Право хозяйственного ведения и право оперативного управления

Содержание:

Введение

Глава 1. Общие положения

1.1 Право хозяйственного ведения и право оперативного управления, как особая разновидность вещных прав

1.2 Объекты и субъекты права хозяйственного ведения и оперативного управления

Глава 2. Реализация государственными и муниципальными органами права хозяйственного ведения и права оперативного управления

2.1 Реализация государственными и муниципальными органами права хозяйственного ведения

2.2 Реализация государственными и муниципальными органами права оперативного управления

Заключение

Список литературы

Введение

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц - несобственников, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права. Данным обстоятельством определяется их юридическая специфика. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах -- предприятия и учреждения.

Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и прав оперативного управления предопределяет и различия в содержании и “объеме” правомочий, которые их обладатели получают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее предприятию как коммерческой организации, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям.

Глава 1. Общие положения

1.1 Право хозяйственного ведения и право оперативного управления, как особая разновидность вещных прав

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления составляют особую разновидность вещных прав, не известную развитым правопорядкам. Специфика этих субъектов гражданского права состоит в том, что их имущество находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 113 ГК). Поэтому они являются единственным видом коммерческих юридических лиц, которые имеют не право собственности на принадлежащее им имущество, а вторичное вещное право. Государственные и муниципальные предприятия являются унитарными, а их имущество неделимо и не может быть распределено по вкладам. Таким образом, государственным (муниципальным) предприятием называется юридическое лицо, учрежденное государством либо органом местного самоуправления в предпринимательских целях или в целях выпуска особо значимых товаров (производства работ или оказания услуг), имущество которого состоит в государственной (муниципальной) собственности.

Учредительными документами государственных и муниципальных предприятий являются решение собственника, как правило, его представителя в лице соответствующего органа Министерства имущественных отношений (далее - Минимущество РФ), и устав. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. № 104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением, находящимся в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ» СЗ РФ. 2000. №6. Ст. 762; 2001. № 9. Ст. 861. утверждение уставов федеральных государственных унитарных предприятий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления) по согласованию с Минимуществом РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 52 ГК в учредительных документах унитарных предприятий должны быть определены предмет и цели деятельности конкретного юридического лица. Это обусловлено тем, что правоспособность государственных и муниципальных предприятий, в отличие от других коммерческих организаций, является специальной. Поэтому государственные и муниципальные предприятия не могут осуществлять любые виды деятельности, они должны заниматься только такими видами хозяйствования, которые определены его уставом См.: Распоряжение Мингосимущества РФ об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия от 16 февраля 2000 г. № 188-р // БНА. 2000. № 11; 2001. № 16..

Имущество государственного унитарного предприятия находится в федеральной собственности, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В состав имущества предприятия не может включаться имущество иной формы собственности.

Природа государственных и муниципальных предприятий находит свое выражение в их фирменном наименовании, которое должно содержать указание собственника их имущества. Другие средства индивидуализации государственных и муниципальных предприятий не отличаются от аналогичных средств иных коммерческих организаций.

В отличие от других предпринимательских юридических лиц органы управления государственных и муниципальных предприятий, как правило, носят единоличный характер. Возглавляет предприятие руководитель (генеральный директор, директор), который назначается на должность и освобождается от должности собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен (п. 4 ст. 113 ГК).

В настоящее время правовое положение государственных и муниципальных предприятий определяется ГК, а также рядом специальных нормативных актов, принятых по поводу отдельных разновидностей этих юридических лиц. Общие принципы реформирования государственных предприятий в предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления, были установлены в одноименном Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393. См. также: постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» от 9 сентября 1991 г. № 1024 // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626; 2000. № 49. Ст.4825. В соответствии с п. 6 ст. 113 ГК должен быть принят специальный закон, посвященный правовому статусу унитарных предприятий.

1.2 Объекты и субъекты права хозяйственного ведения и оперативного управления

Объектами этих прав являются имущественные комплексы, закрепленные на балансе соответствующих юридических лиц (и остающиеся объектами права собственности их учредителей). Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или в оперативное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299 ГК). Из этого прямо вытекает, что данное имущество становится объектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц. Ведь имущественной базой для их появления, как правило, становится имущество собственника-учредителя, находящееся у предприятия или учреждения на ограниченном вещном праве.

