Финансово-экономические основы местного самоуправления

10

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Становление и развитие органов местного самоуправления невозможно без укрепления их финансово-экономической основы. Система местного самоуправления может действовать в полном объеме только в случае создания механизмов, обеспечивающих ее функционирование и включающих в себя экономический и финансовый фактор. Обеспечение хозяйственной самостоятельности местных органов власти можно назвать ведущим принципом концепции законодательства о местном самоуправлении. Он связан, с одной стороны, с экономическим обоснованием концепции самоуправления, с другой- умением органов муниципальной власти действовать в условиях коренной экономической реформы. Материально-финансовые и иные средства, составляющие объекты муниципальной собственности, являются непременной основой деятельности муниципального управления.

С точки зрения экономической, собственность муниципального образования является процессом присвоения общественного продукта. Это экономические отношения между людьми по присвоению материальных и духовных благ и характер этих отношений во многом определяется уровнем жизни людей, принадлежащих к различным социальным классам и сословиям, которые по многим причинам не могут быть равны в этом присвоении. В составе государственной собственности находятся хозяйственные и иные объекты, обеспечивающие потребности местного населения, а также необходимые финансовые средства или соответствующие эквиваленты. Как правило, в ведении муниципалитетов всех уровней находится жилой фонд, объекты социально-культурного характера: больницы и другие медицинские учреждения, школы и дошкольные детские объекты, сеть различных торговых точек, продовольственных и промтоварных магазинов, учреждения благотворительности и попечения. В РФ, в отличие от многих развитых стран, имеются промышленные комплексы и предприятия среднего и малого бизнеса.

Предпосылкой непосредственной передачи объектов из государственной в муниципальную собственность является разграничение объектов, расположенных на территории административных единиц. Исходя из анализа законов РФ о приватизации и о собственности, можно выделить следующие критерии отнесения объектов к муниципальной собственности:

· Расположение объекта на определенной территории.

· Предназначение больше части оказываемых услуг или выполняемых работ, производимой продукции для удовлетворения производственных и социальных потребностей.

· Связанность (производственная, организованная или технологическая) объекта с функционированием местного хозяйства.

Процесс передачи объектов в муниципальную собственность является ответственным, но не единственным этапом формирования объектного состава муниципальной собственности. Необходимость развития рыночных отношений, а кроме того, и непомерность финансового бремени от малодоходных или убыточных объектов муниципальной собственности, недостаток средств на использование имущества определяют неизбежность такого этапа становления объектного состава муниципальной собственности, как приватизации. Применительно к муниципальной собственности приватизация выступает как процесс приобретения у органов местной власти гражданами и негосударственными юридическими лицами объектов муниципальной собственности или акций муниципальных предприятий.

По действующему законодательству местные представительные и исполнительные органы имеют достаточно широкий круг полномочий в управлении и распоряжении собственностью: создавать объекты муниципальной собственности, передавать их во временное или постоянное владение и пользование, продавать, сдавать в аренду. В целях получения средств местные исполнительно-распорядительные органы могут создавать за счет имеющихся средств предприятия смешанной формы собственности, участвовать в долевых началах в создании и эксплуатации совместных предприятий по выпуску товаров народного потребления и оказанию услуг населению, а также других предприятий. Развитие рыночных структур в местном хозяйственном комплексе меняет методы управления этим хозяйством. По новому должны строиться взаимоотношения местных органов власти с предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.

В настоящее время в РФ вопрос с управлением муниципальной собственностью, ее введением в гражданский оборот решен не полностью и непоследовательно. Так, в Конституции РФ, в ст.1 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” население муниципального образования однозначно признано собственником соответствующего материально-финансового достояния. Однако, и в этом акте, и в ряде норм Гражданского кодекса РФ несколько усложнен процесс реализации права собственности местного населения.

