Основні поняття адміністративного процесу

Крім зазначених видів адміністративних проваджень, до змісту адміністративного процесу, а, отже, до сфери адміністративно-процесуального законодавства автори Концепції включають певні загальні адміністративні процедури, що здійснюються всіма органами виконавчої влади в межах наданих їм повноважень і не мають прив'язки до вирішення конкретно визначених справ. Як зазначається у Концепції, серед адміністративних процедур, які властиві органам виконавчої влади всіх рівнів, вирішальне значення мають процедури підготовки і прийняття управлінських рішень.

Визнаючи відсутність єдиної точки зору з проблеми структури адміністративного процесу, необхідно все ж обрати певну конструкцію, яка дозволить найбільш оптимально згрупувати адміністративні провадження в структурі адміністративного процесу. При такому підході, адміністративний процес поділяється на три відносно самостійні частини у залежності від змісту індивідуальних управлінських справ, що розв'язуються органами державного управління: процес адміністративної правотворчості, правонадільний (оперативно-розпорядчий) процес і адміністративно-юрисдикційний процес.

До процесу адміністративної правотворчості можна включити два основних адміністративних провадження:

· провадження по виданню органами державного управління нормативних адміністративно-правових актів;

· провадження по виданню органами державного управління індивідуальних адміністративно-правових актів.

Процес адміністративної правотворчості також включає адміністративні провадження, що підлягають класифікації і за іншими ознаками:

· провадження по прийняттю адміністративних актів різними органами виконавчої влади (вищим, центральним, місцевим);

· провадження по прийняттю правових адміністративних актів колегіально і одноосібно тощо.

У адміністративно-правонадільний процес (друга назва якого -- оперативно-розпорядчий, на наш погляд, краще відображує специфіку проваджень, що в нього входять) можуть бути включені наступні провадження:

· з комплектування особистого складу державних органів, установ і організацій, а також Збройних Сил (прийом на державну службу, призов на військову службу та ін.);

· дозвільні провадження (по видачі дозволів на придбання, зберігання і носіння зброї, по видачі прав на полювання, управління транспортними засобами тощо.);

· відособлено можна виділити ліцензійні провадження (по видачі ліцензій на здійснення певного виду діяльності);

· провадження з легалізації юридичних осіб (реєстраційні провадження);

· заохочувальне провадження;

· з приватизації майна;

· з отримання пільг і субсидій і багато інших.

Трохи детальніше потрібно зупинитися на характеристиці адміністративно-юрисдикційного процесу. Адміністративно-юрисдикційний процес має своїм джерелом виникаючі у сфері державного управління специфічні спори між сторонами управлінських суспільних відносин, врегульовані нормами адміністративного права. Юридична природа таких правових суперечок ще повністю не досліджена. У багатьох випадках адміністративно-правові спори виникають з ініціативи керованої сторони, що відчуває на собі керуючий вплив того або іншого суб'єкта виконавчої влади і вважає цей вплив дефектним. Так, рішення органів юстиції, що містить відмову в реєстрації, може бути оскаржене громадською або релігійною організацією в суді. Подібні ситуації виникають також у разі видання органами виконавчої влади дефектного індивідуального акту управління. Спори, звичайно, можуть виникати і з ініціативи керуючої сторони (наприклад, при збудженні справи про притягнення громадянина до адміністративної відповідальності, про залучення державного службовця до дисциплінарної відповідальності тощо). Спори можуть виникати, і досить часто виникають, між різними суб'єктами управління, які знаходяться на одному, або на різних організаційних рівнях. При цьому, ініціатором суперечки можуть бути як одна із сторін, так і обидві відразу. Ініціаторами адміністративно-правової суперечки можуть виступити також і спеціальні правоохоронні органи, наприклад, у разі опротестування прокуратурою актів або дій органів виконавчої влади [Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. -- 896с. ст. 257-258].

У найбільш загальному вигляді спір постає як вияв об'єктивних або суб'єктивних протиріч, які виражаються у протиборстві сторін, кожна з яких переслідує свої цілі, що суперечать і взаємно виключають одна одну [Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. -- 1998. -- №12. -- С. 30.]. Таким чином, кожна із сторін зацікавлена у вирішенні суперечки на свою користь. У адміністративно-правовому спорі однією із сторін завжди виступає орган виконавчої влади або інший орган державного управління.

При розгляді суперечки в адміністративному порядку часто виникають ускладнення, що негативно позначається на всебічному розгляді справи.

В основі адміністративно-правових суперечок, в процесі яких поведінка сторін, що сперечаються, здійснюється з правових позицій, лежать індивідуальні управлінські справи. Цим підкреслюється належність адміністративно-юрисдикційного процесу до адміністративного процесу взагалі. Однак, зміст адміністративно-юрисдикційного процесу складає розгляд не будь-яких, а лише спірних індивідуальних управлінських справ.

Адміністративно-правові спори повинні розв'язуватись у певному порядку. Цей порядок встановлюється адміністративно-процесуальними нормами, яких зараз, на жаль, явно бракує.

Адміністративно-юрисдикційний процес спрямований, головним чином, на правоохоронну. Отже, передусім цей процес покликаний захищати адміністративно-правові відносини, однак, служить також захисту багатьох інших правовідносин: фінансових, трудових, земельних, екологічних.