Глава 2. Реализация государственными и муниципальными органами права хозяйственного ведения и права оперативного управления

2.1 Реализация государственными и муниципальными органами права хозяйственного ведения

Статья 216 ГК называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая характеристика права хозяйственного ведения дана в ст.ст. 294, 295, 299, 300 и других статьях ГК.

В отличие от ранее действовавшего законодательства, круг субъектов права хозяйственного ведения сужен, а его содержание ограничено. В соответствии со ст. 294 ГК право хозяйственного ведения -- это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом публичного собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами. Субъектами этого права могут быть только государственные или муниципальные унитарные предприятия (но не казенные предприятия, обладающие на закрепленное за ними федеральное имущество лишь правом оперативного управления), т.е. как способ осуществления иных форм собственности право хозяйственного ведения ныне использовано быть не может.

Оно создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления (для муниципальных предприятий) и существует за счет самостоятельно извлеченной прибыли. При этом собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам такого предприятия, за исключением случаев субсидиарной ответственности по обязательствам обанкротившегося вследствие его указаний юридического лица.

Согласно постановлению Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения» СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6230., принятому в соответствии с «Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», сохранение предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, допускается в случаях, установленных Правительством РФ. К ним, в частности, относятся случаи: использования имущества, приватизация которого запрещается, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации других стратегических интересов Российской Федерации; осуществления деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров интервенцией с целью обеспечения продовольственной безопасности государства; производства отдельных видов продукции, которые изъяты из гражданского оборота или применение которых в гражданском обороте ограничено; и т.д.

Правительство РФ в целом не настроено на увеличение в будущем числа государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Напротив, значительную их часть планируется реорганизовать, ликвидировать или продать как имущественные комплексы, либо использовать для создания на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий. Причина такого отношения к носителям права хозяйственного ведения видится в том, что это вещное право, по мнению Правительства РФ, предоставляет предприятию слишком широкий круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника - государства. В связи с этим государству очень сложно осуществлять контроль за более чем десятью тысячами существующих сегодня унитарных предприятий, многие из которых отчаянно злоупотребляют своей самостоятельностью. Тем более что возможности вмешательства государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) ограниченны.

Определенная логика в таком подходе, конечно, есть: «чем меньше детей, тем проще их наказывать». Но можно ли всерьез надеяться, что замена унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, казенными решит проблему управления (и сохранности) государственной собственности? Формально возможности государства по контролю за действиями руководителей казенных предприятий в этом случае действительно возрастут. Но одновременно в геометрической прогрессии увеличится и количество хозяйственных операций, которые придется контролировать. Поэтому реальный контроль, скорее всего, еще более ослабнет. Кроме того, рост числа казенных предприятий приведет к увеличению объема субсидиарной ответственности государства по их долгам. Таким образом, стратегическая линия, избранная Правительством РФ в отношении государственных предприятий, весьма спорна.

Право хозяйственного ведения имуществом является вещным правом, производным от права государственной или права муниципальной собственности на данное имущество. Входящие в его содержание права владения, пользования и распоряжения, по своему названию идентичные соответствующим правам, принадлежащим собственнику, имеют иное, более ограниченное по заложенным в них возможностям, юридическое значение по сравнению с правами собственника. Оно определяется с учетом статей 295 и 299 ГК. Обладатели права государственной и муниципальной собственности не вправе вносить изменения в содержание права хозяйственного ведения. Это можно сделать только путем принятия федерального закона с одновременным внесением изменений в ГК.

Обладателями права хозяйственного ведения являются государственные и муниципальные унитарные предприятия, сохранившиеся в результате проведения в 1994 году реформы государственных предприятий. В законе и других нормативных правовых актах допускается создание новых государственных и муниципальных унитарных предприятий и закрепление за ними государственного и муниципального имущества на праве хозяйственного ведения.

Название анализируемого вещного права изменено: исключено слово "полное", что означает стремление законодателя сузить границы права.

Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" было признано нецелесообразным, начиная с 1994 года, учреждение новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними имущества на праве хозяйственного ведения. Однако на практике это выразилось лишь в сокращении числа вновь создаваемых предприятий, но не привело к полному отказу от их создания.

Субъектом права хозяйственного ведения является государственное или муниципальное предприятие. Право хозяйственного ведения на государственное имущество за акционерным обществом, созданным в процессе приватизации, признано быть не может.

