Аграрное право

План

Вступление

1. Аграрное право как отрасль юридической науки

2. Место аграрного права в развитии рыночной экономики

3. Место государства в регулировании аграрных отношений

3.1 Определение и правовое положение органов, осуществляющих государственный контроль и государственное управление сельским хозяйством

4. Общая характеристика договорных отношений сельскохозяйственных коммерческих организаций в условиях рыночной экономики

5. Понятие и виды сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий) в условиях рынка

6. Законодательство, регулирующее договорные отношения сельскохозяйственных коммерческих организаций

7. Договоры по закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, для государственных нужд, их характерные черты, особенности.

Вступление

В условиях перехода России к рыночным отношениям, вместе с изменениями общественных отношений между людьми, менялось и право, регулирующее их. Изменению подверглись все сферы общественной жизни, все отрасли и сферы, где правит право. Не осталась и в стороне такая важная отрасль юридической науки, как аграрное право.

1. Аграрное право как отрасль юридической науки

Наука аграрного права - одна из специальных отраслей юридической науки. Ее предметом являются теории, представления и идеи, в которых отражается аграрное право как объективная реальность, сложившаяся на основе объединения взаимосвязанных норм, составляющих комплексную отрасль права. Правовые нормы, составляющие аграрное право, правовая наука изучает как целостную органическую систему, связанную внутренним единым, юридическим содержанием, для которой характерна дифференциация по правовым институтам и иным структурным подразделениям.

Правовая наука изучает также практику применений аграрного законодательства федеральными органами государственной власти и субъектами Федерации, органами местного самоуправления, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, органами юстиции, судов и прокуратуры.

Аграрно-правовая наука прошла этап осмысления кардинальных проблем, относящихся к раскрытую сущности и основных принципов организации правового регулирования аграрных отношений. Многочисленные дискуссии по важнейшим теоретическим проблемам формирования аграрного (сельскохозяйственного) трава позволили сформулировать основные понятия этой новой отрасли права, более четко определить предмет и систему аграрного права, системообразующие факторы его формирования, источники и принципы, а также основополагающие институты самого аграрного права. Было убедительно показано, что оптимальное правовое регулирование аграрных отношений может быть достигнуто только при полном учете всех особенностей сельского хозяйства, прежде всего многоукладности организационно-правовых форм сельскохозяйственного производства, базирующегося на многообразии форм и видов собственности.

Произошли изменения в методике аграрно-правовых исследований. Активнее стали использоваться методы сравнительного правоведения, конкретные социологические исследования. Материалы исследований юристов-аграрников изучаются и обобщаются экономистами, философами, социологами. Проводятся совместные обсуждения теоретических проблем развития сельского хозяйства и АПК в целом, ведется совместная подготовка проектов нормативных актов в области сельского хозяйства и АПК.

Достаточно интенсивно в последние годы развиваются международные связи российской юридической науки с коллегами из стран ЕС и США. В 1991 году в Москве состоялась Международная научная конференция по проблемам совершенствования сельскохозяйственного законодательства в СССР в условиях рынка, в работе которой принимали участие ученые-юристы - аграрники США, Великобритании, ФРГ, Италии, Испании, Польши, Венгрии. В 1992 году в США был проведен Международный конгресс "Роль права в формировании и развитии рыночной аграрной экономики" с участием американских и российских ученых, представителей аграрно-правовой науки Украины, Молдавии, Казахстана, стран Балтии.

2. Место аграрного права в развитии рыночной экономики

В настоящее время аграрное право и законодательство должны обеспечить постепенный переход от социалистической правовой системы организации сельскохозяйственного производства к свободной рыночной системе, что предполагает глубокое реформирование политических, экономических и правовых отношений в сельском хозяйстве. Задача аграрного права и законодательства - формирование новых норм и новых правовых и законодательных институтов для функционирования рыночных отношений.

В общей характеристике норм аграрного права и законодательства следует отметить значительное возрастание роли норм гражданского, земельного права и законодательства, которые приобретают все большее значение в регулировании отношений сельскохозяйственной собственности и прежде всего земельной собственности, а также договорных отношений в таких сферах, как сбыт сельскохозяйственной продукции, обслуживание сельскохозяйственного производства, кредитные и страховые. Важное значение стали приобретать отношения в области биржевой торговли и се новых форм, таких, как фьючерсная торговля, форвардные сделки, залоговые операции с сельскохозяйственной продукцией сельскохозяйственных производителей и организаций контрактной системы. Появляются первые экспортные контракты на сельскохозяйственную продукцию непосредственно с ее производителями.

Среди земельных норм выдвинулись на первый план нормы об аренде земли, залоге, нормы, регулирующие правомочия субъектов земельных отношений, касающихся их земельных участков.

