Органы местного самоуправления

Деятельность субъектов и участников мониторинга закона является системной и цикличной, что предполагает наличие механизма его организации и осуществления. На сегодняшний день механизм мониторинга закона изучен мало, что приводит к формированию различных мнений по поводу его этапов и стадий. Категория "механизм мониторинга закона" применяется для изучения процессов подготовки и реализации объектов мониторинга закона, представляет собой систему правоотношений, направленную на формирование объективной оценки состояния объектов мониторинга закона и корректировку этого состояния в случае необходимости. Поскольку механизм любого действия является системной совокупностью взаимосвязанных действий, он делится на стадии и этапы, отличающиеся своими специфическими задачами и средствами осуществления.

Под механизмом осуществления мониторинга закона предлагается понимать деятельность субъектов мониторинга закона по организации эффективного исполнения полномочий по осуществлению государственного контроля за состоянием закона, а также последовательных систематических действий, направленных на формирование объективной оценки состояния закона, на принятие мер, обеспечивающих предотвращение и/или устранение нежелательных последствий применения закона.

Можно выделить следующие стадии и этапы механизма мониторинга закона.

Организация мониторинга закона (подготовительная стадия).

1. Правовое обеспечение организации и проведения мониторинга закона.

Правовое обеспечение организации и проведения мониторинга закона в целом (как метода осуществления контрольной деятельности конкретных субъектов мониторинга закона) и мониторинга конкретного закона в частности должно основываться на научно обоснованных, осознанных и безусловно принятых субъектами и участниками мониторинга закона методических и методологических основах. Необходимым минимумом правового регулирования организации и проведения мониторинга конкретного закона является наличие двух правовых актов: правового акта, содержащего указание на полномочия субъекта мониторинга закона по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства (как правило, таким правовым актом является правовой акт, устанавливающий статус субъекта мониторинга закона), и правового акта о проведении мониторинга конкретного объекта мониторинга закона (к таким правовым актам можно отнести, например, план работы субъектов мониторинга закона, содержащий положения о проведении мониторинга конкретного закона). Содержание указанных правовых актов должно соответствовать тем задачам, которые должны быть решены в ходе проведения мониторинга закона.

2. Организационное обеспечение организации и проведения мониторинга закона.

Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, можно назвать, например, следующие: создание специальных органов или подразделений для осуществления мониторинга закона; обеспечение взаимодействия субъектов и участников мониторинга закона в ходе его проведения; обеспечение необходимого и достаточного организационного сопровождения деятельности субъектов и участников мониторинга закона.

3. Формирование системы источников информации, обеспечивающих проведение мониторинга закона.

Осуществление мониторинга закона предполагает обязательное наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных видах данных. Для того чтобы источники мониторинговой информации могли быть использованы в любое время по усмотрению субъектов и участников мониторинга закона, они должны поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизированы в зависимости от задач, стоящих перед мониторингом конкретного закона.

4. Определение критериев оценки объектов мониторинга закона.

Критерии оценки объектов мониторинга закона могут быть как общими, так и особенными. Общие критерии должны вырабатываться субъектами мониторинга закона заранее, именно на стадии организации мониторинга закона. Впоследствии эти критерии применяются при проведении всех или большинства мониторингов конкретных законов. Что касается особенных критериев, то они определяются субъектами мониторинга конкретного закона, исходя из особенностей содержания, сферы правового регулирования и иных индивидуальных особенностей объекта мониторинга закона, а также из конкретных задач проведения мониторинга.

Проведение мониторинга закона (основная стадия).

1. Определение объекта мониторинга закона.

2. Определение субъектов и участников мониторинга закона.

3. Выбор общих и определение особенных критериев оценки мониторинга закона.

4. Выбор способов проведения мониторинга закона.

5. Системное отслеживание состояния объекта мониторинга закона по выбранным критериям оценки и с помощью выбранных способов его ведения.

6. Составление информационных, аналитических и иных материалов на основании полученных результатов слежения за состоянием объекта мониторинга закона.

7. Формулирование результатов мониторинга закона и предложений по их реализации.

8. Доведение результатов мониторинга закона до сведения заинтересованных лиц.

9. Размещение информации о результатах мониторинга в СМИ.

Исполнение (реализация) результатов мониторинга закона (завершающая стадия).

1. Выбор способов реализации результатов мониторинга закона и их претворение на практике.

Мониторинг закона только тогда можно считать состоявшимся (проведенным), когда его результаты будут реализованы на практике. Возможные результаты мониторинга закона и соответствующие способы их реализации см. в таблице.

2. Контроль за ходом реализации результатов мониторинга закона.