Государственное предприятие - субъект права хозяйственного ведения нужно отличать от государственного унитарного предприятия, владеющего имуществом на праве оперативного управления (казенного предприятия). В случае с казенным предприятием собственником передаваемого имущества вправе выступить исключительно РФ в целом. Кроме того, круг правомочий обладателя права хозяйственного ведения значительно шире, чем круг правомочий, составляющих право оперативного управления.

Объектом данного вещного права являются те виды имущества, включая здания, сооружения, оборудование, инвентарь, права требования и т.д., которые переданы предприятию и предназначены для его деятельности.

Предприятие - обладатель права хозяйственного ведения может владеть, распоряжаться и пользоваться предоставленным ему имуществом по своему усмотрению в пределах, определяемых статьями 294, 295 ГК.

В связи с этим условия договоров, заключенных между собственником соответствующего государственного (муниципального) имущества и предприятием, которые изменяют характер и пределы указанных правомочий, являются ничтожными. Так, ничтожными являются отдельные условия договоров с конкретными предприятиями города Москвы, которые были заключены на основании пунктов 3.4.2, 3.2.3, 2.4 Типового договора о закреплении государственного имущества города Москвы на праве хозяйственного ведения за государственным (муниципальным) предприятием.

Одним из пределов осуществления прав предприятия являются предмет и цели его деятельности. В частности, специальный характер правоспособности унитарных предприятий в сравнении с правоспособностью других юридических лиц подчеркивается в статье 49 ГК.

Поэтому когда действия унитарного предприятия, владеющего имуществом на праве хозяйственного ведения, приводят к невозможности использовать имущество по назначению (отчуждение или предоставление в долгосрочное пользование другим лицам) либо ограничивают возможности предприятия в выполнении уставных задач, соответствующие сделки по иску собственника имущества или уполномоченного им лица могут быть признаны судом недействительными.

Характер имущественной обособленности рассматриваемого предприятия определяется содержанием права хозяйственного ведения в соответствии со ст. 295 ГК. Собственник имущества унитарного предприятия имеет широкие полномочия по вопросам его деятельности. Он вправе:

а) принимать решение о его создании, реорганизации и ликвидации;

б) определять содержание его специальной правоспособности (предмет и цели деятельности);

в) назначать на должность и освобождать от должности руководителя (директора) предприятия;

г) осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Кроме того, собственник имеет право на часть прибыли унитарного предприятия. Сделки, которые унитарное предприятие совершает со своим недвижимым имуществом, требуют согласия собственника.

До государственной регистрации унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, его собственник обязан полностью оплатить уставный фонд. Следовательно, поэтапное формирование уставного фонда для унитарных предприятий, в отличие от других коммерческих организаций, не допускается. Минимальный размер уставного фонда должен быть определен в законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (ст. 114 ГК).

Гарантией защиты интересов кредиторов унитарного предприятия является его уставной фонд. В случае снижения стоимости чистых активов предприятия ниже размера уставного фонда, зафиксированного в уставе, представитель собственника, уполномоченный создавать такие предприятия, обязан произвести уменьшение уставного фонда до величины чистых активов. При уменьшении уставного фонда предприятие обязано письменно уведомить об этом своих кредиторов. Для такого предприятия наступают последствия, аналогичные реорганизационным, т.е. его кредиторы вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств, должником по которым является предприятие, и возмещение убытков (ср.: п. 2 ст. 60 и п. 6 ст. 114 ГК).

Если же стоимость чистых активов унитарного предприятия падает ниже минимального размера уставного фонда, установленного в законе, предприятие подлежит ликвидации.

Лишь применительно к унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, в ГК используется понятие дочернего предприятия. Его не следует отождествлять с понятием дочернего предприятия таковы:

1. Единственным учредителем дочернего унитарного предприятия может быть только «материнское» унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. Имущество дочернего предприятия принадлежит на праве хозяйственного ведения как самому дочернему предприятию, так и его учредителю. В этом случае возникает некое вторичное право хозяйственного ведения на имущество, ранее закрепленное государством или муниципальными образованиями за унитарным предприятием - учредителем. Содержание такого права должно ограничиваться как рамками ГК и уставом учредителя, так и теми пределами осуществления вторичного права, которые будут заданы «материнским» унитарным предприятием для дочернего. При этом для учредителя, несомненно, обязателен принцип «никто не может передать больше прав, чем имеет сам».

