Законодательство о муниципальной службе субъектов в Российской Федерации

Законодательство о муниципальной службе субъектов в Российской Федерации

Закон "Об общих принципах..." относит к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления "законодательство о муниципальной службе" (ст. 5). Некоторые субъекты РФ (Воронежская, Московская области и др.), не дожидаясь принятия соответствующего федерального закона, приняли свои собственные законы о муниципальной службе. Отсутствие федерального закона не препятствовало субъектам РФ принимать собственные нормативные акты о муниципальной службе, ибо это вытекает из природы совместной компетенции. После издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Закон "Об основах муниципальной службы..." от 8 января 1998 г. предусматривает приведение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам муниципальной службы в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу и предлагает законодательным (представительным) органам субъектов РФ не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять законы о муниципальной службе (ст. 21).

В качестве основы для рассмотрения вопроса о законодательстве о муниципальной службе субъектов Российской Федерации нами взяты законы двух субъектов РФ: Воронежской и Московской областей.

Прежде всего обращает на себя внимание, что их законы различаются по названию. В Воронежской области Закон от 28 марта 1996 г. называется "О муниципальной службе в Воронежской области" , в Московской области действует Закон "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области", который принят Московской областной Думой 16 июля 1997 г." Это связано, видимо, с тем, что законы по-разному решают вопрос о регулировании статуса лиц, занимающих муниципальные должности, устанавливаемые в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления (выборные должностные лица местного самоуправления, депутаты и др.), - муниципальные должности категории "А".

В Законе Московской области в отличие от Закона Воронежской области достаточно подробно закрепляется как правовой статус лиц, занимающих муниципальные должности категории "А" (гл. 2), так и правовой статус лиц, являющихся собственно муниципальными служащими (гл. 4), к которым Закон относит лиц, занимающих должности муниципальной службы (должности категории "Б" и "В", устанавливаемые в целях обеспечения исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления). Отсюда стремление законодателя уже в названии закона четко определить предмет его регулирования: муниципальные должности и муниципальная служба.

Правовой статус лиц, занимающих муниципальные должности (должности категории "А") и муниципальные должности муниципальной службы (должности категорий "Б" и "В"), характеризуется следующим.

1. Муниципальная должность (должность категории "А") - это выборная муниципальная должность. Она устанавливается в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления и занимается путем выборов населением непосредственно или представительным органом муниципального образования . Данная муниципальная должность предполагает работу на постоянной основе.

Согласно Закону Воронежской области, муниципальные должности категории "А" устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и областными законами. Конкретный же перечень муниципальных должностей, которые замещаются в порядке выборов, а также порядок их проведения регулируются уставами или иными нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральным и областным законодательством (ст. 6 и 8).

В прилагаемом к Закону Московской области Едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Московской области дан перечень должностей категории "А": глава муниципального образования; вице-глава муниципального образования; председатель Совета депутатов, работающих на постоянной основе; депутат, работающий на постоянной основе.

2. Должность муниципальной службы - это штатная должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления и денежным содержанием за счет средств местного бюджета, замещаемая на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора, а также с ответственностью за выполнение этих обязанностей (ст. 1 Закона Московской области).

Законы Московской области и Воронежской области подразделяют должности муниципальной службы на две категории:

Во-первых, должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", - должности муниципальной службы категории "Б". Закон Московской области в едином реестре относит к данной категории следующие должности: помощник главы муниципального образования; помощник заместителя главы администрации муниципального образования; советник главы муниципального образования; консультант главы муниципального образования; пресс-секретарь главы муниципального образования.

Во-вторых, должности муниципальной службы включают должности категории "В" - учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления. Единый реестр в Московской области относит к категории "В" следующие должности муниципальной службы: высшие должности (первый заместитель главы администрации муниципального образования, заместитель главы администрации муниципального образования и глава муниципального образования (назначенный); главные должности (начальник управления, департамента, председатель комитета, начальник (заведующий) отдела, службы и др.); ведущие должности (заместитель начальника управления, заместитель начальника (заведующего) отдела, службы, заместитель председателя комитета и др.); старшие должности (главный специалист, ведущий специалист); младшие должности (специалист 1-й категории, специалист 2-й категории, специалист).

Закон Воронежской области этот вопрос решает иначе. В нем нет перечня конкретных должностей муниципальной службы, хотя они и подразделяются на следующие группы и классы: а) высшие муниципальные должности 1 - 3 классов; б) главные муниципальные должности 1 - 3 классов; в) ведущие муниципальные должности 1 - 3 классов; г) старшие муниципальные должности 1 - 3 классов; д) младшие муниципальные должности 1 - 3 классов.

При этом Закон Воронежской области предусматривает, что реестр (перечень) муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования устанавливается представительным органом местного самоуправления. На его основе формируются структура и штаты муниципальных органов.

