Взаимоотношения органов государственной власти субъектов федерации и муниципальных образований

Реферат

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов федерации и муниципальных образований

Основы местного самоуправления представляют собой важнейшие образующие элементы, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая и правовая основы.

Демографическая основа означает, что местное самоуправление исходит от человека. Именно человек является первоосновой местного самоуправления на всех этапах развития общества. Вначале люди объединились в общины, затем в союзы общин для совместной деятельности.

Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. Отсюда вторым важнейшим образующим элементом является территориальная основа. У каждой общины, союза общин была своя территории, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории. Развитие первых двух основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы местного сообщества. Производство обеспечивало людей рабочими местами.

Развитие трех названных фундаментальных основ, естественно, потребовало урегулирования этого процесса. В роли такого регулятора со временем начинает выступать право, представляющее собой совокупность норм, регулирующих определенные общественные отношения.

Из всего этого следует, что основы местного самоуправления составляют человек (сообщество граждан), территория, экономика и право. Навряд ли можно возразить сегодня тому обстоятельству, что основу самоуправления составляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования.

Демография - наука о закономерностях воспроизводства населения в общественно-исторической обусловленности этого процесса. Местное самоуправление действует только при наличии граждан в пределах той или иной территории. Обязательность наличия граждан вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправления осуществляется «населением», «гражданами». Федеральный закон в ст. 2 определяет местное самоуправление как «деятельность населения», в ст. 3 устанавливает право граждан на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Подразделение территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление есть одна из форм осуществления власти на местах, в пределах территорий, отведенных для этих целей государством.

Конституция Российской Федерации в ст. 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Перечень наименования территорий не является исчерпывающим. Это означает, что другие нормативные акты могут предусматривать более широкий перечень территориальных единиц.

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является единственным условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Важное место в составе экономической основы местного самоуправления занимает муниципальная собственность.

Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. В соответствии со ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Согласно ст. 215 ГК Российской Федерации под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Формирование муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т. д.

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Такая попытка была предпринята в начале 90-х годов. В частности, порядок формирования муниципальной собственности был предусмотрен в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В соответствии с приложением № 3 к названному Постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов. Это жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т. д.

Очень важным является урегулирование процесса передачи государственной собственности в состав муниципальной собственности. Фактически все законы о местном самоуправлении предусматривают возможность пополнения муниципальной собственности за счет государственной, передаваемой муниципальным образованиям. Это может быть и федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации.

Порядок передачи государственной собственности в состав муниципальной предусмотрен в ряде нормативных актов федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Ранее названное Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. установило, что передача объектов в муниципальную собственность осуществляется решением представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании предложений представительных органов местного самоуправления, направляемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.

Представительный орган государственной власти рассматривая эти предложения и принимал соответствующее решение. В свою очередь, представительный орган местного самоуправления принимал решение о включении данных объектов в муниципальную собственность. В 1992 г. Распоряжением Президента Российской Федерации было утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Положение определило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, и порядок оформления прав собственности. Эти вопросы отнесены Положением к ведению комитетов по управлению имуществом городов и районов.

В дальнейшем порядок передачи государственной собственности субъектов Российской Федерации в состав муниципальной собственности стал определяться законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или специальными законами о муниципальной собственности.

Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль.

В соответствии со ст. 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Данная норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации. Законы предусматривают создание предприятий различных форм собственности на территориях муниципальных образований. Это очень важно для становления экономической основы местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны способствовать этому процессу. В противном случае местное самоуправление может оказаться невостребованным.

Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении по-разному подходят к проблеме создания предприятий на территории муниципальных образований. В законах Республики Адыгея, Иркутской и Московской областей предусмотрено создание муниципальных предприятий. В большинстве субъектов Российской Федерации законы о местном самоуправлении закрепили статьи о создании предприятий без указания форм собственности.

Укреплению экономической основы способствуют не только муниципальные предприятия. Большинство предприятий, расположенных на территории муниципального образования, в той или иной степени способствуют росту экономической базы муниципального образования.

В настоящее время это особенно актуально. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регионах они были созданы еще в советский период, в других их нет в достаточном количестве в большинстве муниципальных образований. А поскольку это так, то налогооблагаемая база сравнительно недостаточна. Ее недостаточность не позволяет создать жизнеспособный институт местных финансов, являющихся составной частью муниципальной собственности.