Главным направлением преобразований в сфере АПК становится внедрение рыночных отношений во все звенья сельскохозяйственных отношений и прежде всего формирование сельскохозяйственного рынка. Для него характерны непосредственная связь между сельскохозяйственным производителем и потребителем его продукции без вмешательства вышестоящих управленческих и планирующих структур, свободный выбор партнеров для договорных отношений) Наличие конкуренции и свободно складывающихся цен на сельскохозяйственную продукцию. Развитие рыночных отношений ведет к избавлению от дотационного характера развития всего АПК, ликвидации монополизма поставщиков материальных ресурсов сельскому хозяйству, введению свободных рыночных цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию. Важнейшая задача Правового регулирования рыночных отношений - укрепление договорных отношений между сельскохозяйственными и иными организациями народного хозяйства.

Переход к рыночной экономике в стране, определяемый программами экономических реформ законодательной и исполнительной власти, означает переустройство аграрного сектора на основе формирования частной собственности, развитие предпринимательства, поддержку многообразных форм собственности и форм ведения сельскохозяйственного производства.

В процессе экономической реформы принят ряд законодательных актов, закрепивших основные направления и принципы развития рыночных отношений в аграрном секторе. Среди них главнейшее значение имеют акты о земельной реформе, преобразовании сельскохозяйственных предприятий, действующих на социалистических принципах) в коммерческие организации, ориентирующиеся на принципы частной собственности) и на этой основе проведение приватизации и демонополизации предприятий.

Для реализации указанных преобразований потребовалось создание новой правовой базы, которая стала складываться в виде законодательства, принимаемого Федеральным Собранием, Президентом, Правительством Российской Федерации и субъектами Федерации.

В Конституции Российской Федерации и ряде законов получила закрепление ориентация на многообразные формы собственности и производства, свободу хозяйствования и предпринимательской деятельности, устранение государственного вмешательства в деятельность сельскохозяйственных предприятий. На первом этапе аграрной реформы предполагалось создание правовой базы для такого преобразования, на основе которого должно осуществляться перераспределение земель, преобразование колхозов и совхозов в акционерные, кооперативные и другие типы предприятий, формирование крестьянских (фермерских) хозяйств, создание новых рыночных структур в сфере переработки, торговли, автосервиса.

Перестройка отношений в АПК существенно затронула формирование и деятельность собственно аграрного рынка, включающего в себя рынок сельскохозяйственной продукции и продуктов ее переработки.

Система отношений в этой области формируется под воздействием законодательства прежде всего о сбыте сельскохозяйственной продукции. На смену планово-распорядительным инструментам приходят регулируемые рыночные отношения.

Сфера регулирования рыночных отношений закреплена Конституцией Российской Федерации. Как записано в ст. 74 Конституции, на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

В последние годы принят ряд нормативных актов, регулирующих аграрный рынок. Среди них Указы Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 218 "О формировании федеральных и региональных продовольственных фондов в 1993 году"', от 10 августа 1992 г. № 826 "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы и постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1992 г. № 565 "О реализации Указа Президента Российской Федерации "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы". В этих актах речь идет о системе закупок зерна и другой сельскохозяйственной продукции государством на основе рыночных цен.

Государственные закупки производятся на основе государственных контрактов в соответствии с объемами государственного финансирования под эти цели. Для закупок зерновых создана специализированная акционерная компания "Федеральная контрактная корпорация "Росхлебопродукт" со 100%-ным государственным участием. Были созданы продовольственные фонды сахара, зерна, растительного масла, мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, яйце продукции, картофеля, овощей, продуктов детского питания, сортовых и гибридных семян зерновых и масличных культур. Федеральные и региональные фонды главным образом используются на государственные нужды. Однако они стали в значительной мере определять и стабильность продовольственного рынка в стране. Заказчиками по закупкам и поставкам выступают: Комитет Федерации по торговле. Министерство сельского хозяйства, Акционерное общество "Хлебопродукт", Комитет по рыболовству. Государственное регулирование предполагает воздействие государства на спрос, предложения, условия реализации, включая контроль качества, регулирование цен, защиту интересов продавцов и покупателей.

Общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на договорной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности установлены Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"'.

Экономические меры регулирования рыночных отношений осуществляются различными путями, в том числе в виде прямой товарной интервенции на аграрном рынке, организации государственных и полугосударственных структур рынка, контроля за деятельностью рыночных структур для предотвращения монополизации и недобросовестной конкуренции, вовлечения в рыночные отношения частных структур. Для поддержания стабильности рыночных отношений создаются фонды стабилизации, закупается продовольствие за рубежом, реализуемое затем на аграрном рынке.

На сельскохозяйственный рынок полностью распространяется Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках от 22 марта 1991 г.

Созданию конкурентного рынка способствуют государственные меры по ликвидации препятствий для передвижения товаров и капиталов, развитию биржевых форм товарооборота и рыночной инфраструктуры, формированию кооперативов по сбыту и потребительских.

Регулирование рыночных отношений предполагает установление в законодательстве закупок государством сельскохозяйственной продукции и объявление заранее закупочных цен, возможность приема в залог сельскохозяйственной продукции по заранее обусловленным залоговым ценам, выделения дотаций при покупке отдельных видов сельскохозяйственной продукции. При этом должно допускаться льготное кредитование, льготное налогообложение, страхование от коммерческого риска. В рыночной практике применяется гарантирование закупочных цен, предназначенных для поддержания доходов сельскохозяйственных производителей.