Способы проведения мониторинга Закона

Для решения тех задач, которые ставят перед собой субъекты и участники мониторинга закона, можно предложить несколько способов проведения мониторинга закона: изучение, анализ (исследование) текста объекта мониторинга закона по заданным критериям оценки; затребование документов, информации, которые дают представление о состоянии объекта мониторинга, их изучение и формирование выводов о состоянии объектов мониторинга;

проведение проверок исполнения закона и связанного с ним правового комплекса (проверки контрольных органов, депутатские расследования и т.п.); проведение экспертиз (правовой, экономической, социальной и т.п.); обмен информацией, мнениями, опытом о состоянии объекта мониторинга закона между субъектами и участниками мониторинга закона; проведение рейтинговых исследований; рассмотрение жалоб, обращений, анализ судебных решений, протестов и представлений прокурора, заключений Минюста России; сопоставление планов реализации закона и фактически получившихся результатов реализации закона; заключение соглашений между субъектами и участниками мониторинга закона о сотрудничестве в законотворческой деятельности и при реализации закона.

Приведенный перечень, безусловно, не является исчерпывающим и содержит лишь некоторые из способов осуществления мониторинга закона, которые встречаются в практике проведения различных правовых мониторингов.

Виды мониторинга закона

В научных и практических целях можно выделить следующие виды мониторинга закона, классифицированные по разным критериям.

По направленности результатов мониторинга закона: а) внутренний, осуществляемый внутри субъекта или участника мониторинга закона для внутреннего использования его результатов;

б) внешний, результаты которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта или участника мониторинга закона, которым он производился.

По субъекту, участнику мониторинга закона: а) осуществляемый законодательным органом государственной власти;

б) осуществляемый исполнительными органами государственной власти- Президентом РФ, Правительством РФ, исполнительными органами субъектов РФ;

в) осуществляемый правоохранительными органами, в т.ч. судебными;

г) осуществляемый структурами, специально созданными субъектами мониторинга закона для его ведения;

д) осуществляемый участниками мониторинга закона по поручению субъектов мониторинга закона.

По систематичности осуществления (проведения): а) постоянный (плановый, текущий), применяемый на всех этапах законодательного процесса и в ходе правореализационной деятельности;

б) разовый (как плановый, так и внеплановый), применение которого связано с необходимостью изучения конкретного (определенного, заданного) состояния объекта мониторинга закона (как правило, исследуется правовое регулирование определенных общественных отношений в конкретных условиях).

По объекту мониторинга закона: а) отдельный, проводимый в отношении одного объекта мониторинга закона;

б) комплексный, проводимый в отношении правового комплекса, нескольких объектов мониторинга закона;

в) тематический, проводимый в отношении объектов мониторинга закона, объединенных одной темой исследования;

г) отраслевой, проводимый в отношении объектов мониторинга закона, относящихся к одной отрасли права или области общественных отношений.

По сферам деятельности субъектов мониторинга закона (в качестве критерия применяется принцип разделения властей):

а) проводимый при осуществлении законодательного процесса;

б) проводимый в ходе применения закона;

в) проводимый при осуществлении правоохранительной деятельности.

По территориальному признаку: а) федеративный;

б) субъекта РФ.

По характеру реализации результатов мониторинга закона:

а) обязательный (результаты имеют обязательный характер и их реализация обязательна и подконтрольна);

б) рекомендательный (результаты имеют рекомендательный характер).

4.2 Анализ данных мониторинга социальной

сферы на примере г. Санкт-Петербурга

Результаты мониторинга социально-экономического развития внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга и критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга за 2008 год

На основании требований Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 и реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется мониторинг (далее - Мониторинг) жизнедеятельности муниципальных образований и оценка (далее - Оценка) эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга. Мониторинг и Оценка проводятся на основе разработанной «Методики организации мониторинга жизнедеятельности муниципальных образований и оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга», а также «Порядка подведения итогов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Санкт-Петербурга».

Для расчета численных значений показателей Мониторинга жизнедеятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга в марте 2009 года были проведены сбор и обработка численных значений показателей мониторинга по итогам 2008 года.

Была выявлена активность муниципальных образований и полнота представленной ими информации. Все муниципальные образования Санкт-Петербурга представили показатели мониторинга, однако только 33 муниципальных образования представили информацию полностью по всем показателям. Это муниципальные образования Калининского, Василеостровского, Петроградского, Колпинского и Пушкинского районов Санкт-Петербурга. Муниципальные образования Выборгского, Невского, Красногвардейского, Красносельского, Московского, Курортного, Петродворцового районов представили данные частично по более чем 50% показателей, а муниципальные образования Сосновское и Парнас оказались в числе тех, кто представил наименьшее количество данных за 2008 год. Эти муниципальные образования не отобразили в показателях данные по благоустройству своих территорий. Отсутствие некоторых показателей мониторинга социально-экономического развития влияют на достоверность результатов оценки деятельности органов местного самоуправления.

