Комитет по Европейскому Праву, Комитет по Науке и Технике и Комитет по Интересам Членов Парламента. В дополнение к официальным комитетам двух палат парламента, существуют неофициальные партийные комитеты. Комитет Консерваторов и Унионистов, созданный в 1922 году, состоит из членов Консерваторской партии, заседающих в парламенте. Когда страной правят консерваторы, министры могут посещать заседания Комитета только по приглашению, а когда консерваторы в оппозиции, все члены партии могут посещать заседания.

Формирование правительства

Премьер-министр назначается королевой, а все остальные министры назначаются королевой по рекомендации премьер-министра. Большинство министров - члены Палаты Общин, хотя и Палате Лордов достается немало портфелей. Лорд-канцлер (Lord Chancellor) всегда является членом Палаты Лордов. При формировании правительства количество министров и названия некоторых правительственных организаций может меняться.

По традиции, премьер-министр назначается государственным казначеем и министром Государственной Гражданской службы. Кабинет премьер-министра находится в д.10 на Даунинг Стрит (10 Downing Street) в центре Лондона.

Министерства выполняют работу с помощью разветвленной системы комитетов, которые несут на себе основную рабочую нагрузку. Доктрина коллективной ответственности означает, что кабинет министров действует согласованно даже в том случае, когда министры не соглашаются по тому или иному вопросу.

Тайный Совет (Privy Council)

Главное назначение Тайного Совета - одобрять законы, издаваемые по указу королевы и прошедшие без слушания в парламенте (Orders in Council). Все министры должны быть членами Тайного Совета и приносят клятву при заступлении на должность.

Суды в целом

Судебная и исполнительная власть независимы друг от друга; решения суда направляются или контролируются министрами. Премьер-министр рекомендует королеве кандидатов на высшие судебные чины.

Лорд-канцлер - председатель судебного ведомства и глава Верховного суда везде, кроме Шотландии. В его обязанности входит работа судов и управление ими.

Краткая биография премьер-министра

Тони Блэйр родился 6 мая 1953 года в Эдинбурге, Шотландия. Воспитывался в высокоинтеллигентной семье - его отец читал право в университете, а образование получил в элитном Феттс Колледже (Fettes College) в Эдинбурге, после чего продолжил изучение права в Оксфорде в 1972 году. В 1975 году он вступил в партию лейбористов и получил место в парламенте в 1983 году, будучи всего 30 лет от роду. Нейл Киннок, лидер партии в 80-х годах, продвигал Блэйра вверх по политической лестнице. Блэйр прорвался на верхушку, став лидером партии, когда преемник Нейла Киннока, Джон Смит, умер.

Вместе с Джоном Прескоттом он старался сделать лейбористов самой массовой партией, и к 1997 году в партии насчитывалось более 400 тысяч членов, что сделало ее самой быстрорастущей партией в Европе.

1 мая 1997 года лейбористская партия победила на выборах в парламент в Великобритании. Тони Блэйр является действующим премьер-министром страны.

Глава II. Британский парламент

Британский парламент -- один из старейших парламентов мира (часто его называют “праматерью” -- точнее было бы говорить “праотцом” -- парламентов). Он возник в конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны.

Длительный эволюционный путь обусловил характерную для высшего представительного органа страны преемственность. Британский парламент -- удивительный пример сочетания старых и новых форм, их напластований, сосуществования. Эта особенность находит отражение во многих сторонах его организации и деятельности.

Само понятие “парламент” употребляется здесь в разных смыслах. Когда говорят о парламенте как верховном законодательном органе, имеют в виду не только обе палаты парламента -- палату общин и палату лордов, но и монарха, ибо только единство всех названных элементов образует в правовом смысле то, что называют парламентом. Иногда термин “парламент” употребляют для обозначения обеих палат парламента, но чаще всего под парламентом подразумевают его основную часть -- палату общин. Члены палаты общин именуются “членами парламента”. Правительство несет ответственность только перед палатой общин, и эта ответственность именуется “парламентской”. Именно палата общин осуществляет то, что называют “парламентским контролем над финансами” www.ovsem.com, см. Парламент великобритании.

