Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

имени П.А. Столыпина»

ФИЛИАЛ ФГОУВПО «ПАГС» в г. БАЛАКОВЕ

Факультет государственно-правового управления

КАФЕДРА: Государственного муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине:

«Система государственного и муниципального управления»

на тему:

«Проблемы и перспективы новой модели местного самоуправления»

Балаково 2008 г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1.Модель местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Модель местного самоуправления в Федеральном законе 1995 г.

1.2 Модель местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г.

2. Проблемы современной практики местного самоуправления

2.1 Проблемы реализации Федерального Закона № 131

2.2 Перспективы решения возникших проблем

Заключение

Библиографический список

Введение

В современных российских условиях проблема управления наиболее острая. У нас, как нигде в мире, не хватает грамотных управленцев. Причём проблема управления наблюдается на всех уровнях и во всех сферах.

Современный мир очень изменчив, поэтому от управленцев требуется максимальная адаптивность к изменяющимся условиям и высокий уровень профессионализма, независимо от того в какой сфере осуществляется управление.

Сегодня, в связи с приближением полного перехода к реализации Федерального закона N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как никогда актуальна проблема осуществления местного самоуправления. Данная проблема является многоаспектной. В этой формулировке содержатся проблемы не только организации, но и реализации местного самоуправления.

Поскольку местное самоуправления является одним из важнейших институтов, влияющих на развитие гражданского общества, то изучение проблем его развития наиболее актуально для современных учёных и исследователей.

Местная власть, в рамках существующей модели управления, оказывается ближе всех к населению. И от того, на сколько эффективно и правильно она будет создана и организована, зависит комфорт и уровень жизни населения.

Поэтому сегодня предметом нашего исследования является новая модель местного самоуправления, отраженная в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Объектом исследования являются проблемы, возникшие в результате принятия выше указанного закона и перспективы их решения.

Целью данной работы является выявление наиболее распространённых проблем в реализации ФЗ № 131 и поиск путей их решения.

Задачи данной работы:

- рассмотреть Конституционную модель местного самоуправления;

- рассмотреть модель местного самоуправления, отраженную в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- рассмотреть модель местного самоуправления, предложенную в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- проанализировать все нормативно закреплённые модели местного самоуправления, с целью выявления преимущества и недостатков;

- очертить круг наиболее острых и распространённых проблем практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- найти возможные пути решения существующих проблем

1. МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Модель местного самоуправления в

Федеральном законе 1995года

Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ) предусматривает: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Конституция Российской Федерации

Декларируя данные положения, Конституция РФ закрепляет местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством, но не наделяет органы местного самоуправления властными полномочиями и не присваивает им властного статуса.

В силу этого государственные органы не могут выступать в качестве вышестоящей инстанции, полностью руководящей деятельностью местных органов власти. Государственные органы также не имеют право отменять решения органов местного самоуправления, если они не противоречат закону.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление трёх уровневой модели управления, основу которой составляют взаимоотношения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. (далее ФЗ № 154). Статья 2 данного Закона гласит: “Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций” Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Местное самоуправление - это один из уровней власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает построение определённых принципов организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления.

Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.

В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления.

Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций" Конституция РФ. - М.: 2004., - с. 41..

Таким образом, территориальная организация местного самоуправления не связывается напрямую с административно-территориальным устройством.

ФЗ № 154 ввел новое понятие в законодательство: “муниципальное образование”.

Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию ФЗ №154 связывает не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

ФЗ №154 не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление.

Данный список остаётся открытым, что даёт право региональным властям трактовать данный закон в пользу удобной им модели организации местного самоуправления.

Статья 12 ФЗ №154 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях.

Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Затем, ФЗ №154 называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Это, прежде всего, отдельные поселения: города, поселки.

Также ФЗ №154 оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление, допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Такая особенность Федерального Закона повлекла за собой ряд проблем. Каждый субъект интерпретировал данный закон по-своему. Появилось множество моделей организации местного самоуправления, которые были обусловлены какими угодно причинами и не обеспечивали реализации интересов населения.

ФЗ №154, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения.

Прежде всего, речь идет, о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 ФЗ №154.

Субъекты Российской Федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, ФЗ №154 называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Согласно Конституции РФ, ФЗ №154 гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление.

Это право может быть реализовано путем:

а) создания самостоятельного муниципального образования;

б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию;

в) организации территориального общественного самоуправления.

ФЗ №154 предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований отнесено законом к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5).

