1

53

ЮЖНО-РОССИЙСКИЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Юридический факультет

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Теория государства и права» на тему:

«Принцип разделения властей в организации и функционировании государственной власти»

Выполнил:

студент III-го курса ОДОВ. Е. Резников

Принял: к. ю. н.А. В. Бошук

г. Краснодар, 1999г.

Содержание

• Введение
• 1. Историко-правовые корни принципа разделения властей
• 2. Ветви власти как единый механизм взаимодействия в структуре государства
• 2.1 Законодательная власть и ее органы
• 2.1.1 Понятие парламента и его структура
• 2.1.2 Полномочия парламента
• 2.2 Исполнительная власть и ее органы
• 2.1.2 Понятие исполнительной власти
• 2.2.2 Глава государства
• 2.2.3 Правительство
• 2.3. Судебная власть и ее органы
• 2.3.1 Понятие судебной власти
• 2.3.2 Осуществление судебной власти
• 3. Реальное осуществление принципа разделения властей
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Тема “Принцип разделения властей” в истории государства и права является достаточно актуальной на современном этапе, особенно для Российского государства. Связано это в первую очередь с тем, что в советское время, на протяжении длительного исторического периода данная тема не находила отражения в отечественной правовой концепции, более того сам факт разделения властей отрицался как идеологически несоответствующий общей стратегической цели социалистического государства. С коренной реконструкцией государства и соответствующих государственных структур, начавшийся на рубеже 80-90-х годов ХХ века в России, с выдвижением, в связи с этим, общегосударственной цели -- создания правового государства, вопрос места и роли принципа разделения властей в правовом государстве, его проблематика, приобретает пристальное внимание со стороны отечественных теоретиков права. К настоящему моменту мы уже можем говорить об определённых результатах в изучении данного вопроса, как в теоретическом, так и в практическом плане. Исходя из этого, в изучении принципа разделения властей в теории государства и права можно выделить следующий круг вопросов:

Каковы исторические корни принципа разделения властей?

Как осуществляется данный принцип на практике в различных государствах мира, в России?

Как принципа разделения властей разрешается в теоретических трудах мыслителей прошлого и настоящего времени, как зарубежных, так и российских?

Каково содержание принципа разделения властей?

Для выяснения ответов на эти вопросы использовались нормативные акты, научно-учебные пособия: М.Н. Марченко “Теория государства и права”, В.Н. Хропанюка “Теория государства и права”, М.В. Баглая, Б.Н. Габричидзе “Конституционное право Российской Федерации”, З.М. Черниловского “Всеобщая история государства и права”; научные работы: И.А. Исаева, М.Н. Золотухиной “История политических и правовых учений России”, М. Валуева “Исторические типы философии”; энциклопедические издания, а также материалы периодических изданий.

В целом данные источники отражают современные точки зрения в правовой науке на принцип разделения властей. Так, например, в работах И.А. Исаева, Н.М. Золотухиной, М. Валуева показаны различные взгляды на роль и значение принципа разделения властей в государстве теоретиков права прошлого. В научно-учебных пособиях З.М. Черниловского, М.В. Баглая, Б.Н. Габричидзе, помимо общетеоретической трактовки содержания данного принципа представлен анализ его практического осуществления в различных государствах мира, в том числе и Российской Федерации. Нормативные акты, в частности Конституция Российской Федерации, помогут уяснить механизм действия принципа разделения властей.

Основными методами, используемыми в данной работе, являлись исследование научного материала по заданной теме, его позитивный и критический анализ.

1. Историко-правовые корни принципа разделения властей

Разделение власти -- одно из принципиальных условий и основной механизм функционирования всех видов политической и неполитической власти.

“Разделение власти возникает из свойства власти быть отношениями между субъектами (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, побуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, её исполнителем. Эта простейшая структура разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном политическом (а также неполитическом -- экономическом, правовом, идеологическом) процессе, когда второй субъект передаёт волевой импульс следующему субъекту и т.д. вплоть до конечного исполнителя (процесс, получивший наименование командования, или распоряжения и составляющий сущность власти)” Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993 г. стр. 329..

Таким образом, понятие “разделение власти” достаточно широкое и не отделимо от понятия “власти” и принимает при этом самые различные формы выражения. В связи с этим представляется целесообразным проследить исторический путь развития разделения власти к моменту его современного восприятия в правовом государстве в качестве одного из основополагающих принципов.