В соответствии со ст. 8 Закона "Об основах муниципальной службы..." муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

3. Лица избираются на должности категории "А" на срок, установленный уставом муниципального образования 9 соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Федерации должны при этом учитывать ст. 18 Закона "Об общих принципах...", согласно которой срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав...", кроме того, предусматривает, что устанавливаемый срок полномочий органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет (ст. 8). При этом срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

Закон Московской области предусматривает, что временное осуществление полномочий муниципальной должности (должность категории "А") возможно исключительно в случаях и в порядке, определяемых законом области, если это установлено уставом муниципального образования.

4. Служба на должностях муниципальной службы, учреждаемых для непосредственного обеспечения полномочий лиц, занимающих выборные муниципальные должности, ограничена сроком, на который избираются указанные лица. Это предусмотрено ст. 1 Закона Московской области. Закон Воронежской области решает вопрос иначе: согласно ст. 26, со всеми муниципальными служащими заключается письменный трудовой договор (контракт) на неопределенный срок или на определенный срок не более 5 лет в порядке, предусмотренном федеральным и областным законодательством.

5. Законами субъектов Российской Федерации может быть установлен минимальный возраст кандидата на выборах в органы местного самоуправления, который, однако, не должен превышать 21 года. Ограничения же, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации^. Что же касается вопроса о предельном возрасте для занятия должности категории "А", то законодательство о муниципальной службе субъектов Федерации должно учитывать положение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", закрепляющее запрет на установление максимального возраста кандидата на выборах в органы местного самоуправления (ст. 4).

Предельный для нахождения на должностях муниципальной службы возраст - 60 лет. Законом Московской области предусмотрено продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, однако такое продление по достижении муниципальным служащим возраста 65 лет уже не допускается.

Обращает на себя внимание, что Закон Московской области установил предельный возраст для нахождения на должности муниципальной службы общий для мужчин и для женщин. Закон Воронежской области предусмотрел, что после достижения муниципальным служащим возраста 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин он может привлекаться к работе лишь на условиях срочного трудового договора (контракта).

6. Прекращение полномочий лиц, занимающих муниципальные должности (должности категории "А"), осуществляется со дня истечения срока полномочий выборного должностного лица, выборного органа местного самоуправления (депутата). Кроме того, возможно досрочное прекращение этим лицом своих полномочщ1, основание которого устанавливают законы субъектов Федерации. Так, согласно ст. 6 Закона Московской области, досрочное прекращение полномочий лица, занимающего муниципальную должность (должность категории "А"), возможно в случаях: а) личного заявления о добровольном сложении им полномочий; б) невозможности выполнения им своих обязанностей; в) при утрате гражданства Российской Федерации; г) освобождении его от муниципальной должности в соответствии с уставом муниципального образования; д) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, занимающего муниципальную должность, или решения суда о признании его недееспособным; е) в других случаях, предусмотренных федеральными законами, законами Московской области и уставами муниципального образования.

Основанием для прекращения муниципальной службы (в должности категории "Б" и "В") являются, во-первых, выход муниципального служащего на пенсию, во-вторых, увольнение муниципального служащего в соответствии с законодательством о труде. Кроме того, увольнение может быть осуществлено и в других случаях, устанавливаемых законодательством о муниципальной службе (прекращение гражданства Российской Федерации, достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, и др.). Необходимо также учитывать, что законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено прекращение полномочий муниципальных служащих категории "Б" в связи с истечением срока полномочий лиц, занимающих муниципальные должности категории "А". Как уже отмечалось, Закон Московской области ограничивает муниципальную службу на должностях категории "Б" сроком, на который избираются лица, для непосредственного обеспечения полномочий которых учреждаются муниципальные должности муниципальной службы категории "Б".

7. Законодательство о муниципальной службе субъектов Российской Федерации на основании Конституции и федеральных законов устанавливает ограничения для лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. Выше уже отмечалось, как сегодня решается этот вопрос на федеральном уровне.

Вместе с тем представляет интерес такой вопрос: вправе ли лица, занимающие муниципальные должности категории "А", быть депутатами представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации.

Закон "Об основах муниципальной службы..." не решает данный вопрос, отмечая, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления им не устанавливается (ст. 2).

Закон Московской области в перечне ограничений для лиц, занимающих муниципальные должности, устанавливает, что эти лица не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также не вправе занимать государственные должности Российской Федерации, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами и законом Московской области (ст. 9). Закон Московской области "О государственных должностях Московской области"", принятый Московской областной Думой 26 февраля 1997 г., в ст. 6 предусматривает, что лицо, занимающее государственную должность Московской области (в реестр государственных должностей Московской области входят и депутаты Московской областной Думы), не может быть депутатом представительного органа местного самоуправления или осуществлять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, Устав Московской области, законодательство Московской области о государственных должностях, о государственной службе не называют случаев, когда лица, занимающие муниципальные должности, вправе занимать и государственные должности.

