Основы местного самоуправления

Министерство внутренних дел

Московский Университет МВД России

Тульский филиал

300041, г. Тула, ГСП, пр. Ленина, 53

Контрольная работа

Тула - 2010

Содержание

Введение

1.Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления

2.Организация работы представительных органов

местного самоуправления

3.Организация работы исполнительных органов

местного самоуправления

Заключение

Список литературы

Введение

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Причем законодательная планка российского местного самоуправления максимально поднята до эталона стран развитой демократии. Однако понадобится значительное время, средства, чтобы в полной мере воплотить в жизнь конституционные принципы местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в России - долгий и трудный процесс.

До сих пор многие вопросы местного самоуправления остаются явно недостаточно разработанными не только в теоретической литературе, но и, что более существенно, в нормативных актах. Даже в Конституции России не проработаны до конца общие принципы местного самоуправления, прежде всего их материально - финансовая основа, принципы формирования муниципальной собственности, структурирования органов власти, что не позволяет в правовом отношении достаточно честно определить механизм реализации уже существующих правовых норм. Данные вопросы более детально раскрывает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Исходя из проблемы исследования, можно сформулировать основную цель данной работы:

- освещение понятия и развития организационных основ местного самоуправления.

- рассмотрение вопросов организации работы представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели избран системный подход: с использованием фрагментов совокупного опыта и теории вопроса выявить основы становления местного самоуправления.

В данной работе попытаемся раскрыть организационные основы местного самоуправления как совокупности норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

В разработке проблемы опирались на труды С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, Зотова В.Б., Лукашева Л.А., Наумова С.Ю., Подсумкову А.А, Чанова С.Е.

1. Понятие и развитие организационных основ местного

самоуправления

В российском законодательстве институт местного самоуправления возник с принятием в 1991 г. Закона РСФСР О местном самоуправлении в РСФСР в ст. 1 которого местное ( территориальное ) самоуправление определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного ( под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов в составе РСФСР.

Становление и развитие института местного самоуправления в РФ с 1991 года до настоящего времени можно охарактеризовать в целом как последовательное утверждение российским (федеральным) законодателем концепции негосударственной природы местного самоуправления Система муниципального управления. Учебник для Вузов./ под ред.Зотова В.Б. М., 2007., С 16..

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, в свое время стал Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон назывался "об общих принципах" т.к. закреплял лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В Законе были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулировал финансовые, территориальные основы местного самоуправления, а также регулировал другие вопросы.

Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 года позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый Закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: 2008 .

Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования.

Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов:, 2008. С. 34. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:

1) не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции РФ);

2) в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (согласно ст. 132 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий, не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством). Согласно Закону 2003 г. участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных законом случаях, например по вопросам назначения на должность и освобождения от должности главы местной администрации Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: 2009. С 218..

В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.

Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2003. С. 162. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация;

4) контрольный орган муниципального образования;

5)иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. К иным органам местного самоуправления Закон 2003 г. относит избирательную комиссию муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру. В уставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Устав ряда муниципальных образований содержит следующую структуру органов местного самоуправления Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 72.:

1) городская Дума - представительный орган;

2) администрация города - исполнительно-распорядительный орган;

3) контрольно-счетная палата - контрольный орган;

4) глава города, который является председателем городской Думы - высшее должностное лицо.

Для сельских поселений (как правило, малочисленных) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность совмещение функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:

а) порядок формирования органов местного самоуправления;

б) компетенция органов местного самоуправления;

в) срок полномочий органов местного самоуправления;

г) формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;

д) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются, как правило, в зависимости от следующих факторов:

1. типа муниципального образования;

2. численности жителей муниципального образования;

3. возможностей социально-экономического развития муниципального образования;

4. исторических и иных местных традиций;

5. национальных обычаев;

6. политических интересов;

7. других особенностей.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 34) также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с Законом 1995 г. наименования органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, то теперь наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 34) устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае Закон 2003 г. закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:

1) непосредственно: населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (создание подобных муниципальных образований возможно только на территории с низкой плотностью населения) - на сходе граждан;

2) опосредованно: представительным органом муниципального образования.