Своеобразие британского парламента -- весьма современного по самой своей сути учреждения - проявляется и в той роли, которую в организации его деятельности играют различного рода церемонии. Пышно и торжественно, с соблюдением старинных ритуалов проходит ежегодное открытие парламентских сессий. Специальное должностное лицо палаты лордов -- герольдмейстер приглашает членов палаты общин в палату лордов, чтобы заслушать тронную речь королевы. Должностные лица палат проводят заседания, облаченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы -- черный жезл и булаву. С глубокими историческими традициями связано и само место, где палаты проводят свои заседания. Вестминстерский дворец, возведенный еще до норманнского завоевания, в течение длительного времени служил главной резиденцией королей. В 1941 г. помещение, где заседала палата общин, было разрушено немецкой бомбой. Позднее его восстановили в прежних размерах, хотя мест на депутатских скамьях не хватало для всех членов палаты.

Особенностью британского парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие -- в неписаных нормах конституции, конституционных соглашениях. Положение парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами -- парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса -- начиная от выдвижения кандидатов, деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных государств М.: БЕК 1996, с 203

При двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти. В таких условиях правительство, как правило, располагает поддержкой большинства в палате общин, и это дает ему весьма сильные позиции в парламенте. Фактором усиления роли правительства стало также необычайное возрастание значения в государственном управлении постоянного, профессионального чиновничества. Оба названных фактора содействовали вытеснению классической модели парламентарного правления, названной “вестминстерской” (по месту расположения парламента), новой -- “моделью Уайтхолла”, названной так по месту расположения правительства.

Процесс перемещения центра власти от парламента к правительству весьма остро поставил вопрос о самом предназначении представительного органа, его реальном положении в конституционной системе. В последние два десятилетия в Англии были проведены серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы повысить эффективность деятельности парламента, обеспечить парламентариям более широкие возможности для участия в осуществлении основных функций представительного органа. Была реорганизована система парламентских комитетов, создана должность омбудсмена, приняты меры по повышению профессионализма депутатов и пр. При этом “праотец” парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимствовал ту практику, которую считал для себя выгодной и полезной (американская система комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного по контролю за недолжными действиями государственных органов и должностных лиц и пр.).

Британский парламент -- чрезвычайно активное представительное учреждение. Он имеет длительные политические традиции и накопил богатый опыт ведения публичных дебатов и дискуссий. Его действительная роль определяется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются вопросы внутренней и внешней политики, важные общественные и политические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых политических и социальных кризисов, когда он становится центром политических дискуссий, фокусом всей политической жизни. Парламент способен влиять на ход событий, общественное мнение, политику правительства.

Глава III. Палата общин. Формирование и состав членов

Порядок формирования. Одна из важнейших особенностей парламента (собственно, его основной части -- палаты общин) -- выборность. Это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране.

Правила, определяющие проведение выборов, имеют чрезвычайно большое значение для политической жизни страны. В конце концов именно в процессе парламентских выборов решается вопрос о том, какая из двух главных партий, составляющих двухпартийную систему, будет править страной. Обычно основные правила, относящиеся к избирательной системе, содержатся в конституции. В Великобритании порядок проведения выборов определяется парламентским законодательством.

Парламентские выборы здесь имеют глубокие исторические корни и традиции, и нормы избирательного права складывались в ходе длительной эволюции. Другая особенность избирательного права и избирательной системы заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющими двухпартийную систему.

Активное избирательное право. Палата общин в составе 650 членов избирается сроком на пять лет.

Право участия в голосовании принадлежит всем британским гражданам, достигшим 18-летнего возраста. Закон предоставляет также право участвовать в парламентских выборах гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в Великобритании. Однако одного этого недостаточно, чтобы принимать участие в голосовании. Для этого необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установленной для составления регистрационного списка (10 октября), и быть внесенным в регистрационный список.