Адміністративно-юрисдикційний процес, як і вищезгадані частини адміністративного процесу, знаходить своє відображення в різних провадженнях, своєрідність, призначення, коло суб'єктів, терміни і цілі яких залежать від характеру індивідуальних управлінських справ, що розв'язуються.

Кожне адміністративне провадження являє собою певну сукупність дій, що послідовно здійснюються, і актів, що ухвалюються. Воно розгортається у часі та проходить ряд послідовних, змінюючих одна одну і тісно пов'язаних між собою стадій [Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. -- 896с. ст. 259].

Під стадією розуміють таку відносно самостійну частину процесуальних дій, що послідовно здійснюються, яка нарівні із загальними має властиві тільки їй цілі, а також особливості, що стосуються учасників процесу, їх прав і обов'язків, термінів здійснення процесуальних дій і характеру процесуальних документів, що оформляються.

Значення стадій пов'язане, передусім, із тим, що вони відображають логічну послідовність розвитку адміністративного процесу. Поки справа не ініційована і не збуджена, неможлива і подальша процесуальна діяльність. Наприклад, перевірка виконання рішення можлива тільки після його прийняття.

У кожній з подальших стадій може бути проведена перевірка правильності дій в попередній стадії. Кожна стадія має своє процесуальне призначення. Процесуальні дії на кожній стадії об'єднані загальними задачами, які, в свою чергу, є частковими по відношенню до загальних задач адміністративного провадження. Кожна стадія, як правило, оформлюється певним процесуальним документом, після складення якого, починається нова стадія адміністративного провадження.

Таким чином, стадії характеризуються власними безпосередніми задачами, колом процесуальних дій та їх учасників, а також своїми підсумковими рішеннями та їхнім процесуальним оформленням.

Стадії адміністративних проваджень далеко не завжди закріплені в нормативно-правових актах, тому виділити їх іноді можна лише шляхом наукового вивчення і аналізу. У зв'язку з цим, з приводу кількості і найменування стадій в одному і тому ж адміністративному провадженні у різних вчених існують різні думки. Крім того, навіть у тому випадку, коли в законодавстві закріплений перелік стадій адміністративного провадження, це зроблено не завжди вдало.

Загальними для всього адміністративного процесу, і отже, для будь-якого із вхідних до нього адміністративних проваджень є такі стадії:

1. Стадія збудження адміністративної справи і направлення її по підвідомчості, якщо це необхідно. Як правило, тут виникає питання про підстави і приводи до збудження справи.

2. Стадія аналізу ситуації (в різних провадженнях називається по-різному: адміністративне розслідування, дисциплінарне розслідування, перевірка скарги тощо). На даній стадії йде збір, упорядкування і вивчення інформації про реальний стан справ, про існуючі проблеми.

Така інформація фіксується у вигляді протоколів, довідок, схем, доповідей, звітів та ін.

Бувають випадки, коли інформація не фіксується на матеріальних носіях, а лише відбивається у свідомості суб'єкта, правомочного вирішувати справу по суті. Наприклад, при здійсненні незначного дисциплінарного проступку військовослужбовцем, свідком якого стала особа, наділена дисциплінарною владою, ця сама особа може ніде не фіксувати інформацію про проступок, а відразу накласти дисциплінарне стягнення.

Теоретики управління до цієї стадії зараховують також прогнозування і моделювання дій, необхідних для розв'язання тієї чи іншої управлінської ситуації.

3. Стадія розгляду справи і прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції та ін.). Рішення -- свідомий, вольовий акт вибору одного з альтернативних варіантів, найбільш справедливого або вірного, на думку суб'єкта прийняття такого рішення. У колегіальних органах можливе проведення обговорення і голосування по рішенню, що приймається. При одноосібному прийнятті рішення, уповноважена особа самостійно вивчає справу і вибирає варіант рішення. Враховуючи, що прийняте рішення є адміністративним актом, воно носить обов'язковий характер.

4. Стадія виконання рішення. На цій стадії відбувається втілення в життя прийнятого рішення. У правотворчих процесах ця стадія виражається в обнародуванні акту, доведенні його до відома зацікавлених осіб.

Багато проваджень доповнюються й іншими стадіями: перегляд рішення по скарзі, перегляд в порядку нагляду. У будь-якому випадку, стадії кожного з адміністративних проваджень мають свою специфіку.

Всі провадження в залежності від кількості і складності стадій можна поділити на звичайні та спрощені. Можна також говорити і про особливі (ускладнені) провадження (справи про дрібне хуліганство, дрібне розкрадання, що розглядаються судом).

Стадія адміністративного провадження, в свою чергу, складається з етапів. Етап -- це сукупність дій, що мають власну міжстадійну мету. Наприклад, стадія розгляду справи в провадженні у справах про адміністративні правопорушення складається з таких етапів: підготовка справи до розгляду; аналіз існуючих даних; прийняття постанови; доведення постанови до відома зацікавлених осіб [Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. -- 896с. ст. 260-261].

Таким чином, адміністративний процес і його провадження складаються з чотирьох основних елементів, первинним з яких є дія, сукупність певних дій утворюють етапи, декілька етапів складаються в стадії, які і складають провадження.