Между тем многие правовые документы, предназначенные для регулирования рыночных отношений, и прежде всего крупных товарных потоков, пока недостаточно отработаны. Внедрение биржевой торговли требует установления системы контроля за качеством, поскольку купля-продажа партий продовольственных или сельскохозяйственных товаров здесь осуществляется по образцам.

Система рыночных отношений требует введения новых отношений по заключению сделок, их выполнению. Помимо контрактной системы биржевые отношения предполагают внедрение фьючерсных и форвардных сделок, введение системы страхования от колебания цен и пр.

Фьючерсные сделки на биржах предусматривают поставку товара с оплатой в будущем. Стандартизированный контракт означает продажу в будущем определенного товара по фиксированной в момент покупки цене.

При форвардной сделке товар поставляется к назначенному времени. Цена или метод ее определения устанавливаются в момент поставки.

Развитию современных видов договорных отношений во многом препятствует отсутствие специального правового регулирования.

Таким образом, при биржевой торговле массовой сельскохозяйственной продукцией все более важное значение приобретает реализация товара, который будет получен в будущем. Стороны сделки о будущей поставке товара при известном качестве интересуются в основном ценой. Это цена, застрахованная от изменения в будущем, в значительной степени гарантирована. Стороной сделки становится сама биржа с ее расчетной палатой.

В настоящее время большинство сделок в области сбыта сельскохозяйственной продукции заключаются в форме ее закупок. Переработанная сельскохозяйственная продукция поставляется на контрактной основе. Такие сделки заключаются за счет бюджетных средств для обеспечения государственных нужд по федеральным программам для федеральных нужд, а по региональным программам - для нужд субъектов Федерации. В федеральные нужды включаются объемы экспортных поставок, поддержание государственных материальных резервов, уровня обороноспособности и государственной безопасности, производства продуктов детского питания. Перечни и объемы этих поставок определяются Правительством Российской Федерации. Перечень и объемы региональных фондов устанавливаются исполнительными органами субъектов Федерации.

Выделенные исполнительными органами заказчики предоставляют сельскохозяйственным предприятиям необходимые финансовые средства, получаемые для этих целей из государственного бюджета. Заказчик вправе осуществлять закупки через биржи, оптовые продовольственные рынки, ярмарки, аукционы на основе договоров закупки, поставки, лизинга, фьючерсных и форвардных сделок. Порядок закупок и поставок определяется на основе актов, издаваемых Правительством Федерации.

Договоры закупок сельскохозяйственной -продукции включают систему стимулов и льгот для поставщика, подробный перечень обязанностей сторон, а также меры ответственности за невыполнение договора.

Законодательство, направленное на формирование рыночных отношений в АПК, решило ряд важных проблем: создало возможность сельскохозяйственным коммерческим организациям действовать самостоятельно, исходя из собственных интересов; предоставило право свободно распоряжаться произведенной продукцией, строить свои договорные отношения на добровольной основе; сформировало основы новых рыночных отношений в виде системы закупок в государственные резервы, системы заготовок через биржи, оптовые рынки, ярмарки и пр.

Вместе с тем в развитии законодательства в этой области имеются недостатки. Основным из них является отсутствие концепции рыночного развития агропромышленного комплекса. Если за долгие годы социалистического развития рыночные отношения постоянно сдерживались законодательством, то в настоящее время последнее во многом ориентирует на саморегулирование рынка, на рыночную стихию, которая должна все отрегулировать сама. Государство занимает выжидательную позицию, не вмешиваясь в процессы рыночных отношений. В результате вместо цивилизованного рынка с четкой инфраструктурой мы имеем стихийный рынок с теневой экономикой, во многом дезорганизующей рыночные отношения. Мало регулируется конкуренция между продавцом и покупателем, не до конца отрегулирована не только практика, но и теория ценообразования, не решены вопросы о размерах государственной интервенции в рыночные отношения и многие другие правила работы рынка. Во многом это вытекает из неясности общей проблемы: стоит ли помогать сельскому хозяйству и в какой мере в период перехода на рыночные отношения или дать событиям развиваться стихийно.

Важным направлением развития рыночных отношений является предоставление приоритета отечественным производителям и переработчикам продовольствия. Такие нормы сейчас осуществляются в отношений зерна.

Важнейшим сектором аграрного рынка является продовольственный рынок, который черпает свои ресурсы главным образом в сельском хозяйстве, хотя включает и продовольственный импорт, продукты моря, охотничьего промысла и пр.

На развитии рыночных отношений в продовольственном рынке сказались спад производства в сельском хозяйстве и особенно животноводстве, монополизм в сфере переработки сельскохозяйственной продукции, где господствуют крупные перерабатывающие предприятия, устанавливающие высокие цены на выпускаемое ими продовольствие. Такое положение привело к сокращению производства продовольствия, поскольку население в основной массе вынуждено отказываться от покупки чрезмерно дорогих продуктов. При сокращении выпуска продовольствия образовалось затоваривание продовольствием животного происхождения, существенно сократился необходимый ассортимент продукции. Последствия государственного регулирования в этой области оказались противоположными предполагаемым результатам. Ухудшилось продовольственное снабжение страны, усилилась социальная напряженность из-за недостатка полноценного питания, развалилась сама отрасль переработки сельскохозяйственной продукции.