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 34) местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, по сути, реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования:

1) проверяет подлинность собранных подписей граждан;

2) назначает дату проведения местного референдума или схода граждан;

3) осуществляет иные полномочия. Соответственно, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в данном случае осуществляет полномочия местной администрации в части материально-технического обеспечения проведения местного референдума Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: 2008. С.231.

2. Организация работы представительных органов

местного самоуправления

В Федеральном законе N 131-ФЗ (в редакции от 06.10.2003) есть краткое определение представительского органа МСУ: «Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования» Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: 2009. С 226..

В статье 15 того же закона дается более развернутое определение в нем отмечено, что представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

7) Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

8) Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

9) В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Таким образом, если кратко суммировать, что представительный орган муниципального образования - это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Основным законодательным актом, регулирующим деятельность выборных органов МСУ в Российской Федерации, является (после Конституции и Европейской хартии местного самоуправления «Европейская хартия местного самоуправления» от 15 октября 1985 года. Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 15, ст. 1695) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным, за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, ст. 24). В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: городская дума, городской совет, совет депутатов, муниципальный совет, муниципальное собрание, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых представительный орган может не наделяться правами юридического лиц Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: 2009. С 245..

Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены два основных способа формирования представительного органа муниципального образования.

Первый, традиционный, заключается в формировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов. Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше установленной законом. Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа поселения или городского округа:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек - при численности населения от 10000 до 30000 человек;

20 человек - при численности населения от 30000 до 100000 человек;

25 человек - при численности населения от 100000 до 500000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В отношении представительных органов муниципальных районов, формируемых на муниципальных выборах, существует ограничение представительства: число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Второй способ предусматривается исключительно для формирования представительных органов муниципальных районов. Они могут либо избираться на основе прямого, всеобщего волеизъявления избирателей, либо составляться из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая применение второго рядом условий. В частности, решение о его использовании должно быть в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем проведения муниципальных выборов. Указанный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Компетенция представительного органа муниципального образования является предельно широкой: он может принять к своему рассмотрению любой вопрос местного значения данного муниципального образования. Кроме того, Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Этот перечень несколько шире, чем предусматриваемый Закон о местном самоуправлении 1995 г., который включал в себя:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Устава города Саратова от 18 декабря 2005 г. к иным полномочиям городской Думы относятся Устава города Саратова от 18 декабря 2005 г.// Консультант плюс.:

1) финансовый контроль;

2) избрание главы города и его заместителя;

3) учреждение органов местного самоуправления города, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города с правами юридического лица и утверждение положений о них по представлению главы администрации города (в порядке, установленном ст. 22 Устава);

4) принятие решений о выборах в органы местного самоуправления города в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области;

5) формирование избирательной комиссии города в соответствии с действующим законодательством;

6) определение в соответствии с действующим законодательством порядка предоставления, изъятия, использования земельных участков и распоряжения земельными участками;

7) принятие концепции развития, утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки на территории города;

8) внесение в органы государственной власти Саратовской области законодательных инициатив, оформленных в виде решений городской Думы;

9) определение порядка формирования, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;

10) принятие решений о привлечении жителей города к социально значимым для города работам;

11)принятие решений об осуществлении муниципальных заимствований в порядке, установленном действующим законодательством;

12) согласование назначений заместителей главы администрации города, глав администраций районов города, руководителя финансового органа и главного архитектора города.

Представительный орган муниципального образования принимает нормативные акты по вопросам местного значения в форме решений. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Основной формой деятельности представительного органа являются заседания. Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения - на открытые и закрытые Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: 2009. С 126..

Порядок проведения заседаний представительного органа и принятия им решений определяется принимаемым им регламентом.

По основным направлениям своей деятельности представительные органы обычно образуют на временной или постоянной основе комиссии, осуществляющие работу по выработке решений, подготовку проектов правовых актов.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно:

1) в случае его роспуска законом субъекта РФ;

2) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске;

3) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4) в случае преобразования муниципального образования.

Депутаты представительных органов муниципального образования обладают особым правовым статусом. Депутат - это избранный гражданами Российской Федерации, постоянно проживающий на территории муниципального образования представитель, уполномоченный осуществлять представительную власть в представительном органе муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. В качестве примера можно привести Устав города Саратова, который устанавливает, что депутаты Саратовской городской Думы избираются населением города на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

При этом полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: 2008. С. 43..