2. Учредитель самостоятельно утверждает устав дочернего предприятия. Однако для передачи имущества в хозяйственное ведение дочернего предприятия требуется получить согласие собственника имущества (п. 2 ст. 295 ГК).

3. Учредитель назначает на должность и освобождает от должности руководителя дочернего предприятия.

4. Ответственность учредителя по обязательствам дочернего предприятия аналогична ответственности собственника унитарного предприятия по обязательствам последнего (п. 8 ст. 114 ГК).

Правомочия собственника.

Поскольку имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не может осуществлять в отношении этого имущества, по крайней мере, правомочия владения и пользования (а в определенной мере -- и правомочие распоряжения). Следует учитывать и то, что имуществом, находящимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они отвечают по своим собственным долгам и не отвечают по обязательствам создавшего их собственника (п. 5 ст. 113 ГК). Поэтому собственник-учредитель предприятия (уполномоченный им орган) ни при каких условиях не вправе изымать или иным образом распоряжаться имуществом (или какой-либо частью имущества) унитарного предприятия, находящимся у него на праве хозяйственного ведения, пока это предприятие существует как самостоятельное юридическое лицо.

Необходимо сказать, что собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, также не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, на собственника может быть возложена субсидиарная, т.е. дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов.

В отношении переданного предприятию имущества собственник-учредитель сохраняет лишь отдельные правомочия, прямо предусмотренные законом (п. 1 ст. 295 ГК). Он вправе, во-первых, создать предприятие - несобственника (включая определение предмета и целей его деятельности, т.е. объема правоспособности, утверждение устава и назначение директора); во-вторых, реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия последнего, но, разумеется, с соблюдением прав и интересов его кредиторов); в-третьих, осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (в частности, проведение периодических проверок его деятельности); в-четвертых, получать часть прибыли от пользования переданным предприятию имущества. Конкретный порядок осуществления этих прав должен предусматриваться специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Правомочия предприятия.

В отличие от ранее действующего законодательства сужено это право и по своему содержанию, что нашло отражение не только в переименовании соответствующего права (раньше оно называйтесь вправо полного хозяйственного ведения”, а теперь “право хозяйственного ведения”), но и в том, как очерчены права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Если раньше право полного хозяйственного ведения строилось по той же модели, что и право собственности, то ныне права государственного или муниципального предприятия, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, строго ограничены, и в то же время достаточно широко определены права на это имущество самого собственника. Поэтому невозможно говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия за пределами перечисленных правомочий и возможностей собственника-учредителя. Осуществление принадлежащих ему правомочий может быть дополнительно ограничено специальным законом или указами Президента РФ и постановлениями федерального Правительства. Из правомочия распоряжения в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК прямо изъята возможность самостоятельного распоряжения недвижимостью без предварительного согласия собственника (в лице соответствующего комитета по управлению имуществом). Продажа, сдача в аренду или в залог, внесение в качестве вклада в уставный или складочный капитал обществ и товариществ и иные формы отчуждения и распоряжения недвижимым имуществом унитарного предприятия без согласия собственника не допускаются. Что касается движимого имущества, то им предприятие распоряжается самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не будут предусмотрены соответствующие ограничения.

Помимо того, что собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, он, как уже было сказано, осуществляет также контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества и имеет право на получение части прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении предприятия имущества.

В статье 295 ГК содержится исчерпывающий перечень прав собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. С юридической точки зрения, более правильным было бы говорить о правах собственника по отношению к предприятию как к субъекту права, за которым закреплено данное имущество, а не о правах к имуществу как таковому. Указанные права собственника устанавливают границы, в рамках которых предприятие может осуществлять право хозяйственного ведения в отношении закрепленного за ним имущества.

В пункте 1 устанавливается перечень наиболее важных прав, осуществляемых собственником самостоятельно в инициативном порядке. В их число входят права, связанные:

1) с созданием предприятия,

2) определением предмета и целей его деятельности,

3) его реорганизацией и ликвидацией,

4) назначением директора (руководителя) предприятия,

5) осуществлением контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества,

6) право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении.

Более полный перечень прав, осуществляемых собственником в отношении унитарного предприятия, за которым закреплено право хозяйственного ведения на государственное или муниципальное имущество, содержится в статье 20 Закона об унитарных предприятиях.