Принятое в последнее время законодательство направлено главным образом на формирование антимонопольного законодательства в этой области, что нашло отражение в Законе Российской Федерации от 1 июля 1993 г. "Об особенностях преобразования в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий, организаций и их объединений в агропромышленном комплексе".

Предполагается вывести перерабатывающие предприятия из системы административных границ и административной подчиненности местным органам власти, принять ряд более существенных мер в области борьбы с монополизмом, разработать меры антимонопольного законодательства применительно к этим предприятиям.

Следующим важным направлением развития законодательства, регулирующего отношения на продовольственном рынке, является введение системы залоговых отношений и контрактной системы заготовки продовольствия в федеральные и региональные фонды.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации совместно с другими ведомствами подготовило и внесло в Правительство Проект программы развития оптовых продовольственных рынков до 2000 года, где предусматривается развитие биржевой торговли сельскохозяйственными продуктами в качестве условия развития рыночных отношений. Биржа рассматривается как рынок качественно однородных сельскохозяйственных товаров, где сделки совершаются без предъявления этих товаров. С точки зрения регулирования рыночных отношений биржа выступает как объединение юридических и физических лиц, организующих торги, следящих за соблюдением правил торговли на основе конкуренции между продавцом и покупателем. Функционирование оптовых сельскохозяйственных рынков основывается на Указе Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. № 65 "О свободе торговли"', предоставившем возможность сельскохозяйственным производителям заключать сделки, в том числе на биржах, вести торгово-предпринимательскую деятельность. Вместе с тем биржевая торговля основными сельскохозяйственными продуктами пока ведется и на бирже, и через систему заготовок в госрезервы через закупочные корпорации.

Для развития биржевой торговли сельскохозяйственной продукцией постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от II мая 1993 г. № 452 "О мерах по стимулированию роста организованного товарооборота биржевых товаров через товарные биржи" Минсельхозу поручено обеспечить условия фермерским хозяйствам и веем сельскохозяйственным предприятиям для совершения срочных опционных биржевых сделок по действующим на биржах правилам торговли.

Упоминаемые в постановлении Правительства опционные сделки (сделки с премией) - особый вид биржевой сделки с ограниченным, по сравнению с фьючерсной сделкой, риском.

Покупатель опциона приобретает право купить или продать определенный вид товаров по заранее установленной в момент заключения сделки цене в пределах согласованного периода или отказаться от нее.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. "О товарных биржах и биржевой торговле", с последующими изменениями и дополнениями сельскохозяйственные коммерческие организации могут совершать срочные и опционные биржевые сделки только через организуемые ими брокерские конторы или на договорной основе через брокерские фирмы, осуществляющие деятельность на данной бирже. Право заниматься биржевой деятельностью наступает после уплаты установленного биржевого сбора. Торги ведутся через биржевых посредников. Сельскохозяйственные производители заключают с ними договоры на брокерское обслуживание, в которых определяются взаимные обязательства сторон и ответственность за их нарушение. Предложение продажи оформляется договором поручения на продажу или договором комиссии. Сделки оформляются биржевым контрактом (договором поставки).

3. Место государства в регулировании аграрных отношений

3.1 Определение и правовое положение органов, осуществляющих государственный контроль и государственное управление сельским хозяйством.

Под государственным регулированием развития сельского хозяйства понимаются целенаправленное воздействие государства на организацию хозяйственной деятельности коммерческих организаций в указанной сфере путем издания нормативных актов. Важнейшими инструментами такого регулирования являются закупочная, налоговая, ценовая, кредитная, страховая, внешнеэкономическая политика, т.е. преимущественно экономические методы.

Регулирование сельского хозяйства представляет собой сложную систему экономических, правовых, организационно-административных и социальных мероприятий.

Предметом государственного регулирования являются аграрные отношения в производственно-хозяйственной, социальной и иных сферах деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций.

Специфику регулирования рыночных аграрных отношений определяют:

во-первых, разнообразие природно-климатических факторов, которые требуют формирования системы правовых мер, направленных на защиту сельскохозяйственных производителей от риска, вызываемого стихийными обстоятельствами, - страхование сельскохозяйственного производства;

во-вторых, нестабильность цен на сельскохозяйственную продукцию, во многом зависящих от природных факторов, экономических условий сельскохозяйственного рынка, его конъюнктуры;

в-третьих, относительно слабая привлекательность инвестиций в сельскохозяйственное производство в силу продолжительности цикла производства.

Необходимость государственного регулирования сельскохозяйственного производства обусловливается тем, что государство ответственно перед своими гражданами за создание им нормальных условий для жизни, обеспечение продовольствием и другими сельскохозяйственными товарами.

Острый дефицит материальных и финансовых ресурсов, низкий технический уровень, слабая мотивация труда, нарушение межотраслевых связей, социальная отсталость деревни обусловливают необходимость государственной поддержки отрасли, которая самостоятельно не в состоянии выйти из кризиса.