Розв'язання питання про структуру адміністративного процесу має як теоретичне, так і вагоме практичне значення. Діяльність органів виконавчої влади, а також інших уповноважених органів, пов'язана з наданням управлінських послуг громадянам, підприємствам, установам і організаціям, а також з виданням адміністративно-правових актів, передбачає чітку процесуально-правову регламентацію. Це необхідно для ефективної роботи органів державного управління. Крім того, більшість вказаних органів, за невеликим винятком, беруть участь одночасно в декількох видах адміністративних проваджень: приймають нормативні акти, здійснюють оперативно-розпорядчу діяльність, розглядають звертання громадян, застосовують заходи адміністративного примусу. Тому вельми актуальною стає задача точного визначення кола підвідомчих даному органу справ, а також порядку розв'язання цих справ, відповідно до повноважень, якими володіє даний орган і його призначенням в системі державного управління [Сорокин В. Д. Советское административно-процессуальное право. -- Л.: Изд-во Ленинград, ун-та, 1976. -- С. 44.].

РОЗДІЛ 2. ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОСТУПКИ

2.1 Нормативно-правове регулювання

Провадження у справах про адміністративні проступки (правопорушення) є одним з найбільш поширених проваджень адміністративно-юрисдикційного процесу. Воно, у порівнянні з більшістю адміністративних проваджень, більш детально регламентоване процесуальними нормами і, крім того, детально і досконало висвітлене в спеціальній літературі [Производство по административным правонарушениям. --Свердловск, 1980; Бахрах Д. Н., Ренов Е. Н Производство по делам об административных правонарушениях. -- М., 1989.].

Нормативне регулювання провадження у справах про адміністративні проступки здійснюється низкою актів, основним з яких є Кодекс України про адміністративні правопорушення. Кодекс було прийнято 7 грудня 1984 року, але, на жаль, багато його положень не відповідають вимогам часу і підлягають перегляду. Крім того, часте внесення змін і доповнень робить Кодекс дуже рухомим і ускладнює користування ним навіть для фахівців. Тому, зараз в Україні повним ходом у рамках адміністративної реформи і реформи адміністративного права здійснюється розробка Кодексу про адміністративні проступки, який містить матеріальні норми про адміністративну відповідальність, і Адміністративно-процесуального кодексу, що складається з норм, які регламентують саме провадження по накладенню мір адміністративної відповідальності [Концепция административной реформы в Украине. -- К, 1998. -- С. 46.].

Крім Кодексу України про адміністративні правопорушення, який регулює загальні положення провадження, існує низка спеціальних норм, що регламентують особливості провадження з окремих категорій адміністративних правопорушень. Приміром, у главі 2 розділу VIII Митного кодексу України встановлюються основні положення провадження у справах про порушення митних правил [Таможенный кодекс Украины.]. Крім того, оскільки нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення регулюється порядок залучення до адміністративної відповідальності тільки індивідуальних суб'єктів, порядок накладення адміністративних стягнень на колективних суб'єктів закріплений спеціальними нормативними актами. Так, можна виділити цілу низку підзаконних актів такого роду: Правила розгляду справ про порушення вимог законодавства на ринку цінних паперів та застосування санкцій [Затверджені наказом Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 09.01.1997 р. // Офіційний Вісник України -- 1997. -- № 4.]; Положення про порядок накладення штрафів на підприємства, установи і організації за порушення нормативних актів про охорону праці [Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 17.09.1993 р. // ЗПУ України. -- 1994. -- № 1.]; Положення про порядок накладення та стягнення штрафів за порушення законодавства про захист прав споживачів [Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 17.08.2002 р. // Офіційний Вісник України -- 2002. -- № 34.]; Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу [Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 8.09.1997 р. // Офіційний Вісник України -- 1997. --№ 37.]; Положення про порядок накладення на суб'єктів господарської діяльності штрафів за порушення законодавства про електроенергетику [Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.1999 р. // Офіційний Вісник України -- 1999. -- № 30.] і багато інших.

Проте, на сьогоднішній день у Кодексі України про адміністративні правопорушення найбільш повно законодавче закріплені правові основи провадження у справах про адміністративні правопорушення, якими керуються уповноважені органи і посадові особи при розгляді конкретних адміністративних справ.

2.2 Загальна характеристика провадження у справах про адміністративні проступки

Провадженню у справах про адміністративні проступки притаманні всі характерні риси адміністративного процесу, взагалі, і адміністративно-юрисдикційного процесу, зокрема.

Однак, можна виділити також ряд особливостей провадження у справах про адміністративні правопорушення. Насамперед, воно виникає тільки у зв'язку зі здійсненням або з передбачуваним здійсненням адміністративного проступку. Далі, дане провадження реалізується тільки визначеним, установленим законодавством колом суб'єктів; певна специфіка притаманна процесуальним актам, які прийняті в ході провадження, що розглядається. Крім того, тільки за допомогою даного провадження реалізуються міри адміністративної відповідальності.

Провадження у справах про адміністративні проступки з усіх інших проваджень адміністративного процесу найбільш подібне до юрисдикційних проваджень в інших галузях, зокрема, до карно-процесуальних [Застрожная О. К. Советский административный процесе: Учеб, пособ. -- Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. -- С.73.].