Разделение власти исторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, в которой рано обнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках или в одном институте и потребность разделить власть, труд и ответственность. Отсюда и два следствия, вытекающие из этого двойственного отношения к власти: борьба за власть уже разделённых институтов и против её разделения, с одной стороны и стремление упорядочить отношения разделённых властей и избавить общество от столкновений между ними с другой. Отсюда же и характерное для политической истории общества совмещение функций на её ранних этапах: вождя и военачальника (король-воин, князь-предводитель дружины, епископ-рыцарь, глава ордена и т.п.)

Первое крупное разделение власти развело политическую и религиозную власти, власть государства и церкви. Оно же сопровождалось и длительной борьбой за унификацию власти, преобладание светской власти над религиозной, или господство церкви в светской жизни общества. Соперничество между ними продолжалось многие столетия, всё средневековье и начало Нового времени как в России, так и на Западе. Оно далеко не завершено для многих государств и обществ и поныне, при этом исход его далеко не однозначен в разных регионах мира. Западная, преимущественно христианская его часть решила спор о власти в пользу светской, государственной, восточная во многих случаях (в некоторых мусульманских странах, например, Иран) -- в пользу значительного политического влияния религиозных начал жизни общества, его политико-правовой системы и культурного уклада.

Наряду с этим, в самом светском государстве рано началось разделение профессиональных функций власти. Уже Аристотель отмечал существование в нём законодательного органа -- магистратуры (исполнительного учреждения) и судебного органа. Происходило разделение власти между центральным и местным управлением (самоуправление), формировалась всё более сложная политическая система общества, властей разных уровней и с разными функциями. Развитое разделение власти стало в конце конов одной из организационных основ государства Нового времени, которое функционирует как система функционально разграниченных, но и связанных между собой учреждений, аппаратов и органов власти. Феодальная организация власти с объединёнными в лице властелина законодательных, исполнительных и судебных функций включая функциональное и территориальное разделение власти между монархическим центром и провинциальными (городскими) парламентами, местным самоуправлением, с сословным представительством частично избранных, частично включённых в него “по праву” из числа именитых горожан. Децентрализованное феодальное средневековое государство допускало заметное упрочение местных парламентов, которые особенно укрепились в Западной Европе в XIII-XIV веках и, в последствии, стали структурной и социальной основой возникновения парламентов и в государственных центрах абсолютистских монархий. Другой основой разделения власти стали различные королевские советы, обычно очень замкнутые и узкие, нередко олигархического типа, несмотря на их совещательные функции, как это имело место в Верховном тайном совете в России послепетровского периода, когда из восьми членов совета (“верховников”) шестеро представляли две знатнейшие фамилии -- Долгоруких и Голицыных. Помимо того, существовали и эпизодические сборы (ассамблеи) правящих феодальных верхов, феодальные союзы (лиги), такие, как Земские соборы в России, также готовившие в будущем более совершенные формы разделения власти. Решающий этап институционального и функционального разделения государственной власти наступил в начальный период Нового времени (XVII в.). В этот период феодальное децентрализованное государство уступило место централизованным абсолютистским монархиям в большинстве стран Западной Европы. Центральная власть теперь нуждалась в более развитом и эффективном аппарате управления и обороны, который неизбежно должен был быть специализирован и разделён. Развивающаяся в то же время торговая и промышленная буржуазия поддержала на первых порах абсолютистской монархический центр и способствовала его укреплению, но при этом получила и доступ к власти, которая оказалась до известной меры разделённой и между сословиями и классами, и доступ этот был открыт, прежде всего, в нарождавшиеся центральные парламентские (законодательные и представительные) структуры.

“Дальнейшее развитие разделённых властей шло несколькими параллельными путями:

происходила централизация парламентских структур, смещение парламентаризма в центр со всей идеологией и техникой формирования представительной власти (её выборностью, принципами организации и т.п.);

укреплялась и совершенствовалась центральная правительственная исполнительная власть и особенно её аппаратов, кадров государственных служащих;

завершилось формирование возникшей в феодальном средневековье системы надзора и отправления правосудия, передачи судебных функций от властвующей (сеньориальной) верхушки -- специализированным судебным органам”. Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993 г стр. 330.

Этот объективный процесс получил теоретическое обоснование в политико-философской теории разделения властей и сопровождался проектами гражданского общества и правового государства, и конституционного строя, реализация которых была необходимым условием эффективного разделения власти и в свою очередь зависела от разделения её на три относительно автономные, взаимосвязанные и контролирующие друг друга власти.

Сама идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако, как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Д. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье. При этом теоретическая база была подготовлена всем объективным ходом истории (о котором говорилось выше), а толчком к её оформлению послужили буржуазны революции в Англии (1640-1648гг.) и в последствии во Франции (1789-1794гг.).