Цель государственного регулирования - преобразование сельского хозяйства в эффективную отрасль рыночной экономики; стабилизация агропромышленного производства; создание условий для нормального экономического функционирования производства, осуществления аграрной реформы и прежде всего земельных преобразований, приватизации и разгосударствления; формирование структуры новых рыночных отношений, развитие предпринимательства.

Государственное регулирование аграрных отношений обеспечивает и практикует сельскохозяйственным и агропромышленным коммерческим организациям выбор любой формы собственности и организации производства, свободу предпринимательской деятельности, самостоятельность хозяйствования и распоряжения сельскохозяйственной продукцией, а также полученными от се реализации доходами. В условиях общего кризиса в стране, в том числе в сфере АПК, который может иметь тяжелые последствия не только для сельскохозяйственной отрасли, но для страны в целом, государственное регулирование аграрных отношений способствует глубоким преобразованиям экономического, правового и социального характера.

В правовом плане предпосылки для перехода к рыночным отношениям присущи не только аграрным отношениям, но во многом имеют общий характер.

Создание стабильных отношений в обществе, выработка четкой аграрной политики в АПК предполагают пересмотр всего законодательства, в том числе в сфере сельского хозяйства и АПК.

В законодательстве сложились направления, по которым государство обозначило приоритеты развития.

Федеральной целевой программой стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы определены основные направления развития агропромышленного производства, социальной инфраструктуры села, закреплен комплекс мер, направленных на сближение уровней доходов работников сельского хозяйства и промышленности, формирование многоукладной экономики, преобразование земельных отношений на основе частной, государственной и муниципальной собственности, развитие различных форм организации производства.

В числе первоочередных мер выделено осуществление земельной и аграрной реформ в целях реализации конституционных прав граждан на землю.

Программа предусматривает комплексное переустройство агропромышленного производства, многоукладность сельского хозяйства, многообразие форм собственности на землю и средства производства, государственный протекционизм и регулирование развития АПК, его технико-технологическое переоснащение, развитие кооперации и интеграции.

Основными направлениями реформирования становятся разработка и реализация мер по стабилизации агропромышленного производства, устранение диепаритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, разработка системы продовольственного обеспечения населения, земельная реформа, введение в действие ценовых, налоговых, кредитных, бюджетных, таможенных и других регуляторов аграрной экономики, создание рыночной инфраструктуры, реорганизация системы и методов управления АПК, социальное преобразование села, подготовка кадров и др.

На претворение этой Программы в жизнь нацелен ряд нормативных актов. Одним из них является постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1994 г. № 324 "О практике аграрных преобразований в Нижегородской области"', одобрившее программу приватизации земли, проводимую в этой области.

Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1993 г. № 1186 "О мерах государственной поддержки агропромышленного комплекса в 1993-1994 годах - предусматривает сохранение дотаций на продукцию животноводства, поставляемую в федеральные и региональные фонды, на поддержку племенного дела в животноводстве и птицеводстве, элитного семеноводства, а также компенсации части стоимости содержания социальной инфраструктуры села, поддержку фермерских хозяйств.

В области приватизации предприятий постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1993 г. № 303 "О дополнительных мерах по стабилизации агропромышленного производства в 1993 году изменены методы приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции и предприятий по производственно-техническому обслуживанию сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственные производители стали привлекаться к участию в приватизации предприятий указанных сфер.

От непосредственного управления сельскохозяйственным производством государство перешло к созданию благоприятных условий для его функционирования, смягчению условий перехода от директивной экономики к рыночной. В широком плане меняются методы регулирования.

В большей мере учитываются воля и нынешнее положение сельскохозяйственных коммерческих организаций.

В период перестройки меняется роль государства, которое теперь должно выступать координатором и посредником, регулирующим развитие рынка.

Основные сферы государственного регулирования направлены на осуществление следующих реформ: а) земельной; б) собственности; в) структуры сельскохозяйственных коммерческих организаций; г) отношений сельскохозяйственных производителей государством; д) экономических взаимоотношений с другими отраслями народного хозяйства.

Решающая роль в государственном регулированы сельского хозяйства принадлежит прежде всего аграрному законодательству, которое только формируется. Значительное место принадлежит здесь законам и нормативным актам федеральных органов государственной власти.

В Указе Президента Российской федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России предусмотрена система мер государственной поддержки АПК. Он предусматривает:

- кредитование (в том числе и льготное) сельских товаропроизводителей под сезонные затраты;

- финансирование государственных капитальных вложений на развитие науки и приоритетных Целевых программ; становление и развитие фермерских хозяйств; предоставление инвестиционных кредитов; формирование уставных капиталов создаваемых крестьянских банков, страховых обществ и пр.

Указ Президента направлен на поддержку агропромышленного комплекса и оказание ему государственной помощи. Это предполагает гарантирование цен на закупаемую государством сельскохозяйственную продукцию, льготы по тарифам, кредитам и материально-техническому обеспечению. Государство должно взять на себя часть риска резкого снижения цен на сельскохозяйственную продукцию и предотвратить монопольный рост цен. Однако углубляющийся диспаритет цен и доходов промышленности и сельского хозяйства остается фактором развивающегося кризиса сельского хозяйства.