В пункте 2 устанавливается разрешительная система в отношении всех сделок по распоряжению недвижимым имуществом, совершаемых предприятием. В число этих сделок, прежде всего, входят: продажа недвижимого имущества, принадлежащего на праве хозяйственного ведения предприятию, сдача его в аренду, обременение залогом, внесение в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ. Разрешения на совершение указанных сделок государственными унитарными предприятиями субъектов РФ даются Правительством РФ и уполномоченными им государственными органами, муниципальными предприятиями - органами местного самоуправления.

В отношении распоряжения движимым имуществом, принадлежащим предприятию на праве хозяйственного ведения, а также производимой им продукцией никаких ограничений не существует, за исключением случаев, специально оговоренных законом или иными нормативными правовыми актами.

Все перечисленные в статье права могут быть использованы собственником или органом, уполномоченным выступать от его имени, как при обычном ведении дел, так и в случаях, когда унитарное предприятие не обеспечивает эффективного использования либо сохранности переданного ему имущества.

Однако за пределами названных прав собственник или орган, уполномоченный собственником выступать от его имени, не может распоряжаться имуществом, закрепленным за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, без его согласия. В частности, собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо распоряжаться иным образом имуществом государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления, направленные на изъятие такого имущества, должны признаваться недействительными.

От лица субъекта РФ или муниципального образования подобное согласие вправе дать комитет по управлению имуществом субъекта РФ или комитет по управлению имуществом муниципального образования.

Государственное или муниципальное УП, получив в соответствии со статёй 295 ГК согласие на это от комитета по управлению имуществом, вправе выступить арендодателем закрепленного за ним недвижимого имущества. Данное положение отменяет норму Указа Президента РФ от 14 октября 1992 года № 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданных в аренду", согласно которой единственным арендодателем такого имущества выступали соответствующие комитеты по управлению имуществом.

По общему правилу собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, по обязательствам предприятия не отвечает. Исключение составляет случай, когда собственник (уполномоченный им орган) давал унитарному предприятию обязательные указания или имел возможность определять его действия иным образом, что привело к признанию предприятия банкротом. В этом случае на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по долгам унитарного предприятия. Аналогичным образом отвечает само унитарное предприятие по долгам созданного им дочернего предприятия.

2.2 Реализация государственными и муниципальными органами права оперативного управления

В числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками, уже упоминавшаяся ст. 216 ГК называет также право оперативного управления имуществом.

Право оперативного управления в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК -- это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Субъектами данного права могут быть как унитарные (казенные) предприятия, строго говоря, относящиеся к категории коммерческих организаций, так и финансируемые собственниками учреждения, относящиеся к некоммерческим организациям (ст. ст. 115 и 120 ГК). Собственник-учредитель создает субъектов права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей. Собственник может также реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения (или казенные предприятия) без их согласия.

Правовое положение унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (федерального казенного предприятия), весьма специфично. С одной стороны, казенное предприятие создается для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) и, следовательно, осуществляет коммерческую деятельность. С другой стороны, оно может осуществлять свою хозяйственную деятельность за счет бюджетных средств, выделенных федеральной казной См.: Указ Президента РФ «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. № 1003; постановление Правительства РФ «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия» от 12 августа 1994 г. № 908 // СХ РФ. 1994. № 17. Ст. 1982; постановление Правительства РФ «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» от 6 октября 1994 г. № 1138 // СЗ РФ. 1994 . № 28. Ст. 2989.. Таким образом, правоспособность казенного предприятия занимает промежуточное положение между правоспособностью коммерческой и некоммерческой организации, т.е. такое юридическое лицо может быть условно охарактеризовано как «предпринимательское учреждение».

Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, создается по особому решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (п.1 ст. 115 ГК). При этом устав казенного предприятия является его учредительным документом и утверждается Правительством (п. 2 ст. 115 ГК) Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 функции утверждения уставов казенных заводов были закреплены за соответствующими федеральными органами исполнительной власти.. Федеральные казенные заводы, как правило, создаются на базе реорганизованных федеральных государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, но могут создаваться и заново для решения какой - либо конкретной задачи. В первом случае запрещаются сокращение рабочих мест, отказ в приеме на работу работников реорганизованного предприятия и передача имущества другим лицам. Не допускается создание федеральных казенных предприятий на базе имущества предприятий, имеющих кредиторскую задолженность (денежные обязательства с истекшим сроком). Ведь это означало бы, что государство фактически принимает на себя долги реорганизуемого унитарного предприятия.