Отделение муниципальной собственности от государственной привело ее к юридическому оформлению, как вида собственности, наряду с государственной, частной, собственностью общественных формирований и другими видами собственности. Для формирования системы местного самоуправления это состояние является препятствием для решения многих финансово-экономических проблем конкретных звеньев и даже отдельных муниципальных формирований. Материально-финансовое состояние и хозяйственно-экономические объекты муниципальной собственности пополняются и количественно увеличиваются в соответствии с нормами гражданского права, которые основания возникновения права собственности подразделяют на первоначальные и производные, в первых преобладает волевой аспект, а в других- правопреемство. Для права муниципальной собственности в настоящее время более присущи и характерны производные способы его приобретения: приватизация (ст.217, ч.2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ); национализация (ст.235 ч.3 п.2, ст.306 Гражданского кодекса РФ); приобретение права собственности на имущество юридического лица в результате его реорганизации или ликвидации (ст.63 п.7 и ст.218 п.2 абз.3 Гражданского кодекса); обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам (ст.235 подпункт 1 п.2 и ст.238 Гражданского кодекса); конфискация (ст.243), приобретение бесхозного имущества (ст.225, п.2; ст.226 Гражданского кодекса).

Особое значение для муниципального самоуправления имеет муниципальная собственность на землю. Земельный кодекс включает органы местного самоуправления в число субъектов земельных отношений, то есть отношений по поводу владения, пользования и распоряжения землей, а также по поводу государственного управления земельными ресурсами (ст.10).

Рассмотрим вопрос управления производственными объектами муниципальной собственности. Муниципальные образования РФ в составе объектов своей собственности имеют предприятия, собственниками которых они не являются.

Финансы являются экономическими отношениями, связанными с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства. Они неотъемлемая часть денежных отношений государства с обществом, которые всегда выступают в юридической форме. Среди этих форм важнейшее место занимает бюджет. Правовую систему бюджетных полномочий органов местного самоуправления составляют: Конституция РФ, федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, Закон РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” и другие нормативные акты РФ и ее субъектов. В бюджетной системе России местные бюджеты играют особую роль. Они являются одним из основных элементов муниципального образования (ст.1 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”). В настоящее время бюджетная система России предопределяется не только ее федеративным государственным устройством, но в большей мере новыми социально-экономическими и политическими подходами. Эти новации обусловлены формирующимися рыночными отношениями и соответствующими им демократическими институтами управления.

Федеральный закон “Об основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25.09.97 г. № 126-ФЗ определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами;

Местные финансы - совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения;

Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства (ст.2). Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В этих целях указанные органы соответственно:

1) регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами - в рамках федеральных целевых программ;

2) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;

3) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

5) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

7) осуществляют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Доходная часть местных бюджетов состоит из:

Собственные доходы местных бюджетов - сюда относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.

Налоги - обязательные платежи, взымаемые государством или органами местного самоуправления с физических и юридических лиц. Они являются частью распределительных отношений в общественном воспроизводстве, с их помощью осуществляется две функции: фискальная и регулирующая. Эти функции новое Российское государство выполняет в условиях плюрализма форм собственности и равенства прав субъектов права собственности. Новизна налоговой системы, помимо появления совершенно новых налогов, характеризуется более справедливым распределением налоговой тяжести между отдельными категориями доходополучателей, юридическими лицами. Кроме того, она состоит из двух основных видов налогов: прямого и косвенно. Почти половина этих налогов поступает в федеральный бюджет, оставшаяся часть- в бюджеты субъектов РФ. Отчисления от этих доходов в местные бюджеты обусловлены полномочиями федеральных органов государственной власти по установлению государственных минимальных социальных стандартов; регулированию отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; принятию программ развития местного самоуправления; обеспечению федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Институт местных налогов и сборов обеспечивает значительные финансовые поступления местным властям. В закон включены налоги в собственном смысле слова, помимо них- сборы и другие платежи, близкие по своей юридической природе к налогам.

Все эти платежи отличают общие особенности, а именно:

1. Использование этих поступлений в пределах территории соответствующего органа местного самоуправления.

2. Зачисление их в местные бюджеты или внебюджетные фонды в качестве закрепленных доходов.

3. Возложение организации введения и взымания данных платежей на органы местного самоуправления.

4. Нахождение поступления и использования платежей под контролем органов местного самоуправления.

5. Наличие у органов местного самоуправления более широкой компетенции по правовому регулированию местных налогов и сборов в сравнении с другими платежами налоговой системы.

