Понятие и признаки должностного лица: спорные вопросы квалификации

С учетом этого глава представительного органа местного самоуправления также должен охватываться содержанием рассматриваемого квалифицирующего признака.

Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 16 ФЗ № 154 глава муниципального образования может не только входить в состав представительного органа, он и председательствовать на его заседаниях. Так, в ч. 3 ст. 11 Устава г. Оренбурга закрепляется, что "глава города входит в состав городского Совета и является его председателем". Таким образом, глава муниципального образования и председатель представительного органа может быть (но не всегда) в одном лице.

Помимо указанных органов местного самоуправления в ч. 1 ст. 27 ФЗ № 154 к их числу отнесены органы территориального общественного самоуправления, которые создаются населением на части территории муниципального образования (квартал, улица и т.д.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Их руководители не могут считаться главами органов местного самоуправления в уголовно-правовом смысле.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ № 131 органы местного самоуправления - это "избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Важно отметить, что новый Закон дает исчерпывающий перечень территориальных единиц, которые могут быть муниципальными образованиями (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения - ч. 1 ст. 2). Каждое из этих понятий разъясняется в указанной статье Закона. В названных муниципальных образованиях и осуществляется местное самоуправление.

Законодатель особо подчеркивает факт самостоятельности муниципальных образований, а следовательно, и полномочий их глав, указывая, что "подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается".

На основании ч. 1 ст. 34 ФЗ № 131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом, за исключением предусмотренных в Законе случаев, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации обязательно (ч. 2 ст. 34).

Статья 36 Закона посвящена главе муниципального образования, который считается его высшим должностным лицом. Необходимо обратить особое внимание на ряд моментов. Глава муниципального образования в случае его избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа, являясь его председателем, либо возглавляет местную администрацию (п. 2 ч. 2 ст. 36). Если же он избирается представительным органом, то становится председателем этого органа (п. 3 ч. 2 ст. 36). Закон запрещает главе муниципального образования совмещение должностей председателя представительного органа и главы местной администрации (п. 4 ч. 2 ст. 36). Однако эти ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек.

Таким образом, глава муниципального образования может быть либо председателем представительного органа местного самоуправления, либо главой местной администрации, либо одновременно занимать обе должности (если численность населения поселения менее 1000 человек).

Главой местной администрации может быть и лицо, занимающее эту должность по контракту, который с ним заключается главой муниципального образования. Следовательно, глава местной администрации и глава муниципального образования не всегда одно и то же лицо. В случае совершения им должностного преступления, для правильной квалификации содеянного необходимо выяснить, является ли он главой муниципального образования.

На мой взгляд, исходя из положений нового Закона, регламентирующих полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 35, ч. 3 ст. 43), его председатель также должен признаваться по Уголовному кодексу РФ главой органа местного самоуправления вне зависимости от того, является он главой муниципального образования или осуществляет свою деятельность наряду с последним. Важно также иметь в виду, что в поселениях с численностью населения, обладающего избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан (ч. 3 ст. 35 ФЗ № 131). На сходе председательствует глава муниципального образования либо иное лицо, избираемое сходом (ч. 5 ст. 25). Новый Закон предоставляет гражданам право на территориальное общественное самоуправление, в связи с чем они могут образовывать органы такой разновидности самоуправления. Глава соответствующего органа, как уже отмечалось ранее, не охватывается содержанием рассматриваемого в настоящей статье понятия.

Таким образом, в обоих упомянутых Законах высшим должностным лицом местного самоуправления называется глава муниципального образования, которого и следует относить к понятию "глава органа местного самоуправления", используемому в Уголовного кодекса РФ. Вместе с тем этим понятием должен охватываться и председатель представительного органа местного самоуправления. Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. № 4. 1998

Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 Уголовного кодекса РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО "Сильвер" в сумме 500 долларов США за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.

Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 ст. 290 Уголовного кодекса РФ. В обоснование такого решения указано, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области", в этом образовании определены два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 10..

Это решение еще раз отмечает, что главой органа местного самоуправления не может считаться руководитель любого органа местного самоуправления. В данном случае Ленинградским областным судом не было учтено, что Ж. был лишь главой структурного подразделения администрации муниципального образования, исполняющим свои обязанности по трудовому договору.

С целью уточнения формулировки норм Уголовного кодекса РФ изучаемый признак должностных преступлений можно было бы предложить в следующей редакции: "...совершение преступления лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой муниципального образования или председателем представительного органа муниципального образования".

При решении вопроса о субъекте преступления, предусмотренного частью 2 статьи 285 Уголовного кодекса РФ «Злоупотребление должностными полномочиями совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления» или частью 2 статьи 286 Уголовного кодекса РФ «Превышение должностных полномочий совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления», судам следует исходить из пунктов 2 и 3 примечаний к статье 285 УК РФ, согласно которым под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, а под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, - лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента Российской Федерации «О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 12 (в редакции от 1 декабря 2008 года): К ним относятся Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, Первый заместитель Председателя Правительства, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Указа Президента РФ о государственных должностях РФ от 11 января 1995 г. № 12 (в редакции от 1 декабря 2008 года) и др.