В основании политической философии Локка (1632-1704гг.) и либерализма лежит идея собственности (“Трактаты о правительстве”). “Государство и гражданское общество покоятся на собственности (имелась в виду частная и личная собственность). В естественном состоянии, говорит Локк, люди, может быть, и живут благополучно, но им явно недостаёт многого для сохранения собственности. На основе общественного договора учреждается государство -- социальный институт для охраны собственности и разрешения связанных с собственностью недоразумений…. Но и в государственном состоянии собственность не вполне оберегаема, например, от произвола абсолютной монархии. Для того чтобы охрана собственности не зависела исключительно от воли властей, люди создают законы и законодательство …. Но и в обществе законов вероятно беззаконие, поскольку всегда остаётся значительная свобода для толкования и применения законов …. Когда, например, судьями являются сами правители, они склонны судить, руководствуясь теми же целями, что и в процессе правления. А это чревато волюнтаризмом судопроизводства, фактическим беззаконием … . Д. Локк предлагает систему сдержек и противовесов -- разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную с передачей каждой особому кругу лиц. Тогда, например, в правовом монархическом государстве законодательной властью может быть аристократический парламент, высшей исполнительной -- король, а судебную имеет смысл пропорционально поделить между аристократическим и демократическим сословиями” М.Валуев. «Исторические типы философии», М., 1992 г., стр. 36-37. .

В России идея разделения властей как принципа либерализма впервые в наиболее чёткой форме была выражена М.М. Сперанским (1772-1839гг.) в “Проектах и записках”. В своих проектах государственных преобразований Сперанский мечтал о конституционной монархии, которая управляла бы на “непременном законе”. Законность форм осуществления власти Сперанский прежде всего связывал с необходимостью разделения властей. “Законодательная власть должна быть вручена двухпалатной Думе, которая обсуждает и принимает законы, для чего собирается сессионно, один раз в год, начиная свою работу 19 сентября. Глава исполнительной власти -- монарх участвует в деятельности Думы, но “никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей уважаются в Думе”. Мнение Думы свободно, и поэтому монарх не может “ни уничтожить законов, ни обезобразить их”, так как в своих действиях исполнительная власть подконтрольна представительному органу. Судебная власть реализуется судебной системой, включающей суд присяжных и завершающийся высшим судебным органом -- Сенатом. Три власти управляют государством подобно тому, как человек своим организмом: обращаясь к закону, воле и исполнению. Сперанский предусмотрел и возможность объединения этих властей для согласного их действия в Государственном совете, состоящем частично из лиц, назначаемых монархом, а частично избранных по избирательному праву. Государственный совет заседает под председательством царя, он обладает правом законодательной инициативы, но законы, “коим вводится какая-либо перемена в отношении сил государственных или в отношении частных лиц между собой”, утверждаются непременно и исключительно Государственной Думой” И.А. Исаев, М.Н. Золотухина «История политических и правовых учений России». М., «Юрист», 1995 г.,