В качестве Оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления использовалась интегральная оценка, полученная путем суммирования оценок эффективности деятельности органов местного самоуправления по отдельным показателям.

В результате проведения Оценки были получены рассчитанные по четырем группам рейтинги муниципальных образований в соответствии с порядком Оценки. Ранжирование муниципальных образований Санкт-Петербурга в составе каждой из четырех групп осуществляется по значению интегральной оценки. Первое место в группе присваивается муниципальному образованию Санкт-Петербурга, имеющему максимальное значение баллов интегральной оценки.

В I группе лидируют муниципальные образования поселок Левашово, поселок Лисий Нос МО № 15 и МО № 65. Пока отстает МО Обуховский и МО Парнас.

Лидерами в II группе определились МО Новоизмайловское и МО № 25. Явно пока отстают муниципальные округа Южно-Приморский и Пороховые.

В III группе лидируют МО Кронверкское и Аптекарский остров. Несколько отстает МО Петровский.

Наконец в IV группе лидирующие позиции заняли муниципальные образования город Кронштадт, поселок Смолячково, поселок Песочный, поселок Саперный, а явно отстает поселок Стрельна.

Максимально возможное количество баллов, которое может набрать муниципальное образование в группе по результатам интегральной оценки равно 24, при всех наилучших значениях отдельных показателей. Если бы в группе присутствовало такое муниципальное образование, то его можно было бы назвать «идеальным». Такое муниципальное образование в реальности может существовать с очень низкой долей вероятности, однако можно рассчитать степень приближения значения рассчитанной интегральной оценки деятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга к такому «идеальному» муниципальному образованию в каждой группе, выраженную в процентах. Получены следующие результаты такого расчета:

В I группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Левашово, наименее - МО Парнас.

Во II группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Пулковский меридиан, наименее - МО Пороховые.

В III группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Кронверкское, наименее - МО №6.

В IV группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО поселок Смолячково, наименее - МО город Петергоф.

Была произведена выборка наиболее значимых оценочных показателей для групп муниципальных образований и были получены следующие результаты:

По показателю «Исполнение бюджета муниципального образования» в I группе большинство муниципальных образований имеют высокие показатели близкие к максимальному значению в 100 %, лишь МО поселок Левашово, МО Купчино и МО № 57 имеют значение по данному показателю ниже 55 %. Во II и III группах результаты проведенной оценки показателя схожи, лишь 3 муниципальных образования имеют показатель ниже 70 %, это МО Ульянка, МО №7 и МО Адмиралтейский округ. В IV группе все муниципальных образований имеют значения показателя выше 90%.

По показателю «Общая сумма заключенных муниципальных контрактов по отношению к объему доходной части местного бюджета» в I группе большинство муниципальных образований имеют показатели в пределах от 40 до 88 %, но МО Лахта-Ольгино, МО Парнас, МО Сосновское, МО Георгиевский и МО Невская застава имеют значение по данному показателю ниже 25 %. Во II группе данный оценочный показатель минимален у МО Красное Село и МО Автово, составляет 27% и 25,5 % соответственно. В III группе данный показатель имеет максимальное значение у МО Дворцовый округ 86,3 %, а минимальное значение - у МО Адмиралтейский округ, 7.3%. В IV группе максимальное значение показателя у МО город Сестрорецк - 85,1 %, а минимальное значение у МО поселок Металлострой - 18,2%.

По показателю «Сокращение численности детей, оставшихся без попечения родителей, и их доли в общей численности детей, проживающих на территории муниципального образования» в I группе максимальное значение показателя имеют в пределах 2-4 % муниципальные образования МО Лахта-Ольгино, МО Балканский, МО Черная речка, МО Левашово. Во II группе данный оценочный показатель максимален у МО Московская застава, МО Новоизмайловское, МО Ржевка и составляет 2,5%, 1,8% и 1,7 % соответственно. В III группе данный показатель имеет максимальное значение у МО № 60 и равен 2 %, остальные муниципальные образования имеют значение меньше 1,5 %.