Провадження у справах про адміністративні проступки являє собою нормативно врегульований комплекс взаємозалежних і взаємообумовлених процесуальних дій повноважних суб'єктів по застосуванню адміністративної відповідальності за допущений чи передбачуваний адміністративний проступок.

Виділяють два основних види проваджень у справах про адміністративні правопорушення: звичайне і прискорене (спрощене). Звичайне провадження здійснюється у більшості випадків, що ж стосується прискореного (спрощеного) провадження, то воно має місце у випадках, установлених ст. 258 КпАП України (наприклад, у справах про викидання сміття й інших предметів з вікон і дверей вагонів, перехід залізничних рейок у невстановлених для цього місцях, паління в невстановлених місцях у потягах місцевого і далекого прямування тощо). У цих випадках, якщо особа не заперечує допущене правопорушення, то протокол про адміністративне правопорушення не складається і здійснюється прискорене провадження у справах про адміністративні правопорушення. Якщо ж особа заперечує накладення стягнення, складається протокол про адміністративне правопорушення і має місце звичайне провадження у справах про адміністративні правопорушення.

В літературі пропонується виділяти також особливе (ускладнене) провадження у справах про адміністративні проступки (процедура розгляду суддями справ про дрібне розкрадання, дрібне хуліганство та ін) [Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. -- М.: Изд-во БЕК, 1996. -- С. 307.].

КпАП України містить перелік завдань провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 245). Взагалі, як правило, у провадженні можна виділити дві групи цілей чи завдань : найближчі - ті, які переслідуються розглядом конкретного адміністративного проступку (досягнення об'єктивної істини у даній справі, з'ясування всіх обставин справи, покарання винного) і перспективні завдання, що полягають у загальній превенції, забезпеченні правопорядку у сфері державного управління.

Ст. 247 Кодексу передбачає обставини, наявність яких виключає провадження у справах про адміністративні правопорушення (відсутність події і складу адміністративного правопорушення; недосягнення особою до моменту здійснення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку; неосудність особи, що скоїла проступок; крайня необхідність чи необхідна оборона; закінчення термінів накладення адміністративної відповідальності та ін.)

Крім того, передбачене положення, у відповідність до якого у випадку виявлення в правопорушенні ознак злочину, орган, що розглядає справу, передає матеріали прокуророві, органу попереднього слідства чи дізнання.

Для забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи, а також виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення, застосовуються міри забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (міри процесуального забезпечення). Це: адміністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, вилучення речей і документів.

Найважливішим завданням провадження у справах про адміністративні правопорушення є всебічне, повне й об'єктивне з'ясування всіх обставин кожної справи. У статтях 251 і 280 КпАП України визначене приблизне коло обставин, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи. Це -- наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність особи в його здійсненні, наявність обставин, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність та інші обставини, що мають значення для правильного розв'язання справи. Щоб установити такі обставини, необхідно зібрати і проаналізувати докази.

Під доказами розуміють усі фактичні дані, що використовуються для встановлення обставин юридичної справи відповідно до принципу об'єктивної істини [Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. -- М.. Юридическая литература. 1973. -- С. 45.]. Юридичні докази мають специфічні риси. Насамперед, вони спрямовані на встановлення обставин юридичної справи, тобто вони знаходяться в основі рішень, що приймаються у справі в галузі права. Крім того, це -- фактичні дані, тобто тільки ті, що стосуються відомостей про факти [Шкарупа В. К. Доказування та докази в адміністративно-примусовій діяльності органів внутрішніх справ (міліції): Монографія. -- К.. Українська академія внутрішніх справ, 1995. -- С. 39.].

Проблема юридичних доказів найбільш розроблена в карно-процесуальній, цивільно-процесуальній науці і криміналістиці. Цьому питанню приділялося достатньо уваги також і в адміністративному процесі.

КпАП України містить поняття доказів у справах про адміністративні правопорушення в ст. 251. Це будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його здійсненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Використання доказів нерозривно пов'язане із загальними правилами (принципами) відносності і допустимості. За правилом відносності доказів висновок у справі може ґрунтуватися лише на фактичних даних, тобто на таких, які, маючи зв'язок із фактами предмету доведення, здатні підтвердити існування чи відсутність доказуваних фактів. Відносним є такий доказ, зміст якого відтворює (приблизно, вірогідно) фактичну обставину, що має значення для правильного і швидкого розгляду і розв'язання юридичної справи [Козлов А. С. О концептуальности теории доказательств в юрисдикции ., // Актуальные проблемы теории юридических доказательств: Сб. науч. тр. -- Иркутск: Изд-во Иркутс. ун-та. -- 1984. -- С. 10.]. Відповідність закону джерела одержання фактичних даних і дотримання правил їх збирання і використання утворює властивість доказу, іменовану допустимістю. Таким чином, докази це є сукупність єдності їх змісту і процесуальної форми.

Є. В. Додін включає в правило допустимості доказів два положення. По-перше, тільки ті фактичні дані можуть розглядатися як докази, які отримані у встановленому законом порядку і передбаченими способами, а, по-друге, тільки тоді фактичні дані розглядаються як докази, коли законодавець допускає їхнє використання в якості таких [Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. -- М.: Юридическая литература, 1973. -- С. 47.].