Регистрация -- необходимое условие для осуществления права голоса. Список составляется ежегодно чиновником местного совета по регистрации на основании данных, сообщаемых домовладельцами. Он заполняется каждый год к 10 октября. К 29 ноября временный список вывешивается для всеобщего обозрения в публичной библиотеке или на каком-либо публичном здании. Гражданин может возразить против включения или исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник обязан выслушать возражения и вынести решение. Соответственно он может исправить список. На его решение может быть принесена жалоба в суд графства с последующим обжалованием в Апелляционный суд. Список вступает в силу 16 февраля. Он является действительным для любых выборов, которые проводятся в течение следующих 12 месяцев.

Военнослужащие, должностные лица государства и должностные лица Британского совета, находящиеся за границей, их супруги, проживающие за границей вместе с ними, и моряки торгового флота рассматриваются как лица, проживающие в избирательном округе поскольку они являлись бы таковыми, если бы не их служба в другом месте.

С 1985 г. право участвовать в парламентских выборах предоставлено британским гражданам, проживающим за границей на дату, установленную для составления регистрационного списка, и подавшим соответствующее заявление. Они имеют право голосовать в том избирательном округе, где были прежде зарегистрированы. Это право продолжает действовать в течение пяти лет после того, как британский гражданин перестал проживать в Великобритании.

Существует голосование по почте и по доверенности. Это право предоставляется больным; тем, кто проживает за границей или находится там в отпуске; а также гражданам, место работы которых находится далеко от их дома.

Не могут принимать участия в выборах: 1) иностранцы (aliens); 2) лица, не достигшие 18-летнего возраста к моменту выборов; 3) душевнобольные; 4) пэры и пэрессы (за исключением пэров Ирландии); 5) лица, осужденные за тяжкие уголовные преступления (в течение срока содержания под стражей); 6) лица, осужденные за совершение правонарушений, входящих в категорию “бесчестных и незаконных приемов на выборах”. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных государств М.: БЕК 1996, с 205

Пассивное избирательное право. В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым должен отвечать член палаты общин. Имеется перечень условий, лишающих права быть членом палаты общин, а следовательно,и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего права.

Пассивным избирательным правом наделен любой британский гражданин, достигший 21 года. Членами палаты общин не могут быть иностранцы (это не относится к гражданам Ирландской республики). Лишены права быть членами палаты общин лица, занимающие некоторые государственные должности. К их числу принадлежат профессиональные оплачиваемые судьи высших и низших судов (судьи Высокого суда, окружные судьи, оплачиваемые магистраты). Установленное законом правило не относится к неоплачиваемым магистратам. Не могут быть членами палаты общин гражданские служащие, то есть профессиональные кадровые служащие министерств и центральных ведомств. Сюда же включаются лица, находящиеся на дипломатической службе. Гражданский служащий, желающий выдвинуть свою кандидатуру на парламентских выборах, должен подать в отставку еще до выдвижения кандидатуры (это правило предусмотрено специальным правительственным постановлением о выдвижении гражданскими служащими кандидатур на парламентских выборах). Исключаются из числа членов палаты общин лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Это правило не относится к офицерам вооруженных сил, находящимся в отставке. Военнослужащие (так же как и гражданские служащие) должны подать в отставку прежде, чем стать кандидатами на парламентских выборах.

Принцип несовместимости распространяется на лиц, занимающих должности в целом ряде других государственных учреждений. Перечень должностей содержится в специальном приложении к закону. Поправки к нему производятся правительственными постановлениями, подлежащими одобрению палаты общин. Предусмотренные правилами исключения распространяются на руководителей публичных корпораций (Би-Би-Си, Независимое телевизионное управление (НТУ), управления национализованной промышленности), клерков местных советов, членов административных трибуналов и пр. В обоснование существующих ограничений приводится тот довод, что пребывание на указанных должностях требует политической беспристрастности, судейской сдержанности и иных качеств, несовместимых с членством в палате общин.