По показателю «Рост числа граждан по отношению к числу детей, проживающих на территории муниципального образования, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в свою семью» максимальные значения имеют муниципальные образования, входящие в I группу: МО Балканский - 0,7%, МО Левашово, - 0,5%, МО Сосновское - 0,4%. Во II группе данный оценочный показатель максимален у МО Автово - 0,2 %, в III группе у МО № 11 и МО Петровский, 0,3% и 0,2% соответственно. В IV группе максимальное значение показателя у МО поселок Песочный, МО город Павловск и МО город Пушкин, и соответствует значениям 0,3%, 0,2% и 0,2%. Жаль, что не все муниципальные образования представили данные для расчета этого показателя.

По показателю «Число жителей, принявших участие в проведении досуговых мероприятий для детей и подростков, спортивных мероприятий и мероприятий по военно-патриотическому воспитанию для жителей, по отношению к общему числу жителей муниципального образования» в I группе большинство муниципальных образований имеют показатели в пределах от 10 до 20 %, но МО Сосновское, МО Парнас, МО Невский округ имеют значение по данному показателю ниже 1 %. Наилучшие результаты достигнуты у МО Парголово, МО Комендантский Аэродром, МО Лисий нос, показатель имеет значение более 25%. Во II группе данный оценочный показатель максимален у МО Пулковский меридиан и МО Московская застава, составляет 26% и 23,1 % соответственно. В III группе данный показатель имеет максимальное значение у МО Дворцовый округ и МО №78, соответственно 79,9 % и 69%, а минимальное значение - у МО №4, 0.3%. В IV группе максимальное значение показателя у МО поселок Смолячково - 132,1 % и МО поселок Усть-Ижора - 92.3%, а минимальное значение у МО город Колпино - меньше 1 %. Муниципальные образования город Стрельня, город Петергоф, город Ломоносов свои данные для расчета показателя не представили.

При подведении итогов проведенной Оценки были получены результаты, ставящие под сомнение достоверность данных, представленных отдельными муниципальными образованиями, что требует выяснения соответствующих причин. Было выявлено:

По показателю «Отношение суммы сэкономленных средств бюджета к общей сумме средств бюджета, подлежащих расходованию путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок» в I, II и III группах муниципальных образований имеет место значительное отклонение значений показателя от среднего по группе. Например, в I группе МО Сосновское имеет значение данного показателя 90 %, во II группе МО Красненькая речка имеет отрицательное значение показателя - 130 %, а в III группе МО Литейный округ имеет значение показателя 90,1 %, когда среднее значения показателя во всех группах колеблется в пределах от 0 до 20 %.

По показателю «Отношение площади выполненных работ по текущему ремонту и озеленению придомовых территорий и территорий дворов к общей площади указанного типа» во II, III и IV группах муниципальных образований также имеет место значительное отклонение значений показателя от среднего по группе. Например, во II группе МО Большая Охта имеет значение данного показателя 4259,9 %, в III группе МО Владимирский округ имеет значение показателя 114,5 %, а в IV группе МО поселок Серово и МО город Кронштадт имеют значения показателя превышающего 600 %, получается, что муниципальные образования благоустраивают площадей больше, чем имеют территорий в своем ведении.

По показателю «Сокращение численности детей, оставшихся без попечения родителей, и их доли в общей численности детей, проживающих на территории муниципального образования» в IV группе муниципальных образований имеет место значительное отклонение значений показателя от среднего по группе. МО поселок Усть-Ижора имеет значение данного показателя 34 %, когда среднее значения показателя в группе колеблется в пределах от 0 до 5 %.

Данные показатели важны при проведении мониторинга жизнедеятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга, так как относятся к основным вопросам ведения органов местного самоуправления, и неправильное понимание трактовки показателя или недостоверность представления данных со стороны муниципальных образований может привести к ошибочным выводам по результатам Оценки.

Необходима выборочная проверка однозначности и достоверности расчетов. Необходимо еще раз внимательно проанализировать перечень показателей и методики их расчета, для объективного подведения итогов 2008 года.

Необходимо также обособить группу муниципальных образований, в ведении которых находятся муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, расположенных на территории муниципального образования.

По результатам проведенного мониторинга и оценки в качестве явно проявивших себя недостатков можно отметить следующие:

* Ряд показателей вызвал затруднения в определении их численного значения, например:

- численность населения, проживающего на территории муниципального образования.

- численность неработающих граждан, проживающих на территории муниципального образования;

- численность детей, проживающих на территории муниципального образования;

- общая площадь придомовых территорий и территорий дворов, включая проезды и выезды, пешеходные дорожки, зоны отдыха и т.п.

* Недостаточная проработка методики расчета отдельных показателей, что создает условия неоднозначного расчета первичных данных. Это замечание касается раздела «Благоустройство».

6. Заключение.