Від доказів як фактичних даних варто відрізняти їхні джерела, що являють собою засоби збереження і передачі інформації. Однак у правовій науці і у практиці докази нерідко розуміються і як сама інформація, і як джерело відомостей [Бахрах Д. М. Административная ответственность граждан в СССР: Учеб. пособ. -- Свердловск:: Изд-во Урал, ун-та, 1989. -- С. 131.]. Звичайно, розрізняючи дані поняття, не можна, проте, відривати фактичні дані від їхніх процесуальних джерел. Тільки органічна єдність відносних і припустимих фактичних даних і законних джерел, з яких вони отримані, складають докази в справі про адміністративні проступки.

З урахуванням того, що існує велика різноманітність доказів, кожен з яких відіграє певну роль у процесі встановлення істини у справі, формується їхня класифікація. Найчастіше докази підрозділяються на прямі і непрямі, первісні і похідні, обвинувальні і виправдовувальні. Докази можуть бути класифіковані також на особисті і речові. В основу цього розподілу покладена розбіжність видів фактичних даних, механізму їхнього формування і використання. Д. М. Бахрах вважає, що дуже важливим є також групування доказів у залежності від джерела відповідних відомостей. Це: показання, пояснення різних осіб, як правило, учасників провадження (правопорушника, потерпілого, свідків), крім того, це -- висновки експертів, думки фахівців [Бахрах Д. М. Административное право: Учебник для вузов. -- М.: Изд-во БЕК, 1996.-- С. 309--310.]. Специфічним видом доказів у провадженні по справах про адміністративні проступки виступають безпосередні спостереження осіб, уповноважених на складання протоколу про адміністративне правопорушення і на проведення адміністративного розслідування.

Найважливішим джерелом доказів у справах про адміністративні проступки виступає також протокол про здійснення адміністративного правопорушення. У КпАП України детально регламентуються питання, пов'язані зі складанням протоколу про адміністративне правопорушення: вказуються особи, що мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення (ст. 255), зміст протоколу про адміністративне правопорушення (ст. 256), випадки, коли протокол не складається (ст. 258) і т. ін.

На закінчення розгляду проблеми доказів у провадженні у справах про адміністративні проступки слід зазначити, що всі докази підлягають оцінці, як кожен доказ окремо, так і вся їхня сукупність. Вірна оцінка доказів -- це найважливіша умова прийняття законного, об'єктивного й обґрунтованого рішення у справі. Оцінка доказів є розумовий, логічний процес визначення ролі і місця зібраних доказів у встановленні істини в справі. Оцінка доказів має внутрішню (логічну) і зовнішню (правову) сторони. Внутрішню сторону складає розумова, логічна діяльність в оцінці доказів, а зовнішню складає процесуальне закріплення оцінки доказів.

Таким чином, при оцінці доказів у провадженні у справах про адміністративні проступки, уповноважені особи повинні з'ясувати, чи припустиме використання отриманих відомостей як доказів по даній справі, чи відносяться отримані фактичні дані до конкретної справи, чи вірогідний даний доказ і як він взаємопов'язаний з іншими доказами у справі, чи є достатньою вся сукупність отриманих фактичних даних для того, щоб прийняти законне, об'єктивне й обґрунтоване рішення по адміністративній справі.

Збір, дослідження й оцінка доказів так само, як і цілий ряд інших процесуальних дій, здійснюється численними суб'єктами, кожен з яких займає в провадженні власну нішу і наділений відповідними процесуальними правами й обов'язками.

2.3 Суб'єкти та стадії

Усі суб'єкти провадження у справах про адміністративні проступки можна поділити на такі групи.

До першої групи варто віднести так звані лідируючі суб'єкти. До цієї групи відносяться, насамперед, органи, уповноважені розглядати справу про адміністративне правопорушення. Перелік цих органів дано у ст. 213 КпАП, а також ст. ст. 218--2448 (біля 40 суб'єктів). Крім того, це органи, уповноважені на складання протоколу про адміністративне правопорушення (ст. 255 КпАП), а також державні органи і посадові особи, що виконують постанови про накладення адміністративних стягнень (наприклад, ст. 313 КпАП закріплює участь у провадженні таких суб'єктів як державні виконавці).

Другу групу складають особи, особисто зацікавлені у справі: особи, що притягуються до адміністративної відповідальності, потерпілі та їхні законні представники -- адвокати, батьки, опікуни і попечителі.

Найбільш повно в законі представлені права особи, яка притягується до адміністративної відповідальності.

Хотілося б звернути увагу на важливий аспект забезпечення захисту інтересів осіб, особисто зацікавлених у справі. Для забезпечення права на захист від обвинувачення і надання правової допомоги при розв'язанні справ у судах та інших державних органах в Україні, діє адвокатура. Адвоката, що бере участь у провадженні, варто наділити широкими процесуальними правами. Для цього вихідною точкою повинен бути перелік прав адвоката, наданий у ст. 6 Закону України «Про адвокатуру». Однак КпАП України значно звужує права адвоката у порівнянні з названим законом.