В том случае, если на территории самоуправляющейся единицы будет достаточное число малых и средних предприятий производственного назначения, то часть выпускаемой ими продукции может вполне удовлетворить запросы граждан этой территории. Оставшуюся продукцию можно реализовать за пределами территории или обменять на необходимые для своих граждан товары повседневного спроса. При таких условиях органам местного самоуправления значительно легче управлять процессами. Но чтобы сформировать производство, нужно создать нормальные условия для вновь образующихся предприятий.

Участвуя в гражданском обороте, хозяйственные публичные организации способны вступать в различные правоотношения с другими лицами. Не препятствует закон возникновению и гражданских правоотношений, участниками которых являются только хозяйственные публичные организации. Такие правоотношения с 1991 г. стали обычным явлением и связаны с разграничением собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В соответствии с Конституцией РФ разграничение государственной собственности - это предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «г» ч. 1 ст. 72).

По мнению Конституционного Суда РФ под разграничением государственной собственности «имеется в виду прежде всего, законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности - Федеральной, собственности республик, других субъектов Российской Федерации».

С точки зрения Конституционного Суда РФ нормотворческая составляющая не исчерпывает всего понятия разграничения государственной собственности как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Но даже отраженная в нем часть понятия разграничения собственности вызывает много вопросов и сомнений. Определяя разграничение собственности как регулирование порядка отнесения объектов к тому или иному уровню собственности, мы не отвечаем на вопрос по существу, поскольку невыясненным остается значение выражения «отнесение объектов».

По мнению Конституционного Суда РФ, разграничить собственность означает в первую очередь установить порядок отнесения объектов к определенному уровню собственности. Процесс разграничения собственности, таким образом, рассматривается не в качестве объекта правового регулирования, а в качестве правового регулирования как такового применительно к обособленной сфере общественных отношений, именуемой отнесением объектов к одному из «уровней государственной собственности».

В комментарии к Конституции РФ утверждается, что разграничение государственной собственности «охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъекта федерации, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т. д.)». Взятая в контексте всего комментария данная цитата может быть понята как указание на совокупность действий, на совокупность стадий изменения субъектного состава отношений собственности (прекращение права собственности Российской Федерации и приобретение права собственности субъектами РФ). Авторы комментария не сводят все содержание предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ к правовому регулированию общественных отношении.

Одной из сфер совместного ведения, где правоприменительная деятельность выходит на первый план, является разграничение государственной собственности.

Что же касается совместной деятельности Российской Федерации и субъектов РФ по вопросу разграничения государственной собственности, то нельзя исключать применение в этом случае федеральных законов, принятых в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. По этой причине допустимо предположение, что разграничение собственности, в той или иной мере, регулируется гражданским законодательством.

Особый предмет правового регулирования образуют отношения, связанные с разграничением муниципальной собственности. Эти отношения отличаются от разграничения государственной собственности и регулируются как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ.

Наряду с разграничением государственной собственности и разграничением муниципальной собственности существует еще одна группа аналогичных отношений между хозяйственными публичными организациями, которую можно обозначить термином «разграничение государственной и муниципальной собственности». Речь идет об отношениях:

Ш между Российской Федерацией и муниципальными образованиями (разграничение федеральной и муниципальной собственности);

Ш между субъектами РФ и муниципальными образованиями (разграничение собственности субъектов РФ и муниципальной собственности). Такие отношения подвержены правовому регулированию не в меньшей степени, чем разграничение государственной собственности (отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ) и разграничение муниципальной собственности (отношения между муниципальными образованиями).

Социально-экономическая значимость процесса разграничении собственности воплощена в норме ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Само по себе такое в высшей степени авторитетное нормативное установление, к сожалению, не сообщило текущему законодательству и практике существенной новизны.

В 1993-1995 гг. изданы и другие нормативные акты направленные на разграничение публичной собственности. Здесь следует упомянуть Указ Президента РФ от 28 октября 1994 г № 2027 «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации». Речь идет о полномочиях Правительства РФ утверждать порядок передачи в собственность субъектов РФ и муниципальных образований отдельных объектов федеральной собственности, не включаемых в состав приватизируемого имущества государственных предприятий. Процедура смены собственника в отношении таких объектов прежними нормативными актами о разграничении публичной собственности не предусматривалась. Во исполнение Указа Президента РФ 7 марта 1995 г. Правительством РФ принято Постановление № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность». Действие этого нормативного акта ограничивается объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения; речь идет лишь о тех объектах соцкультбыта, которые не вошли в состав имущества приватизируемых или приватизированных федеральных государственных унитарных предприятий.