В связи с этим у субъектов появилось три варианта организации местного самоуправления.

Первый вариант предполагает совмещение административно-территориальных и муниципальных образований.

Второй вариант - относительное обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах субъекта РФ.

Третий вариант - абсолютное юридическое обособление административно-территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов РФ.

Второй вариант не предполагает отождествления административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных единиц и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства.

Например, упразднение района как муниципального образования не означает упразднения этого же района как административно-территориальной единицы, а создание единого муниципального образования на базе двух сельсоветов не связано с обязательной ликвидацией сельсоветов. При указанных изменениях будет меняться система органов самоуправления, но не административно-территориальное деление и не система действующих на местах государственных органов.

Совпадение границы муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая как бы накладывается сверху на вторую, и обе существуют одновременно. При этом решение вопросов административно-территориального деления является прерогативой субъекта РФ, а решение вопросов образования, преобразования, упразднения муниципальных образований остается во многом в компетенции последних.

Для практической реализации подходов более привлекателен первый, поскольку он предполагает совмещение объектов государственного и муниципального территориального управления и таким образом, упрощает задачи управленческого регулирования.

В то же время третий вариант по сравнению с первыми двумя непросто внедрить на практике: он способен усложнить объект территориального управления, в случае если границы административно-территориальных единиц, населенных пунктов, с одной стороны, и границы муниципальных образований, с другой стороны, не совпадут, будут иметь много точек пересечения.

Такой вариант организации местного самоуправления оказался бы более приемлемым в условиях перехода субъекта РФ к поселенческому принципу организации местного самоуправления.

В период реализации ФЗ№ 154 в большинстве субъектов РФ муниципальные образования либо вообще не были организованы, либо функционировали только на уровне районов, городов и сельских округов.

В такой ситуации подавляющая часть населенных пунктов была лишена какой-либо политической автономности и практически полностью - экономической самостоятельности.

О слабом развитии институтов местного самоуправления свидетельствовало и то, что расходы местного самоуправления, как правило, превышали доходную базу местных бюджетов, местное самоуправление наделялось чрезмерным объемом нефинансируемых государственных полномочий.

Таким образом, приняв ФЗ№ 154, законодатель закрепил право населения на местное самоуправление, но и породил массу казусов в организации органов местного самоуправления.

Не смотря на все недостатки ФЗ№ 154, он положил начало формированию и развитию одного из главных институтов общества - местному самоуправлению.

1.2 Модель местного самоуправления в Федеральном законе 2003года

Попытки внести в действующий закон о местном самоуправлении необходимые дополнения и изменения из-за их многочисленности оказались неэффективными. [7]

В связи с этим, в 2003 г. был разработан новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее ФЗ № 131). Согласно данному закону формирование развитой системы муниципальных образований должно быть завершено в 2009 г.

Ключевая идея закона - формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы, местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ; муниципальный район, городское, сельское поселение.

В связи с принятием данного закона во многих субъектах Российской Федерации численность муниципальных образований возрастет в несколько раз, при этом в каждом муниципальном образовании, в том числе в сельских поселениях, предстоит создать администрацию со штатом как минимум в 8 - 10 чел.

ФЗ № 131наделяет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований.

Таким образом, любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:

1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2) населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

3) муниципальной собственности, выступающей в качестве материально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Так, наделение статусом муниципальных образований отдельных населенных пунктов или их локальных объединений позволит решить проблему их политического и экономического бесправия.

В результате принятия ФЗ № 131 появились следующие территории, на которых осуществляется местное самоуправление:

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные или иные органы местного самоуправления, которые также осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. ФЗ № 131

ФЗ № 131наделяет эти территории правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и собственный бюджет. А это, следовательно, ведёт к более эффективному решению вопросов местного значения.

Необходимо отметить, что само по себе формирование муниципальных образований на всех возможных уровнях территориальной организации местного самоуправления далеко не конечный смысл муниципальной реформы.

Каждый тип муниципального образования наделяется собственным кругом полномочий и отвечает за определенный круг вопросов местного значения.

До принятия ФЗ №131 любая сельская администрация отвечала за решение тех вопросов, которые возложит на нее глава района. Они не были закреплены законодательно.

В ФЗ № 154 отсутствовал единый подход к организации исполнения полномочий на уровне район - сельская администрация.

В большинстве случаев за решение как ключевых, так и текущих вопросов местного значения отвечала районная власть. Что было нецелесообразно. Подобные вопросы должны решаться в местах непосредственного проживания граждан. Именно это и закрепил ФЗ № 131, четко очертив сферы ответственности городского, районного и поселенческого уровней.

