Основания введения, назначения и элементы правового института чрезвычайного положения

2

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего

Реферат

по Чрезвычайному праву

тема:

Основания введения, назначения и элементы правового института чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение - вводимый, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий, установленные Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии определенных обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно.

В середине 60-х годов под эгидой ООН был проведен обзор Конституций 36 стран мира, чтобы установить исчерпывающий перечень тех серьезных угроз государству, при наличии которых оправдано принятие исключительных мер, включая введение чрезвычайного положения. В результате этой работы авторы обзора определили семь таких обстоятельств:

1) внешняя угроза (международный конфликт, война, вторжение извне, оборона либо обеспечение безопасности государства в целом или какой-то его части;

2) гражданская война, восстание, «подрывные действия революционных элементов»;

3) нарушения мира, публичного порядка или спокойствия;

4) угроза конституционному строю;

5) стихийное бедствие;

6) угроза экономической жизни страны или каких-то её частей;

7) нарушение жизненно-важных отраслей экономики или общественных служб. United NNNations Department of Economic and Social Affairs, Study of the Right of Everyone to Be Free from Arreqf, Detention and Eexile / V. N. Doc. У.СТН.826. Pev. 1. (1965). P. 184

Данные исследования не являются первыми в своем роде. Над такими же перечнями, в конце 50-х, работали западногерманские ученые А. Хаманн и Х. Фольц. Ими были составлены примерно те же перечни обстоятельств.

А. Матио, разделяя такую точку зрения, в своей монографии «Теория чрезвычайных обстоятельств», тем не менее, заявляет другой подход к рассматриваемой проблеме. Он считает, что нельзя наперед составить исчерпывающий список обстоятельств являющихся чрезвычайными, и возражает против попыток создания исчерпывающего перечня таких обстоятельств.

Исследованию позиций по данным проблемам зарубежных государствоведов, посвящен ряд работ наших отечественных ученых. Янгол Н.Г. Исключительные правовые режимы: проблема обеспечения свободы личности. Монография. СПб., 1999, 130 с. Среди них можно отметить С.Л. Зивса, Зивс С.Л. Кризис буржуазной законности в современных империалистических государствах. М.: Изд-во АН СССР, 1958. Ю.И. Авдеева, Авдеев А.Ю. Кризис буржуазно-демократических институтов (чрезвычайное законодательство - институт разрушения буржуазной демократии)//Сов. гос. и право. 1969. № 9. С.Ю. Кашкина Кашкин С.Ю. Чрезвычайный конституционный механизм в Индии//Современный буржуазный конституционализм в теории и на практике: Межвуз. сб. науч. тр./СЮИ. Свердловск, 1985. и др.

Но далеко не все из вышеперечисленных оснований для введения чрезвычайного положения находят свое отражение в законодательствах стран мира. Во многих законодательствах основания не заходят дальше определений войны или ее угрозы, а также внешних вооруженных агрессий. В ряде других законодательств дается более широкий перечень оснований, таких как, угроза независимости, территориальной целостности, общественному порядку и т.д.

Законодательство РФ во многом, совпадает с вышеперечисленными основаниями, полученными на основе анализа зарубежного законодательства. Так, согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ, основаниями для введения чрезвычайного положения является наличие обстоятельств, представляющих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ. Данная статья содержит, также, перечень этих угроз:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

«В споре двух точек зрения, - отмечает А.М. Домрин, - представленных западногерманскими юристами с одной стороны, и А. Матио, с другой, более обоснованной представляется позиция сторонников четкого и исчерпывающего перечня оснований ля введения чрезвычайного положения. Отсутствие в правовых актах точных и конкретных формулировок таких оснований, перенос центра тяжести на общую для многих (преимущественно развивающихся) стран концепцию, согласно которой мнение главы государства о существовании или неизбежности наступления чрезвычайного положения является достаточным основанием для издания соответствующего декрета, открывает широкие возможности для злоупотребления исполнительной властью своими дискреционными полномочиями. Домрин А.Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах. С. 30-31

Данное утверждение является дискуссионным. Но не следует забывать о том, что в современном мире невозможно предусмотреть все существующие угрозы, которые могут потребовать введения чрезвычайного положения. Поэтому необходимо дать возможность всем ветвям власти в сверхэкстренных чрезвычайных ситуациях, которые не предусмотрены законодательством, действовать очень оперативно. Ибо жизнь человека превыше всего и не должна зависеть от пределов, определенных чрезвычайным законодательством, до возникновения новых, не спрогнозированных заранее ситуаций, и тем самым, не получившим законодательной регламентации. Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы. Курс лекций. С. 133-134

В практике существует два способа введения чрезвычайного положения - декретом (прокламацией) главы исполнительной власти или парламентским актом - в зависимости от того, какой орган власти является источником принятия решений и какому отводится подчиненное, зависимое положение. Вместе с тем следует отметить, что во многих странах мира полномочия по введению чрезвычайного положения возложены на главу государства.

В ряде государств (Ирландия, Испания, Канада) правом объявления чрезвычайного положения обладает правительство. И лишь в незначительной части стран мира (Германия, Израиль, Болгария и ряд других стран) парламент сам уполномочен объявить чрезвычайное положение.