Межбюджетные взаимоотношения хозяйственных публичных организаций и прежде сопутствовали процессу разграничения публичной собственности, но носили при этом компенсационный характер в пользу будущего собственника.

Финансовые взаимоотношения хозяйственных публичных организаций, регулируемые Указом Президента РФ от 27 февраля 1996 г. № 292 и Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 554, имеют качественно иной характер, а именно компенсационный в пользу стороны, передающей имущество (акции). Переход права собственности на акции от Российской Федерации субъекту РФ сопровождается погашением части финансовых (бюджетных) обязательств Российской Федерации перед субъектом РФ.

Законодательство о федеральном бюджете по отношению к нормативным правовым актам о разграничении публичной собственности является более поздним и вторичным в том смысле, что этим законодательством не устанавливается особая процедура разграничения собственности. Законодательством о федеральном бюджете определяются лишь условия передачи федерального имущества в собственность субъектов РФ. В связи с этим весьма примечательным является тот факт, что в бюджетном законодательстве давно существующие отношения между хозяйственными публичными организациями недвусмысленно характеризуются как договорные отношения. Такой определенности в федеральном законодательстве о разграничении публичной собственности никогда не было.

Если федеральные правовые акты, касающиеся разграничения публичной собственности, издавались и принимались преимущественно в первой половине и середине 90-х годов, то в дальнейшем регулирование этих отношений смещается на региональный уровень.

В соответствии со ст. 73 и 76 Конституции РФ вопросы управления государственной собственностью субъектов РФ находятся в ведении самих субъектов РФ. Однако законы и другие правовые акты субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом важной задачей, стоящей перед субъектами РФ, является решение следующих вопросов:

Ш определение органов, через которые субъекты РФ действуют в качестве собственников имущества, и установление их компетенции;

Ш выбор наиболее предпочтительного для субъекта РФ варианта владения, пользования и распоряжения собственным имуществом. В гражданском законодательстве много диспозитивных норм, собственнику предоставлена возможность выбирать способ осуществления своего права на имущество. В большинстве случаев субъекты РФ делают выбор публично, фиксируя его в своем законодательстве.

Передача имущества в муниципальную собственность, создание акционерных обществ, доверительное управление имуществом и многие другие имущественные отношения регулируются федеральным законодательством. Но значит ли это, что субъект РФ как собственник не вправе публично заявить о том, каким образом он будет применять нормы федерального законодательства, в частности нормы гражданского законодательства? Очевидно, что субъект РФ такой возможностью обладает. Предпочтительным способом публичного самоопределения субъекта РФ в сфере имущественных отношении является издание соответствующих законов и подзаконных актов.

Вправе ли субъекты РФ (публично-властные организации) принимать участие в выборе и нормативном утверждении процедуры юридической дифференциации имущества? Возможна ли ситуация, когда правовая дифференциация объектов являлась бы одним из случаев реализации гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов РФ (хозяйственных публичных организаций)? Или решение данного вопроса находится в сфере деятельности суверена и прочих публично-властных организаций? Вопросы эти отнюдь не риторические, и речь идет о способах определения юридической судьбы не только федерального имущества. Организованное движение собственности возможно и в направлении, противоположном тому, которое имело место до сих пор. Разграничение публичной собственности не единовременная акция, а постоянно существующая система отношений между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В юридической литературе отмечается, что участие субъектов РФ в подготовке федеральных законов может быть одной из форм совместной деятельности по предметам совместного ведения.

Различные действующие лица (публично-властные и хозяйственные публичные организации) являются результатом персонификации одних и тех же групп населения. Интересы граждан могут быть выражены и в гражданских правоотношениях при разграничении государственной собственности. Известное Конституции РФ совместное ведение - это в конечном счете совместное ведение различных объединений граждан. В процессе совместной деятельности объединения граждан могут быть представлены не только в качестве публично-властных организаций, но и в качестве хозяйственных публичных организаций. Деятельность по такому предмету совместного ведения как разграничение государственной собственности может регулироваться нормами различных отраслей права. Отраслевая принадлежность общественных отношений должна соответствовать интересам общества на каждом этапе его существования.