В ФЗ № 131произошло четкое закрепление имущества, находящегося в собственности различного типа муниципальных образований городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

В ходе реализации ФЗ № 131предусмотрено также четкое разграничение и распределение полномочий между государственной властью субъекта РФ и органами муниципального управления на уровне муниципальных районов и городских округов.

Если сравнить ФЗ № 154 с ФЗ № 131, то становится очевидным преимущество нового закона.

Так, в ФЗ № 131 указываются типы, уточняются территориальные основы и определяется правовое положение муниципальных образований в целях более четкого распределения вопросов местного значения, объектов собственности, доходных источников и ответственности между различными муниципальными образованиями.

Хотя и не все урегулировано в полном объеме. Кроме того, отдельные муниципальные образования имеют так много значительных особенностей, что их статус правомерно устанавливать специальными федеральными законами (города федерального значения, приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования и наукограды).

В ФЗ № 131 снят запрет на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций для решения отдельных вопросов местного значения.

Установлены финансовые пределы полномочий органов местного самоуправления. При решении вопросов взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами, институтами гражданского общества следует иметь в виду, что на местное самоуправление как на публичную власть распространяется «принцип законодательного ограничения». Это означает, что объем полномочий органов местного самоуправления, отграничен сферой свободы частных лиц и субъектов частного права.

Имеются правила наделения органов местного самоуправления новыми полномочиями.

Расширены формы воздействия членов местного сообщества на своих выборных представителей в период между муниципальными выборами за счет детализации правового регулирования, права нормотворческой инициативы, права отзыва, публичных слушаний и т. д. и их правовых последствий по наиболее актуальным вопросам местного значения.

Уточнены вопросы контроля за решениями и действиями органов и должностных лиц местного самоуправления. С точки зрения теории управления система местного самоуправления, которая не входит в систему органов государственной власти, должна включать в себя функцию контроля за действиями и решениями органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и возможность ее реализации. Наконец-то создание контрольного органа местного самоуправления законом признано возможным.

Перечни полномочий стали детальными, точными.

Устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на одного жителя. Это на порядок снижает возможность произвола со стороны субъектов РФ.

Четко изложен механизм финансирования выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающий не финансируемые федеральные и региональные полномочия. Финансирование этих полномочий может осуществляться только за счет субвенций, их компенсация якобы учитываемая налоговыми нормативами, не допускается. Субвенции осуществляются из регионального фонда компенсаций субъекта РФ. Таким образом, отпадает необходимость в принятии отдельного Федерального закона по данному вопросу.

Таким образом, положения ФЗ № 131 конкретизируют и уточняют положения ФЗ № 154. Здесь более детально, опираясь на уже имеющийся опыт, законодатель закрепил существующую модель местного самоуправления. В законе более чётко очерчена организационная сторона модели местного самоуправления, устранены недостатки прежнего закона.

С принятием ФЗ №131 удалось разграничить и уточнить полномочия всех уровней власти. Удалось приблизить местное самоуправление к населению. Было создано 24,5 тысячи муниципальных образований.

Таким образом, местным самоуправлением стали охвачены все населенные пункты. Создана двухуровневая система.

Разграничивается между уровнями собственность, финансы и полномочия. В целом ФЗ № 131 удовлетворяет требованиям Конституции РФ и международным правовым актам о местном самоуправлении.

2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРПЕКТИВЫ НОВОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Проблемы реализации Федерального Закона №131

Главная проблема муниципальных образований - обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления соответствующими доходными источниками. Собственная доходная база местных бюджетов недостаточна для обеспечения расходных полномочий, установленных федеральными законами.

Границы большинства муниципальных образований утверждены лишь в виде картографического описания и не приведены в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Разграничение государственной собственности на землю и межевание земельных участков осуществляется крайне медленно. Неудовлетворительно проведена кадастровая оценка земельных участков, во многих случаях их стоимость существенно занижена.

Не обеспечена безвозмездная передача в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Неудовлетворительно ведется работа по реальной рыночной оценке и постановке на Кадастровый учет имущества физических лиц. Излишне сложно выстраиваются отношения органов местного самоуправления с Роснедвижимостью, БТИ, кадастровой палатой, налоговыми органами.

Все это не позволяет сформировать полноценную базу налогоплательщиков. Кроме того, не выполняются решения по компенсации местным бюджетам потерь от многочисленных льгот по уплате земельного налога, установленных федеральными законами, которые могут доходить в некоторых муниципалитетах до половины планируемых поступлений от этого налога.