Наряду с лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, субъектом ответственности по части 2 статьи 285 Уголовного кодекса РФ и части 2 статьи 286 Уголовного кодекса РФ является глава органа местного самоуправления, под которым следует понимать главу муниципального образования - это высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. от 05.04.2010 N 40-ФЗ). (статья 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Пленум Верховного суда РФ Постановление «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» № 19 от 16 октября 2009 г. . Диспозиции норм Уголовного кодекса РФ с рассматриваемым квалифицирующим признаком бланкетные. Поэтому для четкого уяснения содержания понятия "глава органа местного самоуправления" требуется обращение к другим нормативно-правовым актам.

Буквальное толкование этого понятия может привести к выводу, что руководитель любого органа местного самоуправления может признаваться его главой. В Уголовном законодательстве предусматривается более высокая ответственность для главы органа местного самоуправления по сравнению с лицами, занимающими государственные должности или государственные должности субъектов Российской Федерации. Можно сделать вывод, что законодатель указывает только высших должностных лиц, которыми не могут считаться все без исключения руководители органов местного самоуправления. Также выборным является представительный орган местного самоуправления. Представительный орган наделен следующими полномочиями: установление местных налогов и сборов принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. Ему подотчетен и глава муниципального образования ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. от 05.04.2010 N 40-ФЗ). Поэтому, можно предположить что глава представительного органа также охватывается содержанием данного квалифицирующего признака.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ № 131 органы местного самоуправления - это "избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Важно отметить, что новый Закон дает исчерпывающий перечень территориальных единиц, которые могут быть муниципальными образованиями. Каждое из этих понятий разъясняется в указанной статье Закона. В названных муниципальных образованиях и осуществляется местное самоуправление.

Законодатель особо подчеркивает факт самостоятельности муниципальных образований, а следовательно, и полномочий их глав, указывая, что "подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается" (ч. 3 ст. 17).

На основании ч. 1 ст. 34 ФЗ № 131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом, за исключением предусмотренных в Законе случаев, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации обязательно (ч. 2 ст. 34).

Статья 36 Закона посвящена главе муниципального образования, который считается его высшим должностным лицом. Необходимо обратить особое внимание на ряд моментов. Глава муниципального образования в случае его избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа, являясь его председателем, либо возглавляет местную администрацию (п. 2 ч. 2 ст. 36). Если же он избирается представительным органом, то становится председателем этого органа (п. 3 ч. 2 ст. 36). Закон запрещает главе муниципального образования совмещение должностей председателя представительного органа и главы местной администрации (п. 4 ч. 2 ст. 36). Однако эти ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек.

Таким образом, глава муниципального образования может быть либо председателем представительного органа местного самоуправления, либо главой местной администрации, либо одновременно занимать обе должности (если численность населения поселения менее 1000 человек).

Главой местной администрации может быть и лицо, занимающее эту должность по контракту, который заключается с ним главой муниципального образования. Значит, глава местной администрации и глава муниципального образования не всегда одно и то же лицо. И в случае совершения им должностного преступления для правильной квалификации содеянного нужно установить, является ли это лицо главой муниципального образования.

Исходя из положений Закона, регулирующих круг полномочий представительного органа местного самоуправления, его председатель также должен признаваться по Уголовному кодексу РФ главой органа местного самоуправления не зависимо от того, является он главой муниципального образования. Необходимое иметь в виду, что в поселениях с численностью граждан, менее 100 человек, которые обладают активным избирательным правом, то представительный орган не формируется, и его функции будут выполняться сходом граждан. Также на сходе председательствует глава муниципального образования либо иное лицо, избираемое сходом (ч. 5 ст. 25). Закон предоставляет гражданам право на территориальное общественное самоуправление, в соответствии с этим правом они имеют право создавать органы такой разновидности самоуправления. Глава соответствующего органа, не будет охватываться содержанием рассматриваемого в качестве субъекта должностных преступлений.

Модно сделать вывод, что в рассмотренных случаях высшим должностным лицом местного самоуправления называется глава муниципального образования, которого и необходимо относить к понятию "глава органа местного самоуправления", используемому в Уголовном кодексе. Также в это понятие необходимо включать и председатель представительного органа местного самоуправления. Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО "Сильвер" в сумме 500 долларов США за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.

Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 ст. 290 УК. В обоснование такого решения указано, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области", в этом образовании определены два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 10..