Эти налоги сборы подразделяются на две группы, в зависимости от порядка их установления. Во-первых, устанавливаемые законодательством РФ и подлежащие введению на всей территории России. Конкретные ставки этих налогов определяются законодательными актами субъектов РФ, а также решениями органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством РФ. К ним относятся: налог на имущество физических лиц, земельный налог и т.д. Во-вторых, налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов местного самоуправления. Предельный размер ставки налога устанавливается районными и городскими (кроме городов районного значения) органами местного самоуправления. Исходя из этой ставки конкретный размер уплаты определяет местная администрация. Полученные платежи зачисляются в бюджет по месту регистрации.

Плательщики налога- юридические лица, расположенные на территории конкретного местного самоуправления, осуществляющие производство товаров и услуг.

Местные налоги и сборы, вводимые органами местного самоуправления- это самые массовые из местных платежей. Их общий перечень отсутствует, однако их обоснование и введение органами местного самоуправления должно осуществляться на местах в соответствии с принципами Закона “Об основах налоговой системы” и с учетом местных особенностей.

Рассмотрим некоторые виды местных налогов, устанавливаемые органами местного самоуправления.

· Налог на рекламу- любую информацию, передающуюся при помощи средств массовой информации, справочников, листовок и т.п.

· Налог на продажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров.

· Налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне может вводиться районными и городскими представительными органами, на территории которой находится курортная зона.

Местные сборы:

· За право торговли - устанавливаются районными, городскими, поселковыми и сельскими органами местного самоуправления.

· Лицензионный сбор за право торговли вино - водочными изделиями взымается с физических или юридических лиц, реализующих эту продукцию населению.

· Лицензионных сбор за право проведения местных аукционов и лотерей, сбор за парковку автотранспорта - согласно Закону определяют муниципальные органы.

Также местным самоуправлением образуются фонды. Фонды создаются по решению представительных органов местного самоуправления. Фонды образуются для создания условий привлечения различных внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу, для аккумуляции добровольных взносов предприятий и организаций в жилищное строительство, для поддержки участия граждан в финансировании жилищного строительства или обретения жилья и т.д.

Расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного.

Следует подчеркнуть, в РФ прослеживается тенденция усиления материально - финансовой самостоятельности муниципальных образований через различные федеральные программы, выработку конкретных направлений региональной и муниципальной политики.

Задачи

Задача 1

Администрация района обязала руководителя фирмы «Обувь» находящейся в частной собственности внести в районный бюджет 20 тыс.руб. для организации и проведения праздника «День города». Фирма отказалась внести указанную сумму в бюджет города. Решить в соответствии с законодательством.

Фирма вправе отказать администрации района, а администрация района не вправе требовать внести денежные средства частной фирме в районный бюджет, так как подобного налога нет в налогом кодексе Российской Федерации. А администрация не может устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

Районный бюджет помимо налогов и сборов может пополняться неналоговыми поступлениями, например в виде безвозмездных перечислений, в том числе от частных фирм, это добровольное право частных фирм, но никак не их обязанность.

Задача 2

Глава администрации Алтайского края принял постановление, которым передал осуществление части полномочий Алтайского края (по предоставлению жилья лицам, пострадавшим от ядерного облучения на Семипалатинском полигоне) всем муниципальным образованиям Алтайского края.

Глава г. Заринска не согласен с таким решением и обратился в суд.

Кто прав в этом споре?