Закон РФ о финансовых основах местного самоуправления оказался не в состоянии обеспечить реальную независимость местных бюджетов. В подавляющем большинстве регионов доходные источники местных бюджетов формируются под конкретные расходные статьи, согласованные на региональном уровне. Отсутствует стабильность и предсказуемость финансовых условий деятельности муниципалитетов. Обычно нормативы отчислений от регулирующих налогов пересматриваются ежегодно, иногда - в течение финансового года. Механизмы выделения финансовой помощи непрозрачны и подвержены воздействию субъективных факторов. Широко распространена практика принудительной централизации части доходов муниципальных бюджетов, когда фактически без учета мнения местных властей определенные муниципальные функции переносятся на региональный уровень вместе с соответствующими бюджетными средствами для их выполнения. Например: сколько ежегодно платят автолюбители Курганской области так называемый «дорожный налог» и какое качество у наших дорог.

Необходимо исходить из того, что проблема финансовых основ местного самоуправления - это не просто проблема поиска денег для финансирования тех или иных направлений муниципальной деятельности. В первую очередь - это проблема мотивации местных властей, формирования адекватных стимулов в их работе. В настоящее время любая экономия, полученная местным бюджетом за счет рационализации расходов, повышения эффективности управления муниципальными активами, успешного проведения реформ на местном уровне с высокой степенью вероятности будет изъята для перераспределения в пользу других муниципальных образований либо для удовлетворения региональных нужд.

В конечном счете, отношения с региональной властью оказываются более важным фактором наполнения местного бюджета, чем реальная эффективность муниципального управления. Очевидно, в каком направлении в данных условиях будет направлена деятельность местных властей. Кроме того, сама структура доходных источников местного бюджета искажает мотивацию местных властей, ориентируя их не на нужды местного сообщества, а на интересы основных производителей, находящихся на территории муниципального образования.

Отдельно необходимо рассмотреть вопрос о праве муниципальной собственности на земельные участки. Если говорить о земельных участках как об элементе состава муниципального имущества, то необходимо сослаться на ст.19 Земельного кодекса РФ, которая определяет, что в муниципальной собственности находятся земельные участки:

Ш которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

Ш право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

Ш которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В то же время ст. 14-17 ФЗ №122 относят к муниципальному имуществу только «земельные участки, отнесённые к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами». Такие же правовые нормы содержатся и в ст.50 ФЗ №131. Налицо определённая правовая коллизия.

При этом необходимо иметь в виду, что Земельный кодекс также придерживается концепции «презумпции отчуждения» земли из государственной или муниципальной собственности (если сравнивать с «презумпцией отчуждения» имущества, которое не может входить в состав муниципального имущества, как это предусматривает ФЗ №131). П.4 ст.28 Земельного кодекса устанавливает исчерпывающий перечень из трёх случаев, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства:

Ш изъятие земельных участков из оборота;

Ш установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков;

Ш факт резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Жизнедеятельность местного сообщества обеспечивается созданием и развитием социальной инфраструктуры - совокупности учреждений, направленных на удовлетворение потребностей человека в образовании и воспитании, медицинском обслуживании, организации досуга, отдыха и пользовании достижениями культуры, занятии физической культурой и спортом. Конечно, когда говорят о социальной политике, как правило, включают осуществление и многих других услуг, в том числе - жилищных и коммунальных, организацию ритуальных услуг, социальную поддержку и защиту населения. Однако традиционно не только в нашей стране, но и за рубежом, основное социальное назначение местного самоуправления прежде всего связывают с такими понятиями, как образование, здравоохранение и культура.

Социальное государство, как это вытекает из Конституции РФ, - представляет собой государство, которое среди своих приоритетов видит социальную защиту населения: разработку и осуществление государственной программы преодоления бедности; создание эффективной системы защиты населения от социальных рисков; осуществление социальной защиты малообеспеченных семей, а также инвалидов, пожилых и других слабо защищенных категорий населения. Такое социальное государство предполагает разграничение социальной ответственности между органами власти трех уровней - федеральными, региональными и муниципальными. Каждый из них несет ответственность за реализацию разрабатываемых ими социальных программ, обеспечивая эффективное функционирование отраслей социальной инфраструктуры. Как органы государственной, так и муниципальной власти контролируют соблюдение социальных стандартов, расходование бюджетных средств, предназначенных на социальные нужды, а также выполняют другие функции социального характера, предусмотренные законодательством, соглашениями и договорами социальных партнеров.

Распределение социальной ответственности между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с российским законодательством.

Местное самоуправление осуществляется на том уровне властных отношений, на котором реализуются основные естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, отдыхе, охране здоровья, благоприятной окружающей природной среде, образовании. Хотя в этом случае реализуются естественные потребности отдельных людей или семей, все же условия их удовлетворения имеют не только частный, но и публичный характер. Оптимальный уровень решения большинства социальных проблем на уровне местного самоуправления обеспечивают относительно небольшие территориальные характеристики муниципальных образований и по большей части непосредственный характер взаимодействия их жителей. Кроме того, на этом уровне более заметны диспропорции в расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные последствия такой диспропорции, а также реальные возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение социальных проблем.