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек - 1 депутат.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Кроме того, депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г.

Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5)вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;

10)призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11)в иных случаях, установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г.

3. Организация работы исполнительных органов

местного самоуправления

Статья 36 «Глава муниципального образования» Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» провозгласил принцип разделения властей на местном уровне. Согласно этому принципу глава муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / "Российская газета", N 202, 08.10.2003. (в данном случае глава муниципального образования уже не может возглавить местную администрацию).

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне). В случае формирования представительного органа муниципального района не в результате муниципальных выборов, а из представителей выборных органов поселений, входящих в состав муниципального района, исполняет полномочия его председатель.

Статья 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен устав муниципального образования (который определяет какой орган возглавляет глава муниципального образования - представительный или исполнительный).

Статья 37 вышеуказанного закона гласит, что, местная администрация - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Принцип единоначалия в деятельности главы местной администрации означает, что он самостоятельно решает следующие вопросы:

а)непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений;

б)издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации;

в)определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом муниципального образования;

г) определяет штаты и численность местной администрации;

д)несет персональную ответственность за деятельность местной администрации.

Согласно уставам муниципальных образований органы управления и иные структурные подразделения администрации города находятся в подчинении главы города, а их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним.

Статья 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, какое должностное лицо может осуществлять полномочия главы местной администрации:

1) глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, или

2) лицо, назначенное по контракту, заключаемому по результатам конкурса (порядок проведения такого конкурса определен частью 5 ст. 37) на срок, установленный уставом муниципального образования (в том случае, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган).

Контракт, предусматривающий исполнение обязанностей главы местной администрации, подлежит утверждению представительным органом муниципального образования. Такой контракт имеет все черты трудового договора и предусматривает особенности, обусловленные статусом главы администрации муниципального образования.

Закон 2003 г. закрепляет, что законами субъектов Российской Федерации определяются обязательные положения контракта для глав муниципальных районов и городских округов, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

В уставах муниципальных образований могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации в том случае, если он был назначен по контракту. В отношении глав муниципальных районов и городских округов дополнительные требования должны также устанавливаться законами субъектов Российской Федерации. В качестве дополнительных требований могут быть ограничения по возрасту (например, до 65 лет), наличие образования по специальности «Государственное и муниципальное управление», соответствующий опыт работы и т.п.

При проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы:

1) определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации);

2) устанавливает состав конкурсной комиссии (в том числе и общее число членов комиссии);

3) назначает членов конкурсной комиссии (в муниципальных районах и городских округах назначает только 2/3, а 1/3 назначается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации);

4) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

5) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, заключаемый с главой местной администрации);

6) утверждает структуру местной администрации по представлению главы местной администрации;

7) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / "Российская газета", N 202, 08.10.2003. Ст.37.

Соответственно, в муниципальном образовании, уставом которого предусмотрено назначение главы администрации, будет наблюдаться некоторое преобладание представительной власти над исполнительной властью.

Кроме того, в муниципальном районе и городском округе при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации достаточно сильно будет влияние органов государственной власти субъекта Российской Федерации, т.к. в формировании конкурсной комиссии обязательно предусматривается наличие представителей законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации, утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / "Российская газета", N 202, 08.10.2003. Ст. 37. Под структурой местной администрации в данном случае понимается внутреннее строение органа, поделенное на отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения.

Устав муниципального образования определяет структуру администрации города не только как перечень структурных подразделений, но и как схему подчиненности, т.е. распределения полномочий по общему руководству структурными подразделениями между высшими должностными лицами администрации города.

Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:

1)руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);

2)аппарат местной администрации, состоящий из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям;

3)функционально-отраслевое звено (департаменты, управления, комитеты, отделы);

4)территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации) Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: 2008. С. 40..