В споре прав глава г.Заринска, так как согласно Федеральному закону от 19.08.1995 N 149-ФЗ "О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ГРАЖДАН, ПОДВЕРГШИХСЯ РАДИАЦИОННОМУ ВОЗДЕЙСТВИЮ ВСЛЕДСТВИЕ ЯДЕРНЫХ ИСПЫТАНИЙ НА СЕМИПАЛАТИНСКОМ ПОЛИГОНЕ" (принят ГД ФС РФ 20.07.1995) и Федеральному закону РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 10.01.2002 2-ФЗ О СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЯХ ГРАЖДАНАМ, ПОДВЕРГШИМСЯ РАДИАЦИОННОМУ ВОЗДЕЙСТВИЮ ВСЛЕДСТВИЕ ЯДЕРНЫХ ИСПЫТАНИЙ НА СЕМИПАЛАТИНСКОМ ПОЛИГОНЕ (в ред. Федеральных законов от 17.03.2004 14-ФЗ, от 22.08.2004 122-ФЗ) не предусматривается предоставления жилья этой категории федеральных льготников, предусматривается : помимо ежемесячных выплат и пособий различным категориям льготников, внеочередное вступление в жилищно-строительные кооперативы, внеочередное обеспечение земельными участками для индивидуального жилищного строительства (при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий), внеочередное вступление в гаражно-строительные кооперативы, внеочередное обслуживание на предприятиях службы быта, технического обслуживания и ремонта транспортных средств, в учреждениях жилищно-коммунального хозяйства, организациях связи и междугородного транспорта; оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади в домах государственного и муниципальных фондов и в приватизированных жилых помещениях (в пределах норм, предусмотренных законодательством Российской Федерации), в том числе и членам их семей, проживающим с ними; оплата в размере 50 процентов за пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией, а проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - предоставление скидки в размере 50 процентов со стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, включая транспортные расходы.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, установленных пунктом 17 части первой настоящей статьи.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению мер социальной поддержки предусматриваются в составе Фонда компенсаций федерального бюджета в виде субвенций.

Объем средств, предусмотренный бюджету субъекта Российской Федерации, определяется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; утвержденного для субъекта Российской Федерации федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м. общей площади жилья в месяц; занимаемой площади жилых помещений с учетом федерального стандарта социальной нормы площади жилья и утвержденных нормативов потребления коммунальных услуг.

Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации.

Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации.

Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально представляют в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики, отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки, категорий получателей мер социальной поддержки, а в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку единой государственной политики в сфере здравоохранения, социального развития, труда, физической культуры, спорта, туризма и защиты прав потребителей, - список лиц, которым предоставлены меры социальной поддержки, с указанием категорий получателей, основания получения мер социальной поддержки и размера занимаемой площади. При необходимости дополнительные отчетные данные представляются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Средства на реализацию указанных полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

В случае использования средств не по целевому назначению Правительство Российской Федерации вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Контроль за расходованием средств осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и уполномоченными им органами, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации.

В любом случае согласно вышеприведенному федеральному закону:

Статья 6. Финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего Федерального закона, осуществляется из федерального бюджета и является целевым.

Глава администрации Алтайского края не правомочен передать осуществление части полномочий Алтайского края (по предоставлению жилья лицам, пострадавшим от ядерного облучения на Семипалатинском полигоне) всем муниципальным образованиям Алтайского края.

Список используемой литературы

1. Авакьян С.А. “Состояние проблемы и перспективы местного самоуправления”- М.,1994г.

2. Васильев В.И. “Местное самоуправление: сегодня и завтра” - Журнал Российского права,1997г.

3. Виноградов В.А. “Местное самоуправление: проблемы и решения” - М.: Российская академия наук,1996г.

4. Комкова Г.Н., Крохина Ю.А., Новоселов В.И. “ Государственная власть и местного самоуправления в Российской Федерации” - Саратов: под общ. ред. Новоселова В.И.,1998 г.

5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И.”Муниципальное право Российской Федерации”: Учебник. - М.: Изд-во “Юристъ”, 1997г.

6. Постовой Н.В. “Местное самоуправление: история, теория, практика” - М., 1995г.

7. Постовой Н.В. “Муниципальное право России: Вопросы и ответы”-3-е изд. - М.: Юриспруденция, 2002г.

8. Пылин В. “Народовластие в системе местного самоуправления” - СПб.: “Знате”, 1998г.

9. Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. “История государственного управления и муниципального самоуправления в России”- М.: Изд-во “Омега-Л”, 2003г.

10. Славин М.М. “Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования” - М.: под ред. Шеремета К.Ф.,1998г.

11. Таболин В.В. “Право муниципального управления” - М.: Изд-во “Элиг”,1997г.

12. Шугрин Е. “Муниципальное право” - Новосибирск: Изд-во” Новосибирского университета”, 1995г.

13. Ясюнас В.Л. “Основы местного самоуправления” - М.: Изд-во “Ось-89”, 1998г.