В России правом введения чрезвычайного положения, на основании ст. 88 Конституции РФ, обладает Президент. Президент, при введении чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях, обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе. При этом указ Президента о введении чрезвычайного положения, должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента, и Совет Федерации должен рассмотреть вопрос об утверждении этого указа.

Конституционное законодательство большинства стран мира содержат нормы, запрещающие роспуск высшего органа представительной власти во время действия чрезвычайного положения. Как правило, оно может продлевать обычный срок работы парламента.

Законодательство ряда стран мира допускает возможность введения чрезвычайного положения не только в пределах всего государства, но и на территории какой-то отдельной его части. Однако ряд международных документов См.: ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г.; ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; ст. 30 Европейской социальной хартии 1961 г. основанием для введения чрезвычайного положения в государствах, участниках данных документов, считает исключительно «угрозу жизни нации», а не какой-то территории, на которой проживает пусть и значительная часть общества. Однако локальное чрезвычайное положения вполне допустимо в тех случаях, когда основания для его введения являются общеосновательными по своей сути, представляющими угрозу государству как таковому, его суверенитету, территориальной целостности и т.д.

Для разрешения локальных обстоятельств в распоряжении государства существует рад административных и уголовно-правовых средств, отличных от института чрезвычайного положения: установление «зон беспорядка»; объявление комендантского часа; в федеральных государствах - введение прямого президентского правления на территории субъекта федерации и т.д.

Введение особого положения это всегда переход к чрезвычайным методам управления государством, особому режиму регулирования отношений во многих или всех сферах жизни общества, что обычно выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации (в федеративных государствах), в ограничении социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан и возложении на них некоторых дополнительных обязанностей. Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы. Курс лекций. С. 140

При введении чрезвычайного положения полномочия исполнительно-распорядительных органов власти расширяются, а глава государства приобретает дополнительные властные полномочия в различных сферах государственной жизни. Так, например, при объявлении осадного положения президент Эквадора, согласно Политической Конституции 1946 г., имел право обратиться к Конгрессу, а если он не был созван - к Государственному совету, постоянно действующему органу законодательной власти, с тем чтобы они проставили ему следующие чрезвычайные полномочия:

- области национальной обороны и безопасности - объявлять армию на военном положении на все время, пока сохраняется опасность, а также увеличивать контингент вооруженных сил и учреждать военные власти повсюду, где это необходимо;

- в сфере экономики и финансов - декретировать досрочную уплату налогов и других сборов за время не более одного года; выпускать займы; расходовать в интересах национальной обороны и поддержания внутреннего порядка государственные средства, даже если они предназначены для других целей (за исключением средств социального обеспечения и здравоохранения); временно закрывать и переоборудовать порты;

- в отношении прав и свобод граждан - производить превентивные задержания (сроком до шести дней) или высылать лиц подозреваемых в пособничестве развязывания войны, содействии иностранному вторжению или внутренним беспорядкам, либо участии в них; устанавливать предварительную цензуру.

Также президент Эквадора мог при необходимости переносить столицу республики из города Като, в любое другое, более безопасное место (ст. 94). Конституция государств Американского континента: В 3 т. М.: Иностранная литература, 1959. т. 3. С. 433-435.

Современное международное право и, в частности, международные конвенции в области прав человека признают возможность временных ограничений гражданских прав и свобод в случае возникновения исключительных обстоятельств.

Согласно «Международному пакту о гражданских и политических права» от 19 декабря 1966 года «во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется», государства-участники могут «принимать меры и отступления от своих обязательств по настоящему Пакту» - ст. 4.

Ст. 56 Конституции РФ определяет, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться определенные ограничения прав и свобод с указанием предела и срока их действия.

Следует признать, что именно при этих отступлениях могут нарушаться права человека. Международное право в документах / Сост. Н.Т. Блатова. М.: Юрид. Лит., 1982. С. 319 В связи с этим ч. 3 ст. 56 Конституции РФ четко указывает перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению. К ним относятся права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации.

Международный Пакт 1966 года очень жестко регламентирует границы таких отступлений:

- они должны соответствовать «остроте положения»;

- не могут быть несовместимыми с другими обязательствами государств по международному праву;

- не должны влечь за собой дискриминации на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального положения.

Практика применения института чрезвычайного положения в целом ряде государств мира свидетельствует о многочисленных нарушениях основных прав человека.

На основе анализа международного опыта введение и функционирования чрезвычайных правовых режимов можно сделать вывод, как бы ни был совершен государственно- и международно-правовой механизм контроля за соблюдением гражданских прав и свобод в период чрезвычайного положения, единственным назначением института чрезвычайного положения как такового является максимально быстрое возвращение общества, столкнувшегося с необходимостью разрешения исключительных обстоятельств, к нормальному состоянию - демократическому правопорядку. Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: Курс лекций. СПб., 2006. С. 149.

Литература

1. Международный пакт о гражданских и политических правах, Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII // «Библиотечка Российской газеты», выпуск № 22-23, 1999.

2. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // «Российская газета» от 2 июня 2001 г. № 105

3. Янгол Н.Г. Исключительные правовые режимы: проблема обеспечения свободы личности (теоретический и историко-правовой аспекты): Монография / СПбГУАП, СПб университет МВД России. СПб., 1999, 156 с.

4. Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: Курс лекций/ ГУАП. СПб., 2006, 208 с.