Некоторые ограничения пассивного избирательного права предусмотрены законами, принятыми в прошлом веке и действующими до сих пор. В частности, лишаются права быть членами палаты общин представители духовенства английской, шотландской, ирландской и римской католической церквей. Общее право лишает возможности членства в палате общин пэров и пэресс (за исключением пэров Ирландии, которые не могут быть членами палаты лордов).

Ограничения распространяются также на лиц, отбывающих срок наказания за государственную измену; банкротов; лиц, страдающих некоторыми тяжелыми психическими заболеваниями; лиц, признанных виновными в применении “бесчестных и незаконных приемов на выборах”. В последнем случае срок лишения права быть членом палаты общин может составлять 5--10 лет в зависимости от нарушений, допущенных на выборах. Лишение права может касаться отдельного избирательного округа или быть универсальным.

В случае избрания в палату общин лица, не отвечающего требованиям, предъявляемым к членам палаты, выборы объявляются недействительными, а место -- вакантным. Назначаются новые выборы. Правда, палата общин может издать постановление о том, что дисквалификация, существовавшая в тот момент, не принимается во внимание, если препятствия к занятию места в палате устранены (например, избранный депутат ушел в отставку с должности). В этом случае новые выборы становятся ненужными.

Правом решать вопрос, отвечает ли лицо требованиям закона об условиях членства в палате общин, наделен также Судебный комитет Тайного совета. Любое лицо вправе обратиться в эту инстанцию за получением соответствующего решения, но при этом оно должно нести судебные издержки по ведению процесса. Споры о дисквалификации довольно редки.

Организация парламентских выборов. Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента или истечения максимального срока его полномочий. Практически, однако, срок полномочий ни одного из парламенте послевоенных созывов не достигал пяти лет. Средняя продолжительность полномочий парламента одного созыва равнялась трем-четырем годам. Соответственно и средний промежуток между двумя выборами исчислялся этим сроком. Дело в том, что вопрос о роспуске парламента решается премьер-министром. Вполне естественно, что он выбирает для этого момент, наиболее благоприятный для руководимой им партии с точки зрения ее шансов на выборах.

Помимо общих выборов в палату общин, проводящихся одновременно на территории всей страны, возможны так называемые “промежуточные” (или дополнительные) выборы, которые проводятся в отдельных избирательных округах в связи с вакансией, открывшейся в результате смерти или отставки депутата от данного округа.

В отличие от других государств Западной Европы, в Англии не существует каких-либо специальных центральных органов по проведению выборов. Нет их и в избирательных округах. Общее руководство организацией выборов в масштабе всей страны осуществляет министерство внутренних дел, а в избирательных округах -- чиновник по выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных советов). После получения предписания о проведении выборов и извещения избирателей об их времени чиновник по выборам передает свои полномочия чиновнику по регистрации. В качестве последнего выступает клерк местного совета Парламенты мира. Сб. М.: Интерпракс, 1991, с 109.

Избирательная кампания начинается вручением приказа о выборах чиновникам по выборам. Изданию приказа предшествует сложная правовая процедура. О предстоящем очередном или внеочередном роспуске парламента и новых выборах объявляется за 10 дней до даты роспуска, о чем издается королевская прокламация, в которой указана дата созыва нового парламента. Согласно парламентским правилам о выборах, созыв нового парламента должен быть произведен по истечении 20 дней после роспуска старого. Это значит, что выборы, как правило, должны состояться примерно через 30 дней после объявления премьер-министром о предстоящем роспуске парламента.

Деление страны на избирательные округа. С целью проведения выборов в палату общин страна разделена на 650 избирательных округов. Из 650 членов палаты общин 523 избираются от Англии, 72 -- от Шотландии, 38 -- от Уэльса, 17--от Северной Ирландии.