Законодательство субъектов Российской Федерации о муниципальной службе устанавливает права и обязанности, виды поощрений и ответственности, гарантии для лиц, занимающих муниципальные должности (категории "А"), и лиц, занимающих должности муниципальной службы (категории "Б" и "В"), а также порядок проведения аттестации муниципальных служащих. Законодательство предусматривает формирование органов управления муниципальной службой, включая создание специальных подразделений в органах управления государственной службой субъекта Федерации.

Полномочия муниципального образования в области муниципальной службы

Статья 6 Закона "Об общих принципах...", устанавливающая предметы ведения местного самоуправления, прямо не относит к ним вопросы муниципальной службы. Вместе с тем содержание этой статьи в совокупности с другими статьями Закона (ст. 8, 21 и др.), а также положениями Закона "Об основах муниципальной службы..." позволяет сделать вывод, что муниципальные образования обладают существенными полномочиями в области муниципальной службы.

Согласно ст. 6 Закона "Об общих принципах...", к вопросам местного значения (которые входят в предмет ведения местного самоуправления) относится принятие и изменение уставов муниципальных образований. В соответствии со ст. 8 Закона, посвященной уставу муниципального образования, в уставе указываются "условия и порядок организации муниципальной службы". Кроме того, вопросы муниципальной службы затрагиваются, когда муниципальное образование определяет в уставе: структуру и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. Право правовой регламентации муниципальной службы в уставе муниципального образования закреплено также в ст. 21 Закона "Об общих принципах...". Конечно, правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

Анализ законодательства о муниципальной службе, действующего сегодня в Российской Федерации, показывает следующее.

1. Законодательство о муниципальной службе относит к правовой основе муниципальной службы не только уставы муниципальных образований, но и иные нормативные правовые акты муниципальных образований. Таким образом, муниципальные образования вправе на основе законодательства о муниципальной службе и положений своих уставов принимать специальные нормативные правовые акты, регулирующие муниципальную службу.

2. Финансирование муниципальной службы и деятельности лиц, занимающих муниципальные должности, осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих муниципальных образований. Согласно ст. 4 Закона Московской области, расходы на финансирование деятельности лиц, занимающих муниципальные должности, а также на финансирование муниципальной службы: а) включаются в состав затрат на содержание органов местного самоуправления; б) формируются на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по содержанию органов местного самоуправления из расчета в рублях на одного жителя муниципального образования; в) являются отдельными строками бюджетной классификации доходных и расходных статей нормативного правового акта о местном бюджете на текущий календарный год. При этом расходы на финансирование денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности, и лиц, занимающих должности муниципальной службы, включаются в состав защищенных статей местного бюджета. Порядок определения размера должностного оклада, надбавок и премий устанавливается нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

3. Муниципальные образования самостоятельно формируют личный состав муниципальной службы.

Согласно ст. 20 Закона "Об основах муниципальной службы...", поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. Однако порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Согласно Закону Московской области, поступление на муниципальную службу (назначение впервые или вновь поступающих) осуществляется соответствующими должностными лицами местного самоуправления. Право граждан на равный доступ к муниципальной службе обеспечивает конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы. О проведении конкурса в муниципальном образовании объявляется при наличии вакантной должности муниципальной службы и отсутствии резерва муниципальных служащих на замещение соответствующей вакантной должности. Конкурсные комиссии формируются муниципальными образованиями в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Федерации и муниципального образования. Порядок проведения конкурса определяется нормативным правовым актом муниципального образования в соответствии с законодательством о муниципальной службе.

В целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия лица занимаемой должности либо должности, на которую он претендует, а также для решения вопроса о сохранении, понижении или присвоении муниципальному служащему очередного квалификационного разряда, для включения муниципального служащего в резерв для замещения вышестоящей должности муниципальной службы проводится аттестация муниципальных служащих.

Квалификационный экзамен для присвоения квалификационного разряда проводится в следующих случаях: а) по инициативе муниципального служащего без последующего его перевода на другую должность муниципальной службы; б) при переводе муниципального служащего на иную должность муниципальной службы; в) при назначении впервые на должность муниципальной службы.

4. Муниципальные образования создают свою кадровую службу, которая осуществляет следующие полномочия: а) обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации муниципальных служащих, квалификационных экзаменов; б) ведение реестра муниципальных должностей и должностей муниципальной службы; в) ведение личных дел лиц, замещающих муниципальные должности, должности муниципальной службы, и др.

5. Устав муниципального образования, иные нормативные правовые акты муниципального образования могут устанавливать: а) дополнительные гарантии, льготы для лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы (льготы по оплате коммунальных услуг и др.); б) другие (помимо тех, что устанавливает законодательство о муниципальной службе) виды поощрений муниципальных служащих; в) иные права (помимо тех, что устанавливает законодательство о муниципальной службе), не противоречащие Конституции, законодательству Российской Федерации и ее субъекта.

Муниципальные служащие - один из самых многочисленных контингентов в системе служб нашего общества. Формирование и развитие муниципальной службы требуют не только создания прочной правовой базы, но и решения вопросов подготовки и переподготовки муниципальных служащих.