В ГК нет общей нормы о правах собственника в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении, наподобие той, которая относится к имуществу, находящемуся в хозяйственном ведении. Предполагается, что положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 295, без необходимости их повторного включения в ГК, полностью распространяются и на право оперативного управления. Законодатель пошел дальше. Он, в частности, предоставил право собственнику в одностороннем порядке изымать у казенного предприятия и учреждения излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.

Содержание права оперативного управления значительно уже содержания права хозяйственного ведения. Лицо, владеющее государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, владеет, распоряжается и пользуется им в пределах, очерченных требованиями закона, целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Однако в том случае, если учреждение или казенное предприятие обратится в арбитражный суд с иском о признании недействительными актов управомоченных собственников органов об изъятии их имущества, бремя доказывания обстоятельств, содержащихся в пункте 2 ст.296 ГК, возлагается на этот орган.

Дополнительную особенность права оперативного управления составляет наличие субсидиарной ответственности собственника по долгам как казенного предприятия, так и учреждения. При этом учреждение отвечает по своим долгам лишь в пределах находящихся в его распоряжении денежных средств, в то время как казенное предприятие - всем своим имуществом.

Права казенного завода на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с правилами ГК об оперативном управлении (ст. 297, 298): он вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Следовательно, согласие собственника требуется для распоряжения любым имуществом такого предприятия, как движимым, так и недвижимым. В Указе Президента России от 23 мая 1994 г. № 1003 установлено, что Правительство вправе изымать у казенного завода неиспользуемое им или используемое не по назначению имущество (п. 9).

В пункте 1 статьи 298 ГК содержится норма, устанавливающая, что все имущество, закрепленное за казенным предприятием на праве оперативного управления, в том числе движимое имущество, может отчуждаться или иным образом передаваться казенным предприятием другим лицам (в аренду, пользование, в качестве вклада в капитал или фонды других организаций и т.п.) лишь с согласия собственника этого имущества.

Реализация производимой казенным предприятием продукции осуществляется им самостоятельно, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Так, согласно пункту 2 статьи 20 Закона об унитарных предприятиях собственник имущества казенного предприятия вправе доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Порядок распределения и использования доходов (прибыли) казенного предприятия определяется в уставе предприятия. При этом распределение и использование доходов казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.

Статья 298 ГК конкретизирует содержание права оперативного управления федерального казенного предприятия на закрепленное за ним имущество. О целях, порядке создания, реорганизации и ликвидации казенных предприятий.

На практике число созданных в соответствии с Указом Президента РФ "О реформе государственных предприятий" федеральных казенных предприятий на базе ликвидированных унитарных предприятий весьма ограничено, что объясняется особыми характеристиками этих предприятий, а также обязанностью собственника нести за них субсидиарную ответственность.

Казенное предприятие не вправе сдавать в аренду, использовать в качестве залога, передавать во временное пользование закрепленное за ним в оперативное управление недвижимое и другое имущество без согласия Правительства РФ.

Деятельность казенного предприятия подразделяется на основную, предмет которой установлен при его создании, и дополнительную, разрешение на которую дает соответствующее министерство или ведомство РФ. Они же либо Правительство РФ утверждают устав казенного завода (фабрики, хозяйства).

Вне зависимости от вида деятельности казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию (работы, услуги) по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определяемом Правительством РФ. Порядок распределения прибыли закреплен в уставе каждого конкретного предприятия.

Источниками формирования материальной базы казенного завода являются:

1) имущество, переданное ему по решению Правительства Российской Федерации для ведения основных видов деятельности;

2) денежные и иные средства, полученные от реализации продукции (работ, услуг) предприятия;

3) средства, выделенные из федерального бюджета или внебюджетных фондов.

В уставе казенного предприятия определяются:

- обязательная отчетность казенного предприятия по установленным формам;

- персональная ответственность руководителя казенного завода за результаты хозяйственной деятельности;

- обязанность использования федеральных средств по целевому назначению;

- виды деятельности и порядок распределения прибыли. Кроме того, в уставе и других документах фиксируется фирменное наименование предприятия с обязательным указанием на его казенный характер В нормативных актах, посвященных казенным предприятиям, говорится об их создании на основе ликвидированных федеральных предприятий. Однако, учитывая, казенные предприятия все - таки выступают преемниками федеральных, можно сделать вывод, что речь идет о реорганизации предприятия в казенное в форме преобразования..