Большинство органов местного самоуправления не в состоянии разработать в срок до 1 января 2008 года генеральные планы поселений, для этого нет ни финансовых средств, ни квалифицированных кадров. Возникает угроза приостановки выделения земельных участков под новое жилищное строительство из-за отсутствия документов территориального планирования.

В неудовлетворительном состоянии находится муниципальная статистика, разрушенная в 1990-е годы. Постановлением Росстата от 29 декабря 2006 года установлен обширный перечень показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, которые должны предоставляться органами местного самоуправления органам государственной власти. Финансовых средств, для выполнения статистических работ, в том числе для содержания соответствующих штатных единиц муниципалитетам не предоставлено.

Серьезной проблемой является кадровое обеспечение органов местного самоуправления, особенно в малых городах и сельской местности. В местных бюджетах средств на повышение квалификации кадров нет, а государственное финансирование этой работы осуществляется явно недостаточно и бессистемно.

Большой круг нерешенных проблем имеется и в жилищно-коммунальном комплексе.

Основные из них:

1)отсутствие у органов местного самоуправления средств для строительства социального жилья (обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями и организация строительства для этих целей муниципального жилья отнесены Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений и городских округов);

2) трудности создания ТСЖ, связанные с нерешенными институциональными и налоговыми проблемами (сложность и дороговизна процедуры государственной регистрации ТСЖ, оформления кадастрового плана земельного участка, инвентаризации и рыночной оценки имущества, получения правоустанавливающих документов; необходимость уплачивать земельный налог, налог на имущество, НДС по максимальной ставке 18% и даже налог на прибыль с сумм, находящихся на их банковских счетах, в целях накопления средств на проведение капитальных ремонтов);

3) не решен вопрос финансирования строительства объектов социального назначения в районах нового жилищного строительства: школы, детские дошкольные учреждения, объекты здравоохранения, культуры, спорта;

4) не было проведено финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального комплекса, реструктуризация и частичная ликвидация их задолженности, предусмотренные правительственной программой реформирования жилищно-коммунального комплекса, что является серьезным сдерживающим фактором для создания конкурентной среды в сфере жилищно-коммунальных услуг.

2.2 Перспективы решения возникших проблем

Приведенный перечень проблем, накопившийся в системе местной власти, и не решаемый текущим законотворчеством указывает на необходимость перехода к более глубокому институциональному регулированию процессов развития муниципалитетов, нацеленному на стимулирование их развития.

Назрел переход к программно-целевому управлению развитием муниципальных образований и территорий, выработке моделей их комплексного и устойчивого развития, что и должно стать основным содержанием следующего этапа развития местного самоуправления в нашей стране.

На данном этапе требуется разработка методик и критериев по определению реальных финансовых потребностей муниципальных образований для осуществления возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения.

Также является актуальной проработка вопроса о введении еще одного типа муниципальных образований - городских агломераций - для крупных и крупнейших городов с населением свыше 700-800 тысяч человек с созданием внутригородских муниципальных образований в статусе городских поселений, что способствовало бы более эффективному вовлечению населения этого типа городов в самоуправленческий процесс. При этом необходимо возвратить органам местного самоуправления городов - административных центров субъектов Российской Федерации полномочия по распоряжению земельными участками в городах при условии согласования принимаемых решений с органами государственной власти субъектов Федерации.[8]

Необходимо законодательно установить меры государственной поддержки ТСЖ, в частности отменив для них НДС и налог на прибыль. В то же время необходимо изучить и обобщить опыт городов по использованию различных способов (вариантов) управления многоквартирными жилыми домами, оценить преимущества, недостатки и риски каждого способа управления.

Актуальным является введение в земельное и градостроительное законодательство положения о том, что высвобождение под новое жилищное строительство земельных участков, занятых малоценным старым жильем, может быть основанием для принудительного выкупа земельных участков при соответствующих гарантиях прав собственников жилья.[10]

Органы местного самоуправления всех типов муниципальных образований должны принять меры по завершению разработки генеральных планов и комплексных программ устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, предпринять усилия по информатизации работы органов местного самоуправления и по внедрению информационных программ управления муниципальным имуществом и объектами налогооблагаемой базы, организовать системную работу по повышению квалификации муниципальных кадров, ориентируясь при этом на высокопрофессиональные учебные центры и учебные программы с большим объемом прикладного и тренингового компонента.