Впервые вопрос об установлении принципа математического равенства избирательных округов был поставлен в 1918 г., а первый закон о перераспределении мест в палате общин был принят в 1949 г. С тех пор он неоднократно подвергался изменениям. Ныне принципы деления страны на избирательные округа и соответственно распределения мест в палате общин определяются Законом о перераспределении мест в палате общин 1983 г.

Пересмотром границ избирательных округов занимаются учрежденные на основе названных законов постоянно действующие комиссии по пересмотру границ избирательных округов (соответственно по одной для Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии). Не менее чем один раз в 10 лет комиссии должны представлять министру внутренних дел доклады, либо рекомендующие корректировку, либо обосновывающие целесообразность сохранения существующих избирательных округов. Министр должен представить соответствующий доклад парламенту. Правила работы комиссий установлены законом.

Не все избирательные округа оказываются равными. Имеются округа, насчитывающие около 100 тыс. избирателей, и округа с числом избирателей, равным 22 тыс.

Выдвижение кандидатов. В Великобритании не существует какого-либо ограничения числа кандидатов, которые могут быть выставлены в избирательном округе. Стадия выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно проста. Кандидат должен представить чиновнику по выборам так называемый “документ о номинации”. Этот документ заполняется кандидатом и подписывается десятью гражданами. Требуется также вручить чиновнику по выборам заявление о согласии на номинацию и внести избирательный залог. Документ вручается в течение определенного срока: с 10 ч утра до 15 ч дня, следующего за опубликованием уведомления о выборах, но не позднее, чем через восемь дней после издания прокламации о созыве нового парламента.

Кандидат должен уплатить избирательный залог, сумма которого в 1985 г. была увеличена со 150 фунтов стерлингов до 500. В случае, если кандидат соберет менее 5% голосов избирателей, внесенный им залог пропадает.

До 1969 г. кандидаты выдвигались без какого бы то ни было указания на их партийную принадлежность. Закон о народном представительстве 1969 г. ввел положение о том, что в заявлении о номинации может сообщаться, по желанию кандидата, описание его политической принадлежности, не превышающее шести слов.

Практически кандидаты выдвигаются политическими партиями. Отбор кандидатов осуществляется партийными организациями в избирательных округах, обычно в сотрудничестве с центральными органами партий. Кандидат подбирается из претендентов, предварительно одобренных центральным руководством из внесенных в соответствующий список.

На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300-- 2500 кандидатов. Из 2325 кандидатов, выдвинутых на парламентских выборах 1987 г., 82% представляли четыре партии (консервативную, лейбористскую, партию Альянса, Шотландскую национальную партию).

Кандидат, выдвинутый в установленном порядке, вправе назначить так называемого агента по выборам (он сам может выступать в этом качестве).

Определение результатов выборов. Выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства (ее именуют иногда системой первого, оказавшегося избранным). Этот метод основан на избрании одного кандидата от округа. Избранным считается кандидат, собравший большее число голосов избирателей по сравнению с каждым из других кандидатов. Важно подчеркнуть, что при этой системе избиратель имеет право голосовать только за одного кандидата из тех, фамилии которых внесены в избирательный бюллетень. Кандидат может и не собрать абсолютного большинства голосов, но он должен иметь большинство по отношению к другому или другим кандидатам в избирательном округе.

Не существует требования о получении кандидатом минимального процента всех голосов избирателей. Если кандидаты получили одинаковое число голосов, то чиновник по выборам решает вопрос о победившем кандидате путем проведения жеребьевки. Кандидат, на которого пал жребий, имеет дополнительный голос.

Метод относительного большинства в условиях двухпартийной системы приводит к нарушению соотношения между числом голосов, поданных за кандидатов партии по стране, и числом мест, полученных ею в палате общин. Он оказывается также весьма неблагоприятным для кандидатов третьих партий.

Партийный состав палаты .