Законодательные акты определяют основные формы и методы государственного регулирования, содержание осуществляемых в этой области мероприятий, программ развития сельского хозяйства.

В период перестройки разрушена прежняя система управления сельским хозяйством, а взамен ее не создана система регулирования аграрных отношений в условиях рынка.

Замена прежней системы управления сельским хозяйством происходит очень медленно, в том числе из-за отсутствия законодательной базы, нечеткости ряда нормативных актов в этой области, что позволяет избежать предусматриваемых ими направлений развития либо проводить изменения формально, фиктивно. Это дает возможность про водить акционирование без формирования реальных собственников-акционеров, создавать новые коммерческие организации без изменения сути существовавших в них правовых отношений собственности, управления и пр. Такие процессы, как приватизация, разгосударствление, подменяются фиктивной приватизацией и фиктивным разгосударствлением. Вместо создания оптимальных по размерам крестьянских хозяйств, способных использовать существующую сельскохозяйственную технику, идет процесс возвращения к ручному труду. Акционирование, не подкрепленное законодательством об эффективном использовании полученной земельной доли или земельного участка, ведет к их омертвлению, снижению эффективности использования земельных участков.

Социально-экономические преобразования в стране поставили вопрос об изменении подходов к развитию отрасли сельского хозяйства. Ранее достаточно однородные предприятия сельского хозяйства находились в жестком административно-командном подчинении органов управления различного уровня. Управление одними предприятиями практически не отличалось от управления другими, невзирая на их государственный или кооперативный характер. Почти не принимались во внимание национальные, природно-климатические и другие различия в деятельности этих предприятий,

Формирование сельскохозяйственных предприятий нового типа, основанных на различных формах собственности, значительно усложнило их отношения с государственными органами управления сельским хозяйством. Начался поиск иных подходов и взаимоотношений между названными органами и сельскохозяйственными коммерческими организациями. К этому оказались неподготовленными ни органы исполнительной власти, ни законодательные органы.

В программах развития сельского хозяйства, разработанных Правительством и Федеральным Собранием Российской Федерации, в документах и программах, подготовленных в порядке инициативы, зачастую высказываются лишь общие пожелания со ссылкой на использование и защиту многообразных форм собственности в сельском хозяйстве и более или менее определенная позиция в области земельных преобразований. Пути развития сельского хозяйства на перспективу, основы аграрной реформы и проблемы ее реализации не были представлены и не обсуждались на более или менее высоком уровне управления. В связи с этим и перестройка аграрных отношений, и вопросы дальнейшего управления развитием сельского хозяйства носят стихийный характер, не вылились в программы и решения аграрной реформы, о подкреплении земельной реформы мерами государственной поддержки, о перестройке управления этой отраслью народного хозяйства.

Федеральное Собрание (ранее Верховный Совет), Президент и Правительство Российской Федерации приняли большое число нормативных актов, касающихся земельной реформы, реорганизации существующих форм сельскохозяйственных предприятий, перестройки отношений в области закупок сельскохозяйственной продукции, помощи сельскохозяйственным предприятиям, однако из-за отсутствия у государства материальных возможностей эти акты не оказали предполагаемого воздействия на развитие сельскохозяйственного производства. Программы аграрной реформы по-прежнему носят во многом стихийный характер, не влияют кардинально на темпы и направления преобразований в сельском хозяйстве.

Главный принцип государственной поддержки аграрного сектора - не удовлетворение любых финансовых запросов отрасли, а реальная реформа ее экономического механизма.

Об отсутствии обоснованной концепции преобразований в АПК отмечается в Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства и развития в Российской Сидерации на 1996-2000 годы. В ней указывается на незавершенность институциональных и земельных преобразований в аграрном секторе, слабую мотивацию труда учредителей новых хозяйственных структур. До сих пор отсутствуют многие правовые акты по аграрной реформе, аграрная реформа проводится на низком профессиональном уровне, методом проб и ошибок.

В связи с этим предлагается признать АПК в целом наиболее социально значимым, приоритетным направлением развития народного хозяйства, предусматривается: поэтапность проведения земельной и аграрной реформ; комплексный подход в решении вопросов государственного регулирования рыночных отношений в АПК; обеспечение развития многоукладной экономики села с учетом создания правовых нравных экономических условий функционирования хозяйств различных форм собственности; укрепление материально-технической базы села, сферы переработки и хранения сельскохозяйственной продукции; обеспечение структурной перестройки АПК и развитие фондопроизводящих отраслей; развитие инфраструктуры села и др. Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996--2000 годы признала необходимым разработать и принять ряд актов по проблемам регулирования отношений по развитию агропромышленного комплекса. И в первую очередь подготовить законы: о государственном регулировании агропромышленного производства, о страховании сельскохозяйственного производства, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о сельскохозяйственном научном учреждении и его научно-производственной базе, Земельный кодекс, а также нормативные акты об экономических условиях функционирования АПК. При этом, как отмечалось в постановлении, при разработке системы государственного регулирования сельского хозяйства необходимо использовать не только зарубежный опыт, но и традиции, региональные и национальные особенности сельскохозяйственного производства.