Ещё одна проблема, порождённая принятием ФЗ №131 - проблема административного деления территорий.

Часть субъектов Федерации оставила все, как было: не утруждая себя разработкой новых границ, утвердили старую территориальную схему и на этом остановились. Но уже сейчас многих такой подход не устраивает, есть желание подумать о более рациональном территориальном устройстве.

Что касается структуры органов местного самоуправления, то здесь у муниципальных образований был определенный выбор, несмотря на разговоры о том, что новый закон все унифицировал. На самом деле в законе перечислены все варианты, которые могут существовать реально, ничего другого придумать почти невозможно. Что касается возможности нанимать глав местных администраций по контракту, то из-за того, что времени для оценки такого опыта прошло немного, сегодня сложно сказать, хорошо или плохо такое решение.

Ещё одним краеугольным камнем стала возможность формирования представительного органа муниципального района из депутатов местных советов входящих в состав района поселений, хотя этот вариант применяется редко.

Эта модель спорная, поскольку в ней есть противоречие между избирательным законодательством и 131-м законом. Согласно требованию ФЗ № 131 число представителей от одного поселения не может превышать двух пятых от числа мест в представительном органе района. С другой стороны, избирательное законодательство предполагает равное представительство от равного количества населения.

Противники такой модели считают, что из-за отсутствия в этом случае прямых выборов это уже не вполне местное самоуправление.

Не смотря ни на что, ряд субъектов применили данную модель.

Ещё одной сложностью стало описание границ муниципальных образований в соответствии с земельным и градостроительным законодательством. В начале переходного периода допускалось так называемое картографическое описание, проблема состоит в том, что такого термина в законе нет, поэтому каждый описывал так, как понимает, что такое «картографическое описание». Точно также сегодня трудно понять, что означает загадочная фраза «в соответствии с земельным и градостроительным законодательством».

Проблемой, для муниципальных образований так же является регистрация имущественных прав.

Согласно ФЗ №131 необходимо разграничить имущество между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. На данный момент реестры муниципального имущества большинством субъектов утверждены. Проблема в том, что имущество, передаваемое в собственность, не зарегистрировано.

В результате субъект федерации своим законом имущество разграничивает, но новый правообладатель не может зарегистрировать право собственности. Главной загвоздкой, в решении этого вопроса является отсутствие денег. Не хватает средств ни районам - прежним правообладателям, ни вновь образованным поселениям.

Для решения проблемы необходим резервный фонд в федеральном бюджете.

Земельный вопрос - следующая задача, которую предстоит решить муниципальным образованиям.

Теперь каждый орган публичной власти, который хочет получить земельный участок, должен инициативно обратиться в регистрирующий орган и доказать, что он имеет право на эти земли. Таким образом, возникает определенная конкуренция. Кроме того, для регистрации права нужно завести землеустроительное дело на каждый участок. Это в свою очередь требует проведения землеустроительных работ, что очень дорого. Другими словами, здесь две проблемы - наличие землеустроителей, имеющих соответствующий допуск к таким работам, и наличие денег на их оплату.

Эти две большие задачи - разграничение имущества и разграничение земель - возможно должны решаться при финансовой поддержке из федерального бюджета.

Еще одна проблема - градостроительная. С 1 января 2009 года выделение земель под строительство без наличия генерального плана развития муниципального образования станет недопустимым. Такие генпланы имеют далеко не все муниципальные образования. Причины все те же самые. Во-первых, нехватка организаций, разрабатывающих генеральные планы. Такие организации получили заказы уже на годы вперед.

Во-вторых, муниципалитеты, не утвердившие генеральные планы, - как раз наиболее слабые в финансовом отношении. Если данная проблема не будет решена, то невозможным станет осуществление национального проекта «Доступное жилье». Необходимо искать ресурсы, для разработки и утверждения генеральных планов развития.

Следующая проблема связана с правовым режимом муниципального имущества. Иначе эта проблема обозначена как проблема казенного муниципального имущества, то есть муниципальной казны. Данная проблема возникла потому, что в законодательстве не прописаны исключения из налогообложения казенного имущества. До сих пор не принят закон об особенностях приобретения, реализации и прекращения права государственной и муниципальной собственности, поэтому такие особенности нигде не описаны и налоговыми органами имущество казны рассматривается как обычное имущество организации. В связи с чем, появляются спорные моменты: объявляя органы местного самоуправления зарегистрированным юридическим лицом, налоговые органы считают, что казенное имущество должно быть принято на баланс.