Аппарат администрации - элемент структуры местной администрации, состоящий из структурных подразделений и должностных лиц, обеспечивающих работу руководителей администрации. Как правило, в аппарат местной администрации входят общий отдел, организационный отдел, управление делами, экономический отдел, юридический отдел, информационно-аналитический отдел, пресс-служба (или пресс-секретарь), приемная, секретариат, технический отдел и т.п.

Управления местной администрации - это относительно самостоятельные исполнительные органы местного самоуправления, обеспечивающие отдельные направления деятельности местной администрации в муниципальном образовании. Управления, как правило, являются юридическими лицами и имеют свою компетенцию, вправе издавать акты управления. В структуре местной администрации, как правило, функционируют следующие управления: управление организационно-контрольной работы, управление здравоохранения, управление культуры, управление образования, управление по делам физической культуры и спорта, управление архитектуры и градостроительства и т.п.

Главе местной администрации запрещено заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Подобное ограничение установлено для всех муниципальных служащих. Введение данного ограничения обусловлено необходимостью обеспечить эффективную деятельность по исполнению полномочий главы муниципального образования и установить препятствия возможному злоупотреблению его своими полномочиями Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / "Российская газета", N 202, 08.10.2003. Ст. 37.

Заключение

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района:

1) он может избираться на муниципальных выборах, или;

2) может состоять из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.

Данный закон закрепляет перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан и которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган. Именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления.

Принцип единоначалия в деятельности главы местной администрации означает, что он самостоятельно решает следующие вопросы:а) непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений; б) издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации; в) определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом муниципального образования; г) определяет штаты и численность местной администрации; д) несет персональную ответственность за деятельность местной администрации.

Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:

1) руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);

2) аппарат местной администрации, состоящий из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям;

3) функционально-отраслевое звено (департаменты, управления, комитеты, отделы);

4) территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации).

Проанализировав вышеизложенное можно сделать вывод, что совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

На выбор организационных форм местного самоуправления влияют ряд факторов:

размеры муниципального образования;

степень политической активности населения, уровень его правосознания;

уровень политической структурированности общества, развитость местных политических партий, местных объединений (или отделений российских и региональных объединений); причем такие объединения могут создаваться не только по партийному признаку, но и в зависимости от наличия программы комплексного развития территории;

готовность и способность населения к переменам, к восприятию и использования иного опыта; большая или меньшая степень консерватизма проявляется, например в использовании названий органов местного самоуправления, в попытках внедрения иной избирательной системы и т.п.;

степенью сложности используемой системы это особенно четко проявляется при выборе типа избирательной системы: традиционно предпочтение отдается мажоритарной избирательной системе, как более простой;

взаимоотношениями органов местного самоуправления и органов государственной власти; это проявляется, например, в том насколько учитывают органы государственной власти мнения и пожелания представителей органов местного самоуправления при разработке и принятии нормативных актов, регулирующих вопросы местного самоуправления;

социальная структура населения муниципального образования, уровень благосостояния, возрастной состав и ряд других характеристик населения.

Согласно статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация;

4) контрольный орган муниципального образования;

5)иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

В вышеуказанном законе указаны два способа определения структуры органов местного самоуправления:

1)непосредственно: населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (создание подобных муниципальных образований возможно только на территории с низкой плотностью населения) - на сходе граждан;

2)опосредованно: представительным органом муниципального образования.

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:

а) порядок формирования органов местного самоуправления;

б) компетенция органов местного самоуправления;

в) срок полномочий органов местного самоуправления;

г) формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;

Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района:

1) может избираться на муниципальных выборах;

2) может состоять из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.

Данный закон закрепляет перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан и которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган. Именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления.

Принцип единоначалия в деятельности главы местной администрации означает, что он самостоятельно решает следующие вопросы:а) непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений; б) издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации; в) определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом муниципального образования; г) определяет штаты и численность местной администрации; д) несет персональную ответственность за деятельность местной администрации.

Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:

1)руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);

2)аппарат местной администрации, состоящий из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям;

3)функционально-отраслевое звено (департаменты, управления, комитеты, отделы);

4)территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации).

Список литературы

1. «Европейская хартия местного самоуправления» от 15 октября 1985 года. Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 15.

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / "Российская газета", N 202, 08.10.2003.