Аграрные отношения регулируются органами управления сельским хозяйством совместно с другими органами государственного управления, каждый из которых действует в пределах своей компетенции, В осуществление государственного регулирования вовлечены как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы общей компетенции, органы управления сельским хозяйством всех уровней, а также органы, наделенные специальной компетенцией в сфере своих полномочий.

Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы закрепляет в числе основных принципов формирования новых организационных структур государственного управления АПК:

- соблюдение законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий в области АПК между Российской Федерацией и ее субъектами;

- укрепление связи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- повышение роли и ответственности Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации как центрального отраслевого органа государственного управления.

Наряду с этим в число основных принципов включены положения об упорядочении механизма управления государственным сектором АПК, усиление органов хозяйственного и местного (сельского) самоуправления и др.

Современная система органов опирается на центральные органы Федерации в лице Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, ниже на министерства сельского хозяйства республик, входящих в Федерацию, на управления и департаменты сельского хозяйства в краях и областях, автономных образованиях, на комитеты продовольствия городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также на районные управления (отделы) сельского хозяйства.

Основные задачи органов управления сельским хозяйством по действующему ныне постановлению Правительства Российской Федерации от 28 декабря 1991 г. №81- разработка и реализация государственной политики в области сельского хозяйства и продовольствия, перерабатывающей промышленности, осуществление аграрных преобразований, перестройка отношений и приспособление их к рыночным условиям.

Важнейшими направлениями регулирующей деятельности сельскохозяйственных органов являются:

- прогнозирование развития сельского хозяйства;

- осуществление структурной перестройки в отрасли;

- разработка и координация в ходе выполнения государственных программ развития АПК;

- содействие развитию всех форм собственности и самостоятельности хозяйствования сельскохозяйственных коммерческих организаций, формированию и деятельности рыночных структур в аграрном секторе;

- разработка мер по коммерциализации и демонополизации;

- организация освоения передовых технологий, методов хозяйствования, проведение научно-технической политики в отраслях сельскохозяйственного производства, АПК, капитального строительства на селе;

- разработка и внедрение государственных программ развития сельскохозяйственного производства, социального развития и инженерного обустройства сельских территорий.

В области экспортно-импортных отношений органы управления сельским хозяйством получили возможность осуществлять в установленном порядке квотирование поставок сельскохозяйственной продукции на экспорт, контролировать экспорт минеральных удобрений, привлекать иностранные инвестиции и валютные кредиты для развития АПК, способствовать привлечению частного капитала для развития агропромышленного комплекса. В области продовольственного импорта им предоставлено право вы ступать в роли государственного заказчика по закупке продовольствия, оборудования для АПК, продукции для федеральных продовольственных фондов.

В постановлении от 28 декабря 1991 г. №81 Правительство Российской Федерации определило сферы административного регулирования и функции сельскохозяйственных органов:

- воспроизводство плодородия почв и реализация мероприятий по охране окружающей среды;

- организация племенного дела;

- организация семеноводства, сортоиспытания, сортообновления, производства и реализации посадочного материала;

- развитие научно-технического прогресса, организация пропаганды и информация о научно-технических достижениях;

- обеспечение технической политики, организация агросервиса и консультационного обслуживания в АПК;

- организация подготовки кадров для АПК;

- обеспечение государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных актов и проведением мероприятий по защите растений, качества семенного и посадочного материала, техническим состоянием машинно-тракторного парка и оборудования.

Структура, управления сельским хозяйством во многом складывается стихийно, и законодательство не всегда учитывает изменения, произошедшие в АПК, т.е. проявляется тенденция к сохранению нетронутой прежней системы и приспособлению ее к современным требованиям управления.

Отсутствие у государства концепции перестройки системы органов управления приводит к частым перестройкам: к слиянию и разделению органов управления сельским хозяйством и перерабатывающей промышленности, образованию И ликвидации центра аграрной реформы, переименованиям Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству (ныне Комитет).

Сказывается отсутствие концептуальных подходов к реформированию органов управления сельским хозяйством и АПК в целом.

Особенно раздулись системы органов управления сельским хозяйством на уровне области и края. При этом многие функции внутри органов управления дублируются, соответствие их современным требованиям остается только на бумаге,

Вместе с тем усложнение структуры сельскохозяйственной отрасли не привело к необходимой дифференциации в управлении между оставшимися государственными предприятиями и коммерческими организациями частного сектора. Не специализируется управление на развитие фермерского хозяйства.

Практически не регулируется политика разукрупнения крупнейших предприятий агросервиса, не создается сеть мелких перерабатывающих предприятий, что предусмотрено законодательством о перестройке.