В результате складывается смешная ситуация: когда такое имущество объявляется имуществом организации, с него платится региональный налог. То есть субъект Федерации, который производит бюджетное выравнивание и оказывает финансовую помощь муниципальному образованию, в то же время должен получить с казенного имущества муниципального образования региональный налог на имущество организации, а потом возвращать эти деньги в виде финансовой помощи.

Следующая наиболее больная для муниципалитетов тема - это вопрос закрепления налоговых источников за местными бюджетами. Закрепленные сегодня за местными бюджетами налоги не соответствуют существующим сегодня задачам органов местного самоуправления. Есть действительно «выгодные» налоги: например, земельный налог, налог на недвижимость во всем мире являются муниципальными.

Однако их, безусловно, недостаточно. Есть явные перекосы, например, для равномерного распределения налоговой базы налоги на малый бизнес были закреплены за муниципальными районами. А полномочия по поддержке малого бизнеса переданы на уровень поселений. Получается, что стимулы находятся на одном уровне местной власти, а предмет, которым надо заниматься, на другом.

Следующая проблема - поддержка малого бизнеса. Сегодня малый и средний бизнес - это опора самоуправления. Но, к сожалению, у муниципалитетов нет инструментов, для поддержки малого и среднего бизнеса. Денег в местных бюджетах нет, то есть нельзя выделить кредит, невозможно помогать, хотя помогать надо. Единственная возможность - недвижимость. Малый бизнес, как правило, нуждается либо в земельном участке, либо в помещении. Согласно 50-й статье 131 -го закона в ближайшее время должно произойти отчуждение имущества, не отвечающего полномочиям органов местного самоуправления. Имущество для поддержки малого бизнеса в список необходимого имущества не входит. Фактически теряется последний инструмент поддержки малого бизнеса.

Таким образом, мы видим, что процесс совершенствования системы местного самоуправления находится лишь на начальной стадии. Многое ещё предстоит сделать.

На данный момент местное самоуправление является одним из самых проблемных уровней управления. Здесь ещё много не решённых вопросов, касающихся как организации, так и реализации полномочий органов местного самоуправления.

Заключение

Детальное исследование современных проблем местного самоуправления показало, что на сегодняшний день существует масса недоработок и пробелов в законодательстве данной сферы.

Также исследования показали, что в России институт местного самоуправления находиться на стадии развития. Данному институту предстоит пройти долгий и тернистый путь развития, прежде чем он станет отвечать требованиям жизни и времени.

Проведя данные исследования, мы также выяснили что:

Местное самоуправление - это один из уровней власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает построение определённых принципов организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления.

Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан на местное самоуправление, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством, но не наделяет органы местного самоуправления властными полномочиями и не присваивает им властного статуса.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление трёх уровневой модели управления, основу которой составляют взаимоотношения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию ФЗ №154 связывает не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Приняв ФЗ№ 154, законодатель закрепил и конкретизировал право населения на местное самоуправление, но и породил тем самым массу казусов в организации органов местного самоуправления.

Не смотря на все недостатки ФЗ№ 154, он положил начало формированию и развитию одного из главных институтов общества - местному самоуправлению.

С принятием ФЗ №131 удалось разграничить и уточнить полномочия всех уровней власти. Удалось приблизить местное самоуправление к населению. Было создано 24,5 тысячи муниципальных образований.

Таким образом, местным самоуправлением оказались охвачены все населенные пункты. Создана двухуровневая система.

Разграничивается между уровнями собственность, финансы и полномочия. В целом ФЗ № 131 удовлетворяет требованиям Конституции РФ и международным правовым актам о местном самоуправлении.

К сожалению, мы видим, что сегодня процесс совершенствования системы местного самоуправления находится лишь на начальной стадии. Многое ещё предстоит сделать.

На данный момент местное самоуправление является одним из самых проблемных уровней управления. Здесь ещё много не решённых вопросов, касающихся как организации, так и реализации полномочий органов местного самоуправления.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

4. Игнатов В.П. Государственное и муниципальное управление М.; Март 2007г.

5. Игнатов В.П. Бутов Д.П. Местное самоуправление российская практика и зарубежный опыт. М.; Март 2005г.

6. Муниципальная Власть №6 2007

7. Муниципальная Власть №4 2007

8. Муниципальная Власть №3 2007

9. Муниципальная Власть №2 2007

10. Муниципальная Власть №6 2006

11. Муниципальная Власть №1 2006

12. httt//www.kreml.org/decisions/27064309/.(11.04.07)