Порядок в устроенном таким образом государстве охраняется законом. Нетрудно заметить, что проект Сперанского не только осуществлял принцип разделения властей, с учётом определённых сдерживающих факторов, но, и это очень важно, предусматривал механизм их согласованного действия, дабы избежать возможного противостояния трёх ветвей власти. Сперанский брал во внимание обстоятельство, чётко высказанное противником разделения власти Н.М. Карамзиным: “Две власти в одной державе суть два грозные льва в одной клетке, готовые терзать друг друга”.И.А. Исаев, М.Н. Золотухина «История политических и правовых учений России». М., «Юрист», 1995 г., стр. 209. Рассмотренные выше проекты механизма разделения властей Д. Локка и М.М. Сперанского подразумевали наличие монархии. Проект П.И. Пестеля (1793-1826гг.) -- “Русская Правда” -- в качестве формы государственного правления предусматривал республику -- наиболее распространенную в настоящее время, и потому чрезвычайно интересен. Законодательная власть по проекту Пестеля, сосредоточена в Народном вече -- “однопалатном органе, который избирается сроком на пять лет, с ежегодным переизбранием одной пятой его части, при этом “тот же самый может быть опять избран” И.А. Исаев, М.Н. Золотухина «История политических и правовых учений России». М., «Юрист», 1995 г стр. 220. . “Никто не может распустить Народной вечи. Оно представляет волю в государстве, душу народа”. И.А. Исаев, М.Н. Золотухина «История политических и правовых учений России». М., «Юрист», 1995 г стр. 220. Исполнительная власть -- державная Дума -- состоит из пяти человек, избираемых сроком на пять лет. “Ежегодно из Думы выходит один и заменяется другим выбором. Все министры и вообще все правительствующие места состоят под ведомством и начальством державной Думы” И.А. Исаев, М.Н. Золотухина «История политических и правовых учений России». М., «Юрист», 1995 г стр. 221. Блюстительная власть -- Верховный собор состоит из 120 человек, которые назначаются на всю жизнь и не участвуют ни в законодательной, ни в исполнительной власти. Кандидатов назначают губернии, а Народное вече замещает ими “выбылые места”. Каждый закон направляется на утверждение в Верховный собор, который не входит в его рассмотрение по существу, но тщательно проверяет соблюдение всех необходимых формальностей, и только после утверждения Верховным собором законопроект получает юридическую силу. В теории разделения властей, предложенной Пестелем, “принимается правило определённости круга действий”, то есть, чётко устанавливаются компетенции законодательной, исполнительной и блюстительной власти. Более того, Пестель настаивал на том, чтобы каждому государственному органу “были присвоены точные и неизменные функции”. Собор имеет серьёзные контрольные функции и на местах, так как назначает по одному из своих членов в каждое министерство и в каждую область. Главнокомандующие действующих армий также назначаются Верховным собором. -- “Собор удерживает в пределах законности Народную вечу и державную Думу. Собор имеет право отдавать под суд чиновника любого уровня за злоупотребления. Механизм действия законодательной и исполнительной власти, а также государственное устройство определяется Конституцией” И.А. Исаев, М.Н. Золотухина «История политических и правовых учений России». М., «Юрист», 1995 г стр.221.. В последствии серьёзный вклад в развитие отечественной теории разделения властей внёс НМ. Коркунов (XIX в.) -- (“Указ и закон”). Однако в России осуществление этого принципа стало возможным только в конце XX века.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1) Принцип разделения властей может быть присущ только демократическому государству, -- ни в рабовладельческом, ни в феодальном государстве он невозможен, так как сам принцип подразумевает наличие экономически свободного собственника -- основного представителя общества, обладающего и политическими правами.

2) Для фактического осуществления этого принципа необходимы определённые объективные условия -- достаточная степень развития производительных сил и отношений, а также субъективные -- уровень политического сознания общества.

3) Теория права предлагает разные варианты механизма действия принципа разделения властей.

2. Ветви власти как единый механизм взаимодействия в структуре государства

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание “китайской стены” между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета В. Е. Чиркин. Конституционное право зарубежных стран // М.: Юрист, 1997г., стр. 130.. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по своей сущности властей - политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. На пример, акты с названием “законы” вправе принимать за редким исключением только представительный орган народа - парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким, наряду с избираемой нижней палатой парламент включает не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от лат. “ветаре” - запрещать), что выражается в праве главы государства возвратить закон в палату на новое рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законную силу (на основе конституционных норм регламентации власти).

В сферу законодательной власти вмешиваются, также и суды - верховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Так, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса.

Здесь хотелось бы сделать дополнение и сказать, что в научных кругах иногда говорят и пишут о четвертой ветви власти - средствах массовой информации. Однако, это образное выражение. Средства массовой информации не являются носителем какой-либо официальной власти. Таковыми их называют в силу того, что они оказывают очень сильное, не редко решающее влияние на массы. Они играют исключительно важную роль в формировании общественного мнения, в создании положительного или, наоборот, отрицательного образа правящей элиты или отдельных лиц. Марченко М. Н. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах.// М.: Зерцало, 1998г., стр. 162.

В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемы решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовое регулирование сложилось позже - в практике Верховного суда США при толковании конституции. Создатели конституции США стремились к уравновешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвысится над другой, подавлять другую или другие. Их скоординированность получила название баланса властей.

Те же цели, хотя и в несколько ином выражении, имеет система сдержек и противовесов: каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президенты некоторых стран не могут распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить президента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); президент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевал его 2/3 голосов и т.д. В отличие от президентской республики в парламентарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия, однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

Единство власти не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, не отменяет возможных конфликтов властей на правовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управлять обществом - альтернативой этому являются анархия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия властей доводится до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалистических государств и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.

Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его территориально-политического устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государствах, имеющих автономные образования политического характера, основные законы (Конституции) решают вопрос о вертикальном разделении властей (государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов), а в связи с концепциями публичной власти территориального дальнейшее деление государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полномочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные законы.

2.1 Законодательная власть и ее органы

2.1.1 Понятие парламента и его структура

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительна и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера - также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь различные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название “парламент”. Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы. Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона, издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти. Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.