Природа муниципального уровня власти проявляется также в таком преимуществе как более реальная подотчетность населению. Благодаря этому достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов социальной политики. Следует также учитывать, что на этом уровне можно обеспечить в большей степени готовность жителей морально и материально поддержать предлагаемые властью мероприятия и оказать содействие их проведению. Не секрет, что сильная социальная политика требует перераспределения ресурсов и это неоднозначно воспринимается людьми. Но именно на этом уровне создаются более благоприятные предпосылки для того, чтобы понять и принять необходимость помощи, как правило, тем, кто живет в соседнем доме, или в соседнем квартале, с кем местные жители встречаются на улице, в общественном транспорте, работают в одном коллективе.

Рассматривая конкретные направления деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере прежде всего следует выделить образование. В соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в данной сфере относятся:

а) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

б) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования.

в) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений. Деятельность муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;

г) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

д) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на собраниях, сходах. Такую форму контроля предусматривают законы и положения субъектов Российской Федерации о собраниях, сходах граждан и старостах, о территориальном общественном самоуправлении, уставы муниципальных образований.

Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура.

Прокуратура изучает правовые нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и в случае несоответствия их действующему законодательству требует устранения нарушений путем использования правовых актов реагирования.

Прокурор может внести представление в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, которое должно быть рассмотрено органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления.

О результатах рассмотрения представления и мерах, принятых по устранению правонарушений, орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления сообщают прокурору в письменной форме в течение месяца со дня внесения представления.

Судебная практика показывает, что прокуроры довольно часто используют свои полномочия по опротестованию нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в связи с их незаконностью. Это свидетельствует о недостаточности правовых знаний в системе местного самоуправления, о слабой подготовке муниципальных служащих, о нехватке кадров с юридическим образованием.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации государство осуществляет контроль за органами местного самоуправления в части использования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Средства для реализации государственных полномочий носят целевой характер, поэтому государство вправе проверить правильное их расходование.

Государственный орган, предоставивший местному бюджету субвенцию в виде денежных средств, вправе проконтролировать расходование этих средств. Субвенция имеет целевое назначение и направляется на выполнение задач в установленные государством сроки.

Государственные органы вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.

Органы государственной налоговой службы вправе контролировать деятельность муниципальных предприятий, организаций в части уплаты налогов и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

Практическое задание

Представительный орган муниципального образования принял решение о введении нового местного налога, не предусмотренного Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Свое решение депутаты местного представительного органа аргументировали тем, что установление местных налогов и сборов отнесено к вопросам местного значения, а следовательно, входят в часть компетенции местного самоуправления, в котором органы местного самоуправления обладают самостоятельностью в соответствии со ст.12 Конституции РФ.

Законно ли указанное решение местного представительного органа?

Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Это правомочие реализуется ими в контексте положений Конституции, а также основанных на них федеральных законов - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 39), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 7, 8), БК РФ (ст. 41, 61) и НК РФ(часть первая).

В соответствии с действующим законодательством местные налоги и сборы являются частью системы налогов и сборов в Российской Федерации. При этом местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

Устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления определяют в нормативных правовых актах следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных НК, порядок и сроки уплаты налога, а также определяют форму отчетности по данному местному налогу.

К местным налогам и сборам, согласно НК РФ (ст. 15), относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц.

НК РФ ст.15 ч. 4. Местными налогами признаются налоги, которые установлены настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено настоящим пунктом и пунктом 7 настоящей статьи.

Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

Не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом. (ч. 6 ст. 12).

Информация об установленных местных налогах и сборах направляется органами местного самоуправления в федеральные налоговые органы и Министерство финансов РФ, а также в соответствующие региональные налоговые и финансовые органы. Сведения о данных налогах и сборах не реже одного раза в год публикуются соответствующими региональными налоговыми органами.

Список литературы

1. Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. «Профобразование», М.: 2001

2. Комментарий к конституции российской Федерации НПП «Гарант-Сервис» , 2003-2008;

3. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. - «Юриспруденция», М.: 2000.

4. Рагозина Л. Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления. Журнал «Вопросы местного самоуправления».10 января 2006

5. Справочная система «Консультант+»