Руководство казенным предприятием осуществляется директором, действующим на принципах единоначалия, который назначается на должность и освобождается от должности федеральным органом Правительства, утвердившим его устав (пп. 5.1, 5.2 Типового устава казенного завода).

В силу прямого указания закона (п. 5 ст. 115 ГК) Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Таким образом, государство принимает на себя риски, связанные с деятельностью предприятия, и в дополнительном порядке отвечает за его долги всем своим имуществом, на которое может быть обращено взыскание. Реорганизация и ликвидация казенных предприятий также осуществляются Правительством Российской Федерации.

Казенное предприятие может быть образовано по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Такое предприятие именуется федеральным казенным предприятием. Казенное предприятие может быть образовано и в иных случаях. Представляется также, что казенное предприятие может быть создано на базе не только федеральной собственности, но и собственности, принадлежащей субъектам федерации, либо муниципальной собственности.

Что же касается учреждений как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе не только государственной и муниципальной собственности, но и всех иных допускаемых в Российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управления наиболее общим образом определены в п. 1 ст. 296 ГК: “Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им”. Обращу внимание на то, что эта характеристика права оперативного управления распространяется как на казенные предприятия, так и на учреждения.

Составляющие право оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением (или казенным предприятием) функциями. Собственник устанавливает таким юридическим лицам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества (в частности, в утвержденной им смете расходов учреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления, путем его распределения (в учетных целях) на соответствующие специальные фонды. При этом имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего). Собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления без его согласия излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК). Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника.

Столь “узкий” характер правомочий субъекта права оперативного управления обусловлен ограниченным характером его участия в имущественном (гражданском) обороте. Вместе с тем это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов. С учетом весьма ограниченных возможностей учреждения (или казенного предприятия) распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника, закон предусматривает субсидиарную ответственность последнего по долгам созданных им учреждений (или казенных предприятий), считая ее одной из основных особенностей имущественно-правового статуса этих юридических лиц (п. 5 ст. 1 15, п. 2 ст. 120 ГК).

Следует различать право оперативного управления, признаваемое за казенным предприятием и за финансируемым собственником учреждением. Казенное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом, по общему правилу, лишь с предварительного согласия собственника (Российской Федерации в лице Мингосимущества), что свидетельствует о его весьма ограниченных возможностях самостоятельного участия в гражданском обороте. Оно не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом собственника без его специального согласия, если только речь не идет о производимой им (готовой) продукции (п. 1 ст. 297 ГК). В отношении последней закон устанавливает иной порядок: этой продукцией казенное предприятие, по общему правилу, может распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом либо иными правовыми актами.

Собственник устанавливает также и порядок распределения доходов казенного предприятия (согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1994 г. и Типовому уставу казенного завода), не согласуя его с самим предприятием (п. 2 ст. 297 ГК), что отличает его возможности от аналогичных возможностей по отношению к обычному унитарному предприятию, где он лишь “вправе получить часть прибыли” от использования унитарным предприятием его имущества.

Казенные предприятия отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом, а не только денежными средствами (п. 5 ст. 115 ГК), ибо они все-таки являются производственными предприятиями, постоянно участвующими в имущественном обороте. Однако при недостатке у них имущества для погашения требований кредиторов Российская Федерация несет по их долгам дополнительную (субсидиарную) ответственность, что исключается для обычных унитарных предприятий - субъектов права хозяйственного ведения.

В составе имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, может быть два вида имущества:

1) имущество, закрепленное за учреждением собственником, а также имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете;

2) доходы, полученные учреждением от деятельности, приносящей доходы, предусмотренной его учредительными документами, и приобретенное за счет этих доходов имущество, учитываемые на отдельном балансе.

Правовой режим указанных видов имущества в части возможности распоряжения им различен.

Согласно норме пункта 1 статьи 298, учреждение вообще лишено права распоряжения имуществом первого вида, что находится в противоречии с понятием права оперативного управления, содержащегося в статье 296 ГК. Более правильным было бы предоставление учреждению права распоряжения данным имуществом с согласия собственника, как это сделано в отношении казенного предприятия.

Согласно норме пункта 2 статьи 298, учреждение вправе самостоятельно распоряжаться имуществом второго вида, если, разумеется, таковое у него имеется. В этом случае правовой режим данного имущества значительно приближен к режиму, свойственному праву собственности.