Это решение еще раз подчеркивает, что главой органа местного самоуправления не может считаться руководитель любого органа местного самоуправления. В данном случае Ленинградским областным судом не было учтено, что Ж. был лишь главой структурного подразделения администрации муниципального образования, исполняющим свои функции по трудовому договору.

По мнению А. Шнитенкова, с целью конкретизации норм Уголовного кодекса РФ рассматриваемый признак должностных преступлений целесообразно сформулировать в следующей редакции: "...совершение преступления лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой муниципального образования или председателем представительного органа муниципального образования". Шнитенков А. Глава органа местного самоуправления как субъект должностного преступления "Законность", 2005, № 8

Такое понимание обусловлено тем, что согласно статье 2 указанного названного Федерального закона понятия органа местного самоуправления и органа муниципального образования и соответственно главы и того, и другого органов равнозначны. Главой органа местного самоуправления не признается должностное лицо, являющееся главой территориального или структурного подразделения такого органа.

Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом - главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО "Сильвер" в сумме 500 долларов США за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.

Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 статья 290 Уголовного кодекса РФ. В обоснование такого решения указано, что осужденный был ошибочно признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области", в этом образовании определены два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из Положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования "Всеволожский район Ленинградской области" Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. N 10..

На практике часто возникают затруднения в связи с признанием должностным лицом в зависимости от занимаемого служебного положения и отнесения органа или учреждения, где он выполняет присущие должностному лицу функции, к названным в законе органам, учреждениям, войскам или воинским формированиям РФ.

Например, часть 3 ст. 290 Уголовного кодекса РФ предусматривает особо квалифицирующий признак, выражающийся в совершении деяний, ответственность за получение взятки, лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, либо главой органа местного самоуправления.

Главой органа местного самоуправления не признается должностное лицо, являющееся главой территориального или структурного подразделения такого органа.

Если в получении взятки должностным лицом участвовал государственный служащий либо служащий органов местного самоуправления, не являющийся должностным лицом, содеянное им рассматривается как соучастие в получении взятки.

По данному делу установлено, что Д. (заведующая общежитием) выполняла роль пособника в получении взяток Л. (глава администрации городского поселения) и действовала в его интересах, получая вознаграждение из полученных сумм.

Согласно трудовому договору и должностной инструкции заведующий общежитием муниципального унитарного предприятия ЖКХ относится к категории технических исполнителей на определенном участке работы и подчиняется директору предприятия и начальнику ЖЭУ.

В соответствии с ч. 4 ст. 34 Уголовного кодекса РФ лицо, не являющееся субъектом преступления, специально указанным в соответствующей статье Особенной части Уголовного кодекса РФ, участвовавшее в совершении преступления, предусмотренного этой статьей, несет уголовную ответственность за данное преступление в качестве его организатора, подстрекателя либо пособника.

Суд обоснованно не признал Д. субъектом должностного преступления в смысле п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ и квалифицировал ее действия по ч. 5 ст. 33 и ч. 3 ст. 290 Уголовного кодекса РФ.

Заключение

Согласно УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность в случаях, специально предусмотренных Уголовным кодексом РФ.

На основании анализа уголовного законодательства и судебной практики, можно сделать вывод, а том что однозначного понятия и разграничения этих категорий субъектов в уголовном законодательстве и правовой литературе нет. Данный факт существенно осложняет для правовприменителя установления правильной квалификации преступления.

В целях совершенствования уголовного законодательства в этом области, законодателю необходимо дать более полное определение должностных лиц, отграничить от лиц, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации. Также необходима выработка подхода для разграничения рассматриваемых категорий работников, которая может быть частично заимствована из практики зарубежного законодательства.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года. (ред. 30.12.2008)

2. Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 07.04.2010)

3. Аснис А.Я. Проблемы совершенствования действующего уголовного законодательства об ответственности за служебные преступления// «Российский судья» 2005, № 5

4. Бриллиантов А.В. К вопросу о понятии должностного лица// Российский следователь. 2001.

5. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации 1998. N 11.

6. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации 2000. N 4.

7. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. № 10.

8. Голубев В.В. Злоупотребление должностными полномочиями как основа отечественной коррупции. //Законодательство. 2002. №6.

9. Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы// Законность. № 4. 1998 г.

10. Клепицкий И.А., Резанов В.И."Получение взятки в уголовном праве России. Комментарий законодательства АРиНА", 2001

11. Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994.

12. Лазарева Н.С. Дисциплинарная и административная ответственность советских должностных лиц: Дис. канд. юрид. наук. М., 1948.

13. Наумов А.В. Российское уголовное право. Общая часть. М., 1997.

14. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за третий и четвертый кварталы 1996 г.

15. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 1998 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 2 декабря 1998 года.

15. Определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 11 марта 1999 г.

16. Павлинов А. Круг субъектов должностных преступлений требует уточнения.// Российская юстиция. 2001. №9.

17. Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате// Вопросы административного права. М., 1949.