По своему социальному составу большинство парламентариев -- лица, принадлежащие к так называемому “среднему классу” (в парламенте созыва 1983 г. их было среди консерваторов -- 95%, лейбористов -- 60%). В основном это представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя. Среди депутатов-консерваторов довольно велик процент бизнесменов (37--46 % в парламентах созывов 1945--1974 гг.). В 80-х гг. их число сократилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной партии их число не превышает 1%, в лейбористской партии их 12--18%. Большинство парламентариев (около 80%) имеют высшее образование. По своему возрастному составу большинство парламентариев находится в возрастной группе 30--60-летних (не более 2% -- лица 21-- 30 лет, около 14% -- свыше 60 лет). В палате общин 42 депутата -- женщины.

Главный фактор, оказывающий влияние на состав депутатов, -- то, что все 650 членов палаты (за исключением спикера) представляют политические партии. В палате общин, образованной после выборов 1987 г., 375 депутатов -- от консервативной партии, 229 -- от лейбористской, 17 -- от либеральной, 5 -- от социал-демократической, 24 -- от других партий (Ольстерские националисты, Шинн Фейн, Шотландская национальная партия).

Партийная структура -- основа всей организации и деятельности палаты общин. Две главные партии образуют официально признанные стороны в палате общин -- правительственное большинство и “официальную оппозицию Ее величества”. Партия, победившая на выборах, располагает большинством и в силу этого формирует правительство. Лидер этой партии становится премьер-министром. Сторонники победившей партии образуют в палате правительственное большинство. Партия, вторая по количеству мест, становится официальной оппозицией, а ее лидер -- лидером оппозиции. Должность лидера оппозиции получила законодательное закрепление в 1937 г., когда ему было назначено жалованье в размере 2 тыс. фунтов стерлингов в год (в настоящее время он получает 48148 фунтов). Для оппозиции характерно состояние готовности принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов фракции “теневой кабинет” и назначает “министров-теней”, которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной политики.

Даже само расположение депутатов в палате общин отражает ее разделение на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от спикера расположены скамьи правительственного большинства; слева -- оппозиции. Члены палаты -- министры сидят на передних скамьях, а руководители оппозиции -- напротив них. Соответственно их называют “переднескамеечниками”, и “задне-скамеечниками”.

Отношения между партиями в палате общин подчиняются некоторому неписаному кодексу, или правилам “честной игры” (“fair play”). Правительство, руководящее большинством, должно действовать в соответствии с принципом ответственного правления. Оппозиция должна быть ответственной и конструктивной. Constitutional Text. Material on Government and the Constitution. Ed by R. Brazier. Oxford, 1990

Постоянным правилам и иным правилам парламентской процедуры едва ли знакомы такие понятия, как “партии” или “фракции”, но вся организация и деятельность палаты строится в соответствии с партийным делением палаты.

Партийные фракции -- базовые единицы в палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин “партия” означает, что фракции в палате общин являются независимыми, автономными образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне парламента.

Лидер партия является также лидером парламентской фракции, что подтверждает значение, которое придается партиями парламентской деятельности.

Лидер консервативной партии избирается членами парламентской фракции после консультации с пэрами-консерваторами и партией вне парламента. Проводятся собрания рядовых членов фракции, имеющие форму так называемого “Комитета 1922 года”. На заседаниях, созываемых еженедельно, обсуждаются текущие дела, которые предполагается внести на обсуждение палаты общин. “Комитет 1922 года” -- средство связи лидера и рядовых членов.

Начиная с 1980 г. в выборах лидера лейбористской партии и его заместителя принимают участие не только члены парламентской партии, но и представители тред-юнионистов и местных партийных организаций. Когда партия находится в оппозиции, члены парламентской фракции избирают так называемый “парламентский комитет” (по существу, это и есть “теневой кабинет”). Проводятся регулярные заседания всех членов фракции.

Каждая парламентская фракция имеет в палате свои партийные комитеты. Их организация и деятельность не регулируются какими-либо документами, а определяются нормами, сложившимися в ходе деятельности фракций. Не существует определенного и строго установленного состава членов. На заседании может присутствовать любой член фракции, по каким-либо причинам заинтересованный в его работе.

Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий, официально именуемые “кнутами”. Должность “кнута” не предусмотрена правилами парламентской процедуры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации в палате общин.

В консервативной партии “кнуты” назначаются лидером партии; в лейбористской -- избираются собранием парламентской фракции путем тайного голосования.

Правительственное большинство имеет главного “кнута” правительства, его заместителей и младших “кнутов”. “Кнуты” правительства являются министрами и получают жалованье из государственной казны. Оппозиция имеет главного “кнута”, его заместителей и помощников.

Главная обязанность “кнутов” -- налаживать сотрудничество фракций так, чтобы она шла без эксцессов и неожиданностей, при взаимной координации деятельности. Главный “кнут” правительства должен также следить за тем, чтобы все намеченные правительством к рассмотрению законопроекты прошли через палату к концу сессии. “Кнуты” правительства и оппозиции находятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы, через которые достигается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией. Консультации между “кнутами” правительства и оппозиции стали обычной практикой, хотя они нигде не регламентированы.

“Кнуты” обеспечивают присутствие сторонников своих партий на заседаниях палаты и соответственно поддержку политики правительства или оппозиции. С этой целью им предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депутатам. “Кнуты” следят за соблюдением партийной дисциплины. Ни один депутат не вправе покинуть заседание палаты, не посоветовавшись с “кнутом”. Если какой-либо депутат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседании палаты, он обязан уведомить об этом “кнута” своей партии. Последний, в свою очередь, договаривается с “кнутом” другой партии так, чтобы не нарушалось равновесие между партиями в палате общин и число отсутствующих в правительственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов официальной оппозиции.

Главный “кнут” правительства занимает должность парламентского секретаря министерства финансов, хотя он не имеет ничего общего с финансовыми делами. Правящая консервативная партия имеет 14 “кнутов” в палате, лейбористская оппозиция -- 11. Остальные партии оппозиции -- по одному (жалованье получают только “кнуты” правительственной партии, три “кнута” официальной оппозиции; остальные “кнуты” оппозиционных партий не оплачиваются) .

Способом согласования деятельности партийных сторонников служит документ, который также именуется “кнутом”. Этот документ посылается членам соответствующей фракции еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в “кнуте” в зависимости от того значения, которое ему придает партийное руководство, подчеркивается. Член фракции, получивший документ, должен согласовать свои планы с содержащимися в нем предписаниями. При наличии трех линий член фракции обязан присутствовать, а в случае отсутствия дать удовлетворительное объяснение (болезнь, договоренность с “кнутом” и пр.) Иностранное конституционное право/ под редакцией проф. В.В. Маклакова М.: Юристъ, 1996, с 512.

Вручение “кнута” означает, что партийное руководство во фракции признает получателя членом фракции. Если же партийное руководство считает, что деятельность члена фракции не согласуется с предписаниями “кнута”, то документ больше не посылается депутату. Почти в 90% случаев голосование проводится в соответствии с партийным делением палаты. В редких, заранее оговариваемых руководством фракций случаях в палате объявляется свободное голосование (по таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение абортов и др.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партийную фракцию в качестве представителя либо правительственного большинства, либо -- оппозиционной партии. Депутат, отклоняющийся от партийной линии, может быть не выдвинут на следующих выборах, что фактически равносильно утрате места в парламенте.

Глава IV. Парламентская процедура и внутренняя организация палаты общин

Правила парламентской процедуры

В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации палаты общин. Это не значит, что британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в парламентском производстве. Это означает лишь, что правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различных источниках (“практика” парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы) .

Основной источник парламентской процедуры в настоящее время -- постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются палатой в обычном порядке. Их действие продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие постоянного правила может быть приостановлено палатой в любой момент в порядке обычного голосования простым большинством голосов.