Статья 298 конкретизирует содержание права оперативного управления на закрепленное за учреждением имущество, в чьей бы собственности это учреждение ни находилось.

По общему правилу учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться (сдавать в аренду, предоставлять в залог, продавать и т.п.) имуществом, как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением.

Из общего правила существует ряд исключений. В соответствии с пунктом 4 статьи 27 Закона РФ от 22 августа 1996 года "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" высшее учебное заведение вправе выступить в качестве арендодателя закрепленного за ним имущества. В частности, государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе сдавать такое имущество в аренду без права выкупа с согласия ученого совета высшего учебного заведения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. При этом получение какого-либо согласия собственника на эти действия не требуется.

Согласно постановлению Правительства РФ от 27 марта 1997 года № 342 "О предоставлении государственным научным организациям права сдачи относящегося к федеральной собственности имущества в краткосрочную аренду" научные организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, Российской и отраслевым академиям наук, имеют право сдавать в краткосрочную (до 1 года) аренду без права выкупа временно не используемое имущество, относящееся к федеральной собственности, включая недвижимое.

И хотя законность предоставления отдельным видам учреждений правомочий такого рода иными правовыми актами, чем закон, вызывает определенные сомнения, на практике указанные учреждения пользуются ими достаточно широко.

Иной характер носит право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы. Такое имущество учитывается на отдельном балансе учреждения и не может быть изъято у него решением комитетов по управлению имуществом или других государственных или муниципальных органов, в том числе, когда оно используется не по назначению. Эта норма по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения.

ГК исключает возможность заключения каких-либо договоров между собственником имущества и учреждением о передаче последнему государственного (муниципального) имущества в оперативное управление. В соответствии со статьёй 14 Закона о некоммерческих организациях учредительными документами для учреждения могут служить лишь решение собственника о его создании и устав. Поэтому попытки отдельных комитетов по управлению имуществом вновь, уже после вступления в силу ГК, навязать практику заключения подобных договоров с учреждениями являются противозаконными (например, Договор о порядке использования закрепленных за государственным образовательным учреждением федерального имущества на праве оперативного управления, утверждённого письмом ГКИ РФ; Типовой договор о закреплении государственного имущества на праве оперативного управления, утвержденного постановлением правительства города Москвы от 31 октября 1995 года № 908).

Учреждение вправе отказаться заключить такой договор, а если он все же был заключен - обратиться в суд с иском о признании условий договора, ограничивающих его правоспособность, ничтожными.

Учреждение в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК вообще лишено права распоряжения, в том числе и отчуждения любого закрепленного за ним имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых им по смете в строгом соответствии с их целевым назначением (а также о сделках дарения вещей, совершаемых с согласия собственника имущества в соответствии с п. 1 ст. 576 ГК). Таким образом, учреждение по общему правилу даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество собственника. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.

Кредиторы учреждений могут требовать обращения взыскания не на все имущество этих юридических лиц, а только на находящиеся в их распоряжении денежные средства. При недостаточности последних для погашения обязательств к дополнительной (субсидиарной) ответственности привлекается собственник-учредитель. Таким образом, можно говорить о том, что имущество учреждений, за исключением имеющихся у них денежных средств, забронировано от взыскания кредиторов. Это ограничение имущественной базы ответственности учреждений является прямым следствием весьма ограниченного характера предоставленных им как некоммерческим организациям прав участия в имущественном обороте.

Особенностью правового положения учреждения как финансируемой собственником некоммерческой организации является возможность осуществления им “приносящей доходы” (т.е. предпринимательской) деятельности в соответствии с учредительными документами, т.е. с закрепленным в них разрешением собственника. Полученные от ведения такой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в “самостоятельное распоряжение” учреждения и учитываются им на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК). Данное правило закона обусловлено широко встречающимися в практике недостатками финансирования собственниками, прежде всего публичными, всех необходимых потребностей созданных ими учреждений. Этим и вызвана необходимость более широкого участия учреждений - несобственников в имущественном обороте в роли, весьма близкой к роли унитарных предприятий. В связи с реализацией указанной возможности учреждение получает два вида имущества, закрепленных за ним на разном правовом режиме и даже по-разному оформленных. Одна часть имущества учреждения, полученная им от собственника по смете, находится у него на праве оперативного управления. Другая часть, “заработанная” самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, поступает в его “самостоятельное распоряжение”, которое, по сути, является правом хозяйственного ведения.