До третьої групи зараховуються особи, які сприяють здійсненню провадження: свідки, експерти, перекладачі, фахівці, поняті.

Іноді виділяють ще четверту категорію суб'єктів -- громадські організації, трудові колективи та ін., що можуть заявляти клопотання, або їм можуть бути передані матеріали справи для розгляду при звільненні особи від адміністративної відповідальності.

Будь-яка правозастосовна діяльність являє собою складний процес і проходить ряд послідовних стадій. Для провадження у справах про адміністративні проступки як різновид правозастосовної діяльності характерна хвилястість, циклічність і стадійність. Зупинимося на короткій характеристиці стадій провадження у справах про адміністративні проступки.

Аналіз положень КпАП дозволяє виділити стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Це:

порушення справи;

адміністративне розслідування;

розгляд справи і прийняття по ньому рішення; « перегляд постанови по скарзі або по протесту;

виконання постанови у справі.

Первісною є стадія порушення справи. Варто розрізняти приводи і підстави до порушення справи про адміністративне правопорушення [Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. -- 896с. ст. 270].

Приводами є: заяви громадян, матеріали, що надходять від правоохоронних органів, повідомлення підприємств, установ і організацій, засобів масової інформації, а також такий специфічний привід як безпосереднє виявлення уповноваженою особою факту здійснення адміністративного правопорушення.

Підставою для порушення справи є наявність достатніх даних, які вказують на ознаки адміністративного правопорушення.

Стадія порушення справи про адміністративне правопорушення буде виступати самостійною стадією у випадку її процесуального оформлення у вигляді постанови прокурора про порушення даної справи, або при поданні заяви зацікавленою особою. За відсутності такої постанови прокурора, або заяви особи, порушення справи є етапом стадії адміністративного розслідування.

На стадії адміністративного розслідування встановлюються фактичні обставини в справі. Встановлення фактичних обставин проводиться різними способами: опитуванням осіб, які володіють інформацією, що має відношення до справи, проведенням експертизи, вилученням документів, оглядом тощо.

Фактичні обставини фіксуються у відповідних процесуальних документах. Дані фактичні обставини фіксуються потім у протоколі про адміністративне правопорушення. Протокол с процесуальним документом, що завершує адміністративне розслідування.

У КпАП встановлені обов'язкові вимоги до змісту і реквізитів протоколу, встановлене коло осіб, що мають право на складання протоколу.

У випадку здійснення адміністративного правопорушення групою осіб, протокол складається на кожну особу окремо. Протокол і всі матеріали розслідування направляються органу (посадовій особі), який уповноважений на розгляд справи.

На жаль, КпАП України не містить процесуальних термінів складання протоколу. У Російській Федерації, наприклад, закріплене положення, у відповідності до якого, протокол складається негайно після виявлення факту здійснення адміністративного правопорушення, у випадку коли потрібно додаткове вивчення обставин справи, протягом доби з моменту виявлення правопорушення.

Те ж саме стосується і термінів передачі протоколу органу, уповноваженому на розгляд справи. Процесуальні терміни у КпАП України не встановлені (у РФ -- доба з моменту складання). Процесуальні терміни встановлені лише стосовно протоколів про здійснення корупційного діяння -- протокол повинен бути переданий до суду в 3-денний термін з моменту його складення.

У законодавстві також немає норм, у відповідності до яких орган, уповноважений на розгляд справи, мав би право повернути протокол на доробку або переоформлення, у випадку, якщо протокол складений без дотримання вимог, пред'явлених до нього (наприклад, складений неповноважною особою).

Наступною стадією є розгляд справи і винесення по ній рішення.

Стаття 213 КпАП містить перелік органів, уповноважених на розгляд справ про адміністративні проступки, а статтею 217 КпАП установлюються повноваження посадових осіб, що розглядають справи про адміністративні правопорушення. Стаття 276 включає норми про місце розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Виходячи з принципу оперативності адміністративного процесу, встановлені досить стислі терміни для розгляду справи про адміністративний проступок. За загальним правилом, справа розглядається в п'ятнадцятиденний термін з дня одержання уповноваженим органом протоколу про адміністративне правопорушення й інших матеріалів справи. По деяких категоріях справ установлені ще більш короткі терміни розгляду. Так, справи про заготівлю, переробку або збут радіоактивне забруднених понад припустимі рівні продуктів харчування або іншої продукції (ст. 422); про незаконне виробництво, придбання, збереження, перевезення, пересилання наркотичних чи психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44); про ухилення від медичного огляду чи медичного обстеження (ст. 44-1) ; про порушення правил про валютні операції (ст. 162); про дрібне хуліганство (ст. 173); про поширення неправдивих чуток (ст. 173-1); про розлиття спиртних напоїв у громадських місцях і появу у п'яному вигляді в громадських місцях (ст. 178); про прояв неповаги до суду (ст. 1853) і ряду інших -- розглядаються протягом однієї доби. Справи про торгівлю з рук у невстановлених місцях (ст. 160); про незаконну торговельну діяльність (ст. 160-2); про порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних ходів і демонстрацій (ст. 185-1); про порушення законодавства про референдум (ст. 186-4) та ін. -- у триденний термін. Справи про дрібне розкрадання державного чи колективного майна (ст. 51) та ін. -- у п'ятиденний термін, а справи про порушення, пов'язані з використанням газу (ст. 101) і деяких інших -- у семиденний термін.