Помимо постоянных палата принимает сессионные правила, срок действия которых ограничен временем сессии, на которой они были приняты. Цель сессионных правил обычно состоит в том, чтобы предоставить преимущество какому-либо делу, подлежащему обсуждению и решению на данной сессии. Палата может также принять правило ad hoc в связи с рассмотрением какого-либо отдельного дела.

Авторитетным сборником правил парламентской процедуры является “Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях парламента” (сокращенно его называют “Эрскин Мэй”). Систематическое издание правил началось в прошлом веке, и с тех пор работа выдержала 20 изданий. Редакторы сборника -- клерки палаты общин. Конституции зарубежных государств.: «Акт о парламенте 1949г.» М.: БЕК, 1996г.

Организация парламентских сессий и заседаний палаты общин. Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королевской прокламации. Эти полномочия осуществляются королевой по совету премьер-министра.

Срок полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент может быть распущен досрочно. Парламентские сессии созываются ежегодно.

Сессия парламента начинается осенью (обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каникул парламент прерывает заседания в связи с рождеством, пасхой и троицей. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной сессии, неодинаково (в среднем -- 160--190 дней). Заседания палаты происходят ежедневно, кроме субботы и воскресенья.

Заседания палаты общин, как правило, являются открытыми. Однако спикер вправе отдать распоряжение о выводе посторонних, и в этом случае заседание идет при закрытых дверях.

Иногда заседание палаты общин принимает форму так называемого “заседания комитета всей палаты”. Палата выносит решение о преобразовании себя в комитет для рассмотрения какого-либо конкретного билля. Обычно комитет всей палаты рассматривает либо самые важные, имеющие конституционный характер законопроекты, либо те из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает нужным направлять в постоянные комитеты. Правила процедуры в комитете не столь жесткие, как в палате. Здесь, например, не действует правило, запрещающее члену палаты общин выступать более одного раза. В конце заседания комитет утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.

Язык парламентского производства -- английский, и выступления на других языках не допускаются.

Стенографический отчет о заседаниях палаты публикуется с 1803 г. в официальных сборниках “Парламентские дебаты. Официальный отчет (Ханзард)” (имя первого издателя). Ныне отчеты составляются персоналом палаты, но старое название “Ханзард” сохранилось и стало официальным. В стенограмме допускается лишь редакционная правка, но не исправления по существу. В “Ханзарде” публикуются не только стенограммы заседаний палат, но и постоянных комитетов. Отдельные отчеты публикуются для палаты общин и палаты лордов.

Деятельность парламента широко освещается прессой. Существует так называемая “галерея прессы”, в которую входят парламентские корреспонденты газет. Сложилась особая система журналистского “лобби”. В него включено около 100 журналистов (их список составляется одним из клерков палаты по поручению спикера).

Входящие в “лобби” журналисты имеют право доступа в холл для членов палаты, расположенный возле зала ее заседаний (так называемое “лобби членов палаты”), куда обычная публика не допускается. Здесь происходят неофициальные встречи с членами палаты и министрами. Члены журналистского “лобби” систематически получают брифинги от помощников премьер-министра по связи с прессой. Они присутствуют на брифингах лидера палаты общин, лидера оппозиции, получают копии подготавливаемых правительством документов до их публикации и пр.

В прессе печатаются отчеты о заседаниях не только палат парламента, но и специальных комитетов, создаваемых для рассмотрения отдельных вопросов. С 1978 г. проводятся постоянные радиопередачи с заседаний палат и комитетов. Ведутся прямые телевизионные передачи (палата лордов начала их в 1968 г., палата общин -- в ноябре 1989 г.).

Должностные лица палаты общин

Должностными лицами палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также председателем комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два заместителя председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.

Спикер -- основное должностное лицо палаты общин (“Мистер спикер” -- так обращаются к нему депутаты).

Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее внешних сношениях с королевой, палатой лордов, другими государственными органами. На его имя адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые палате. Права и обязанности спикера регулируются большей частью неписаными нормами, созданными практикой, отчасти постоянными правилами палаты общин и редко -- законодательными актами.