Регулирование аграрных отношений органами управления сельским хозяйством осуществляется преимущественно в виде реализации целевых программ. Однако большинство из программ в силу недостатка средств и по другим основаниям остаются невостребованными. Это относится как к федеральным, так и региональным программам, которые разрабатываются в большинстве своем Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, нередко в сотрудничестве с соответствующими органами субъектов Федерации или местными органами власти, утверждаются Правительством и финансируются из федерального или иных бюджетов. Целевые программы, как правило, направлены на развитие сельскохозяйственного производства, нередко финансируются из смешанных источников федерального, субъектов Федерации и местного уровня. Региональные программы, важные для Федерации, ориентируются на поддержку Федерации и осуществляются частично за ее счет. Например, программы расширения сельскохозяйственных земель, повышения качества почв, роста агропромышленного производства, улучшения качества производимой продукции, развития фермерского производства, финансово-кредитного обеспечения.

Перестройка управления сельским хозяйством вызвана демократизацией общества, и поэтому должна использовать демократические формы управления, учитывать специфику управления оставшимися в государственной собственности сельскохозяйственными предприятиями и предприятиями, основывающимися на частной собственности, смешанной форме собственности.

Субъекты Федерации получили полную свободу в организации структуры и системы органов управления сельским хозяйством, как на уровне субъектов, так и на местном уровне.

В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается самими субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом.

Ряд функций, относящихся к сфере государственного регулирования, не изменили своего административного характера при переходе к рыночным отношениям. Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 28 декабря 1991 т. № 81 в ведении органов управления сельским хозяйством оставлены функции административного контроля, осуществляемые за счет бюджетного финансирования, в области инспектирования качества сельскохозяйственной продукции, карантинных мероприятий, технического надзора за средствами транспорта, сельскохозяйственной техники и сельскохозяйственного оборудования, семенной инспекции. При этом часть названных функций может быть передана в коммерческие структуры" которым поручается и ряд надзорно-контрольных функций, например в области агрохимии, землеустройства.

Часть государственных служб передана самим сельскохозяйственным коммерческим организациям, содержащим их за счет отчислений в фонды агропромышленных объединений.

Ломка системы органов управления, произошедшая в годы преобразования, затронула органы управления сельским хозяйством. Органы, осуществляющие земельную реформу, выделились, из системы сельскохозяйственных органов, органы управления сельским хозяйством сливались и разъединялись с органами переработки сельскохозяйственной продукции, практически органы управления из императивно-властных структур преобразовались в объединения, ассоциации концерны для осуществления хозяйственных функций в тех или иных отраслях сельскохозяйственной или обслуживающей сельское хозяйство областей АПК. Сейчас еще трудно говорить об образовании системы управления сельским хозяйством или о регулировании отношений в сельскохозяйственном производстве, но определенные направления развития очевидны и находят закрепление в правовых актах.

В условиях реформы государственного регулирования сельского хозяйства изменилась сфера воздействия органов управления на сельскохозяйственные коммерческие организации; она значительно сузилась. Принятыми в ходе реформы правовыми актами запрещено вмешательство в производственно-хозяйственную деятельность сельскохозяйственных коммерческих организаций, более того, такое вмешательство признается незаконным и влечет применение мер взыскания. Различного рода акты управления в этой области признаются незаконными. Значительно сузилась сфера административного рассмотрения споров различного рода за счет расширения судебной юрисдикции и особенно в области защиты экономических интересов предприятий.

Значительно сузилась административная юрисдикция сельскохозяйственных органов. Она охватывает теперь вопросы рационального использования и охраны земель, осуществления карантинных мероприятий, санитарно-ветеринарного контроля.

В области государственного регулирования аграрных отношений органы управления сельским хозяйством обладают довольно широкой компетенцией для осуществления административного руководства в отрасли. Это, прежде всего, относится к сфере ветеринарии, использования земель, борьбы с болезнями и вредителями растений, соблюдения правил пользования химическими средствами в сельском хозяйстве, правил техники безопасности при работе сельскохозяйственной техники и оборудования.

Административные, контрольно-надзорные функции в сферах сельскохозяйственного производства, закупки сельскохозяйственной продукции и ее реализации, сервисных услуг сельскохозяйственному производству, использования земель осуществляются государственными инспекциями в центре и на местах. Они являются составной частью органов государственной исполнительной власти, которые оказывают им содействие в исполнении возложенных на них функций.

В настоящее время действуют следующие сельскохозяйственные и земельные инспекции: Государственная агрохимическая инспекция; Государственная инспекция по защите растений; Государственная комиссия по испытанию и регистрации химических и биологических средств защиты растений; Государственная инспекция по закупкам и качеству сельскохозяйственной продукции; Главная государственная инспекция по Надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники; Государственная семенная инспекция; Государственная инспекция по племенному делу в животноводстве; Государственный ветеринарный надзор; Государственная инспекция по карантину растений; Государственная инспекция по охране труда в сельском хозяйстве;

Государственный земельный контроль с его системой государственных инспекторов по использованию и охране земель в центре и на местах.

Правовое положение и порядок функционирования инспекций, взаимоотношения между ними и сельскохозяйственными производителями регулируются следующими актами:

Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. "О ветеринарии"; постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1992 г. № 268 "О государственной службе по карантину растений в Российской Федерации"; Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 13622; другими нормативными актами.