Етап підготовки справи до розгляду характеризується в ст. 278, а сам порядок розгляду справи -- у ст. 279 КпАП. При розгляді справи уповноважені орган або посадова особа повинні з'ясувати ряд обставин, що дають можливість вирішити питання про залучення особи до адміністративної відповідальності: чи було скоєне адміністративне правопорушення, чи винна особа в його здійсненні, чи підлягає особа адміністративній відповідальності, чи є пом'якшуючі або обтяжуючі обставини й інші обставини, що мають значення для правильного розв'язання справи.

При розгляді справи колегіальним органом обов'язково ведеться протокол, реквізити якого зазначені у ст. 281 КпАП України.

За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення орган чи посадова особа виносить одну з постанов:

1. Про накладення адміністративного стягнення.

2. Про застосування заходів впливу, передбачених у ст. 24і КпАП України.

3. Про припинення справи (причому, припинення справи має місце і при передачі матеріалів на розгляд товариського суду, а також при передачі матеріалів справи прокурору, органу попереднього слідства чи дізнання, а також за наявності обставин, що виключають провадження у справі про адміністративний проступок (ст. 247 КпАП України).

До постанови законом пред'являються певні вимоги (ст. 283). Постанова повинна містити: найменування органу (посадової особи), що виніс постанову, дату розгляду справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення обставин, встановлених при розгляді справи; посилання на нормативний акт, що передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення; прийняте в справі рішення.

Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення органами одночасно розглядається питання про відшкодування винним майнового збитку, то в постанові по справі вказуються розмір збитку, що підлягає стягненню, порядок і термін його відшкодування. Постанова в справі повинна містити вирішення питання про вилучені речі і документи, а також вказівку про порядок і термін його оскарження.

Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів членів колегіального органу, що присутні на засіданні.

Постанова в справі про адміністративне правопорушення підписується посадовою особою, що розглянула справу, а постанова колегіального органу -- головуючим на засіданні і секретарем цього органу.

Далі постанова доводиться до відома осіб, особисто зацікавлених в результаті справи, а також до відома підприємств, установ і організацій, яким вона адресована.

Наступною є стадія перегляду постанови по скарзі чи протесту. Дана стадія провадження по справах про адміністративні проступки є факультативною.

Захист прав і свобод громадян під час здійснення провадження по справах про адміністративні проступки передбачає здійснення компетентними органами та їхніми посадовими особами, а також громадянами відповідних процесуальних дій по відновленню порушених прав і примусовому виконанню невиконаних або виконаних неналежним чином обов'язків шляхом застосування правових засобів і способів. Таким чином, особа, стосовно якої винесена постанова у справі про адміністративний проступок, а також потерпілий мають право оскаржити винесену постанову. Уявляється, що право на подачу скарги належить також і законним представникам зазначених осіб.

У ст. 288 КпАП України встановлюється перелік касаційних інстанцій, у які може бути подана скарга на постанову в справі про адміністративний проступок. Особа, стосовно якої винесена постанова, або потерпілий мають ряд альтернативних можливостей для подачі скарги. Так, постанова адміністративної комісії може бути оскаржена у виконавчий комітет тієї Ради, що її утворила, або в районний (міський) суд; рішення виконавчого комітету селищної, сільської Ради -- у виконавчий комітет районної, міської, районної в місті Ради чи в районний (міський) суд; постанови інших органів (посадових осіб) про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу -- у вищий орган (вищестоящій посадовій особі) чи в районний (міський) суд; постанови про накладення інших адміністративних стягнень -- у вищий орган (вищестоящій посадовій особі), після чого скарга може бути подана в районний (міський) суд. В усіх зазначених випадках рішення суду щодо скарги є остаточним і не підлягає касаційному оскарженню в порядку адміністративного провадження. Слід зазначити також, що постанова районного (міського) суду (судді) про накладення адміністративного стягнення при первинному розгляді ряду справ, що можуть розглядатися тільки судом (про дрібне хуліганство, про дрібне розкрадання державного чи суспільного майна й ін.) є остаточним і оскарженню в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення не підлягає. Дане положення деякими вченими розцінюється як юридичний нонсенс у світлі сучасних вимог щодо захисту прав людини і з цим варто погодитися [Кононенко О. Щодо судового розгляду адміністративних справ // Право України. -- 1999. -- № 2. -- С. 42.].

Постанова про одночасне накладення основного і додаткового адміністративних стягнень може бути оскаржена на вибір особи, щодо якої вона винесена, чи потерпілим у порядку, встановленому для оскарження основного чи додаткового стягнення.

Постанова органу внутрішніх справ (посадової особи), Державної інспекції по маломірних судах України про накладення адміністративного стягнення у вигляді попередження, зафіксованого на місці здійснення правопорушення без складання протоколу не може бути оскаржене в судовому порядку, а лише у вищий орган (вищестоящій посадовій особі). Таке ж правило встановлене і стосовно оскарження постанови посадової особи військової автомобільної інспекції в справі про порушення правил дорожнього руху, скоєного водієм транспортного засобу Збройних Сил України.