Понятие парламента. Термин “парламент” происходит от французского “парле” - говорить (французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента). Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывает с событиями XIII - XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности.

Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. Хотя, в ряде случаев, в парламентской деятельности доминируют мелкие интересы, личные амбиции, как это бывает в некоторых странах СНГ.

Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической позиции это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент - это триединое учреждение, включающее главу государства (монарх Великобритании, президент Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В некоторых странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата, парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и палаты парламента. В Германии, Франции, а также некоторых других странах, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах, таких как Египет, глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко - палата депутатов и сенат), но для обобщения их принято называть верхней и нижней. Верхняя палата в большинстве случаев имеет историческое значение и, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо “слабой”, когда она в состоянии отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней, либо “сильной”, когда без ее решения закон не может быть принят.

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием “парламент”, поскольку утверждает принятый закон своей подписью. Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. Но таких стран гораздо меньше, чем первых и, как правило, законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже мы рассмотрим институт промульгации законов).

2.1.2 Полномочия парламента

В зависимости от полномочий различают три вида парламентов:

с неограниченными полномочиями;

с ограниченными полномочиями;

консультативные.

Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран. Такой парламент может принять решение по любому вопросу, однако и в таких случаях есть прерогатива главы государства. В тех странах, где принято жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и некоторых франкоязычных странах. Конституции таких стран перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы - законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование вправе осуществлять исполнительная власть), и “исчерпывающие законы”, т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют так называемую сферу регламентарной власти. По ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы. Функции их носят чисто консультативный характер, и выражает мнение народа данного государства по конкретному вопросу, хотя это мнение никакого решающего значения не имеет.

Главная задача парламента - принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции (в некоторых странах они принимаются парламентом), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на их кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Во многих странах парламент образует весь состав правительства путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь утвердить его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых других должностных лиц, выносит решение о предании министров суду и т.п. Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).

Особое значение имеют финансовые полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, займах у других государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на один год или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов. Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.

Как уже отмечалось выше, в связи с системой сдержек и противовесов парламент вправе осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля в государствах различны. Однако, парламент, будучи высшим органом народного представительства всегда обладает такими функциями. Этот контроль может носить как юридический характер (сюда можно отнести деятельность созданных парламентских комиссий), так и политический (например, выражение недоверия министру). Чаще всего используются формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов.

Формы контроля парламента:

Вопросы к правительству (во многих парламентах отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру, министрам, другим высшим должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты), по интересующим парламент вопросам);

Дебаты (проводятся по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении);

Интерпелляция (используется только в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра или правительства в целом, либо последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. Подача интерпелляции существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и т.п.);

Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение вопроса о вотуме недоверия, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся “свалить” правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением недоверия правительству и угрожая в противном случае отставкой (отставка не всегда бывает выгодна части членов оппозиции). Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера возможна, в других нет, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство;

Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются “своим” же парламентом (правда формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию. Иногда на такие заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представителе других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко - в парламентарных государствах. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента с целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием;

Деятельность парламентских органов. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принятого парламентом и других финансовых законов; об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они даже обязаны следить за соблюдением этики поведения должностными лицами;

Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения и т.п.);

Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение в порядке квазисудебного процесса, верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

Контроль за делегированным законодательством - актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу).

2.2 Исполнительная власть и ее органы

2.2.1 Понятие исполнительной власти

Создатели концепции разделения властей полагали, что ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических государствах, а от части и в тех, где наследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры.

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству, либо только главе государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле такая градация может и не соблюдаться. В о многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по “совету” которого, а на деле по указанию президент издает правовые акты. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют н меньшее, а большее, чем закон, значение.

Однако во многих странах монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отдаления главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не фактическом отношении) Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юристъ, 1997г., стр. 267.. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Эта идея и норма французской конституции 1958 года оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран.

В президентских и полупрезидентских республиках создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилия, Мексика, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации и в некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью некоторых ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

В отличие от судебных и представительных органов система органов исполнительной власти представляет собой единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц, акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

2.2.2 Глава государства

Глава государства - это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юристъ, 1997г. стр. 268..

В разных странах глава государства рассматривается как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон не действителен, либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства, либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти. Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции или единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).

Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором - постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В настоящее время подобным органом является Государственный совет на Кубе, где нет президента. В Китае главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один год и существенных полномочий не имеет.

Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда - право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). Кроме того, в парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их подписью (так называемый принцип контрассигнатуры). Реже это может быть наряду с подписью премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.

Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле, однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.