Формы управления и самоуправления во многом определяются государственными формами, политическими режимами и политическими системами. Формы, содержание и принципы управления и самоуправления в федеративных государствах и конфедеративных республиках существенно отличаются от таковых в унитарных государствах.

Формирование государственности, организация систем управления и самоуправления - это естественноисторический процесс, формирующийся снизу вверх, а не наоборот. Причем самоуправление первично, складывается раньше остальных систем. Местное самоуправление - это фундамент всей системы государственности.

Управление и самоуправление в России должны строиться с учетом всей специфики российского общества и государства. При формировании институтов власти и управления необходимо сочетать интересы как всех народов России, так и народов исторически сложившихся территориальных образований. Местные органы власти также следует формировать с обязательным учетом многонационального состава населения каждой республики, области, края и округа.

В настоящее время Россия находится в состоянии глубокого экономического кризиса и одной из главных проблем, от решения которой зависит преодоление этого кризиса является организация эффективного местного самоуправления. Это обусловлено следующими причинами:

Неизбежность преобразования всей системы управления, целесообразность рассредоточения государственной власти между всеми уровнями управления;

Необходимость обеспечения активного, равноправного, реального участия населения России в управлении развитием ее социально-экономической сферы;

Необходимость усиления ориентации местных сообществ на самопомощь, на усиление деловой активности всего дееспособного населения соответствующей территории;

Необходимость преодоления экономического кризиса в России путем использования имеющихся резервов территориальных образований.

России ещё не раз придется вернуться к проблеме соотношения центральной и местной властей и к выбору адекватных для неё форм местного самоуправления.

Заключение

Формы управления и самоуправления во многом определяются государственными формами, политическими режимами и политическими системами. Формы, содержание и принципы управления и самоуправления в федеративных государствах и конфедеративных республиках существенно отличаются от таковых в унитарных государствах.

Формирование государственности, организация систем управления и самоуправления - это естественноисторический процесс, формирующийся снизу вверх, а не наоборот. Причем самоуправление первично, складывается раньше остальных систем. Местное самоуправление - это фундамент всей системы государственности.

Управление и самоуправление в России должны строиться с учетом всей специфики российского общества и государства. При формировании институтов власти и управления необходимо сочетать интересы как всех народов России, так и народов исторически сложившихся территориальных образований. Местные органы власти также следует формировать с обязательным учетом многонационального состава населения каждой республики, области, края и округа.

В настоящее время Россия находится в состоянии глубокого экономического кризиса и одной из главных проблем, от решения которой зависит преодоление этого кризиса является организация эффективного местного самоуправления. Это обусловлено следующими причинами:

Неизбежность преобразования всей системы управления, целесообразность рассредоточения государственной власти между всеми уровнями управления;

Необходимость обеспечения активного, равноправного, реального участия населения России в управлении развитием ее социально-экономической сферы;

Необходимость усиления ориентации местных сообществ на самопомощь, на усиление деловой активности всего дееспособного населения соответствующей территории;

Необходимость преодоления экономического кризиса в России путем использования имеющихся резервов территориальных образований.

России ещё не раз придется вернуться к проблеме соотношения центральной и местной властей и к выбору адекватных для неё форм местного самоуправления.

Список использованной литературы

1. Местное самоуправление: проблемы методологии и организации / Под ред. доктора экономических наук, доктора философских наук, проф. В.Я. Ельмеева, доктора экономических наук, проф. В.Н. Ивановой. - СПб: Изд-во СПбГУ, 1997. - 352 с.

2. Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. - М.: Высшая школа, 1986.

3. Государственное регулирование и местное самоуправление: социальная ориентация: Сборник тезисов и докладов на международной конференции 26-27 ноября 1996 г. / Под ред. д.э.н., д.ф.н., проф. В.Я. Ельмеева, д.э.н., проф. В.Н. Ивановой. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 1996. - 208 с.

4. Основы местного самоуправления в городах России. - СПб, 1995.

5. Социально-экономические проблемы местного самоуправления: Сборник тезисов докладов конференции 25 октября 1996 г. / Под ред. з.д.н. РФ, д.э.н., проф. Л.М. Чистова. - СПб.: РИО ИСЭП РАН, 1996. - 156 с.

6. Журнал «Новые Санкт-Петербургские врачебные ведомости», 1999, №2.

7. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России / Сборник методических материалов по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - СПб.: Вести, 1995.

8. Барашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 1996.

9. Горный М.Б. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. - СПб, 1997.

10. Гневко В.Н., Когут А.Е. Развитие местного самоуправления. - СПб.: РАН ИСЭП, 1996.

11. Фадеев В.И. Местное самоуправление: Российский вариант. - М., 1993.