Скарга направляється в орган (посадовій особі), що виніс постанову в справі про адміністративне правопорушення, якщо інше не встановлене законодавством України. Скарга, що надійшла, протягом трьох діб надсилається разом із справою органу (посадовій особі), уповноваженому, згідно з цією статтею, її розглядати.

Відповідно до положень ст. 289 КпАП України, скарга на постанову в справі про адміністративне правопорушення може бути подана протягом десяти днів з дня винесення постанови. Однак, Законом України «Про звернення громадян» передбачається наступне: скарга на рішення може бути подана в орган чи посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються. У Законі мається на увазі скарга на дії будь-яких посадових осіб чи органів державної влади. Таким чином, між даними нормами існує колізія, яка поки що не розв'язана.

Ст. 290 КпАП України передбачає можливість опротестування прокурором постанови в справі про адміністративне правопорушення.

Касаційна інстанція може залишити постанову без зміни, а скаргу чи протест без задоволення; скасувати постанову в справі про адміністративний проступок і направити її на новий розгляд; скасувати постанову і закрити справу. У касаційному порядку може бути прийняте рішення про зміну стягнення в межах, передбачених нормативним актом. Однак таке стягнення не може бути більш суворим. Якщо буде встановлено, що постанова винесена органом (посадовою особою), невповноваженим вирішувати цю справу, то така постанова скасовується і справа надсилається на розгляд компетентного органу (посадової особи). Статтею 294 КпАП України встановлюються повноваження судді, начальника органу внутрішніх справ, голови вищестоящого суду і начальника вищестоящого органу внутрішніх справ щодо перегляду деяких справ.

Копія рішення по скарзі чи протесту на постанову в справі про адміністративне правопорушення протягом трьох днів надсилається особі, щодо якої воно винесене. У той же термін копія постанови посилається потерпілому на його прохання.

Результати розгляду протесту повідомляються прокуророві.

Рішення по скарзі на постанову в справі про адміністративне правопорушення може бути опротестоване прокурором.

Протест на рішення по скарзі вноситься у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) щодо органа (посадової особи), який прийняв рішення по скарзі. Стосовно повноважень, здійснюваних прокурором у провадженні у справах про адміністративне правопорушення, варто зробити деякі зауваження. Прокурор на підставі перехідних положень Конституції України (розділ 15), здійснює на сучасному етапі, повноваження по загальному нагляду за законністю, і, отже, має право внесення протесту на постанову в справі про адміністративне правопорушення.

Завершальною стадією провадження у справах про адміністративні проступки є виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Виділення стадії виконання постанови у відособлений розділ КпАП України обумовлене тим, що в цій стадії беруть участь нові суб'єкти, з особливими повноваженнями й особливим характером роботи [Додин Е. В.Исполнение постановлений о наложении административных взысканий: Учеб. пособ. -- Одесса: Юридична література, 1999. -- С. 3.]. Нормативне регулювання виконання постанов про накладення адміністративних стягнень здійснено в розділі V КпАП України.

Крім основних положень, що мають відношення до накладення адміністративних стягнень різних видів, у даному розділі містяться спеціальні норми, що регламентують порядок накладення окремих видів адміністративних стягнень. Це: провадження по виконанню постанови про винесення попередження; провадження по виконанню постанови про накладення штрафу; провадження по виконанню постанови про відшкодоване вилучення предмета; провадження по виконанню постанови про конфіскацію предмета, грошей; провадження по виконанню постанови про позбавлення спеціального права; про застосування виправних робіт; про застосування адміністративного арешту, а також провадження по виконанню постанови в частині відшкодування майнового збитку.

РОЗДІЛ 3. ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ

3.1 Загальні положення

Правосуддя в адміністративних справах здійснюється адміністративними судами. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є:

1) верховенство права;

2) законність;

3) рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом;

4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі;

5) гласність і відкритість адміністративного процесу;

6) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду;

7) обов'язковість судових рішень.

Компетенція адміністративних судів поширюється на:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів;

4) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;

5) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:

1) адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам;

2) усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки.

Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача.

Вищому адміністративному суду України як суду першої і останньої інстанції підсудні справи:

1) щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму;

2) щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України.

У разі невизначеності Кодексом адміністративного судочинства України предметної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом за вибором позивача.

Адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача.

Адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача.

Адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України; адміністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, їхня посадова чи службова особа; а також адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

У разі невизначеності Кодексом адміністративного судочинства України територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом за вибором позивача.

Місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди), а також Вищий адміністративний суд України у випадках, встановлених Кодексом адміністративного судочинства України, вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції.

Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рішення місцевих адміністративних судів (місцевих загальних судів як адміністративних судів та окружних адміністративних судів), які знаходяться у межах їхньої територіальної юрисдикції, в апеляційному порядку як суди апеляційної інстанції.

Вищий адміністративний суд України переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції. У випадку, визначеному частиною шостою статті 177 Кодексу адміністративного судочинства України, Вищий адміністративний суд України переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

Верховний Суд України переглядає судові рішення адміністративних судів за винятковими обставинами.

Позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою і підсудні одному адміністративному суду.

Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.