Техническое регулирование в обеспечении качества

2

Техническое регулирование в обеспечении качества (на примере молочной продукции)

ПЛАН

а) понятие и принципы технического регулирования

б) технические регламенты: понятие, виды, порядок разработки и принятия.

с) государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов

Литература

а) Понятие и принципы технического регулирования

Техническое регулирование является разновидностью государственного регулирования, которое предполагает использование юридических инструментов для реализации целей социально-экономической политики государства. В рамках государственного регулирования происходит принуждение индивидов или организаций к соблюдению определенных обязательных требований под угрозой официальных санкций со стороны специализированных государственных структур и органов.

В Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) под государственным регулированием понимается разнообразное множество инструментов, с помощью которых государство устанавливает требования к предприятиям и гражданам5. Такое регулирование включает законы, формальные и неформальные предписания и вспомогательные правила, устанавливаемые государством, а также негосударственными организациями или организациями саморегулирования, которым государство делегировало регуляторные полномочия.

В статье 2 ФЗ «О техническом регулировании» дается следующее определение: техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Достаточно упрощенно этот термин можно пояснить так: техническое регулирование - обязательные условия нефинансового характера для предпринимательской деятельности, которые устанавливает государство. Очевидно, что характеристики продукции, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации должны иметь общие требования. То же самое относится к выполнению всевозможных работ и услуг.

В понятие «техническое регулирование» входят также и оценка соответствия продукции, процессов, работ и услуг установленным нормам, а также контроль за их соблюдением. Кроме обязательных постулатов данный термин включает в себя функции соблюдения добровольных правил в той сфере деятельности, которой занят предприниматель.

Принципы технического регулирования

На законе «О техническом регулировании» отрабатывается новый формат государственного регулирования экономики в целом. Основной принцип технического регулирования - законодательный уровень всех ограничений, которые существуют в отношении предпринимательской деятельности. Поэтому декларирование в законе принципов технического регулирования влечет необходимость их реализации при организации технического регулирования, разработке регламентирующей документации и практической деятельности предпринимателей в этой области.

1. Принцип «применение единых правил установления требований» означает, что требования формулируются единообразно, независимо от вида продукции или процесса, формы собственности юридического статуса разработчика технического регламента или стандарта, предпринимателя, выпускающего продукцию или оказывающего услугу.

2. Принцип «соответствие технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития» показывает, что требования, закладываемые в технические регламенты и национальные стандарты, должны быть выполнимыми с учетом достигнутого уровня развития отечественной промышленности, обеспеченности обладающими нужными свойствами материалами и оборудованием, технологическими процессами, необходимой информацией.

3. Принцип «независимость органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей» декларирует то, что органы и по аккредитации и сертификации не должны быть связаны ни с изготовителями (продавцами, исполнителями), ни с приобретателями никакими договорными обязательствами за исключением тех, которые предусмотрены действующими правилами.

Персонал этих органов должен быть защищен от попыток незаконного давления или других воздействий, которые могли бы повлиять на принимаемые решения. Руководители этих организаций должны разрабатывать меры, направленные на то, чтобы сотрудники не вступали в незаконные сделки с лицами, заинтересованными в финансовых результатах аккредитации и сертификации.

4. Принцип «единой системы и правил аккредитации» означает, что аккредитация органов по сертификации, испытательных лабораторий и центров должна осуществляться в единой системе, а терминология, правила и процедуры аккредитации, применяемые в этой системе, должны быть основаны на единых принципах с учетом международного опыта, отраженного в руководствах ИСО и МЭК, международных и европейских стандартах в области аккредитации.

5. Принцип «единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия» устанавливает единство правил, относящихся к организации испытаний и измерений, применяемой документации, общих, т. е. независимых от физической или химической природы контролируемых параметров, критериев соответствия оцениваемых объектов установленным требованиям.

6. Принцип «единство применения требований технических регламентов независимо от видов и особенностей сделок» декларирует обязательность требований технических регламентов независимо от того, на основе каких договорных обязательств поставляется продукция, оказывается услуга или выполняется работа.

7. Принцип о недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации запрещает возможность создания преимуществ отдельным заявителям, искусственного затормаживания решения вопросов или их необоснованного ускорения.

8. Принцип недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации разграничивает сферы их деятельности.

В обязанности этих органов входит контроль за сертифицированной продукцией и другими сертифицированными объектами, однако уровень этого контроля различен: орган по сертификации контролирует выполнение его решений, а орган госнадзора контролирует деятельность органа по сертификации, проверяет, насколько точно выполняются его решения.

9. Принцип недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию вводит запрет на возможность одной и той же организации быть и исполнителем, и контролером своей деятельности.

10. Принцип недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов отрицает возможность влияния частного капитала на деятельность, являющуюся по закону деятельностью государственного органа.

б) Технические регламенты: понятие, виды, порядок разработки и принятия

Согласно статье 2 ФЗ «О техническом регулировании» технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Принятие технических регламентов направлено на защиту граждан и их имущества, живой природы, а также на предупреждение неправильных действий, которые могут привести к нежелательным последствиям для пользователей продукции.

Согласно п. 2 статьи 6 технические регламенты включают только те требования, которые обеспечивают решение вопросов, сформулированных в предыдущем абзаце. Принятие же технических регламентов в каких-либо иных целях попросту не допускается. Соблюдение прочих технических норм, напрямую не связанных с упомянутыми в статье закона вопросами, становится факультативными делом.

Технические регламенты должны устанавливать минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность по ряду специфических вопросов. В узком смысле безопасность - отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба, в широком - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз или опасностей.

Требования технических регламентов не должны быть завышенными по отношению к тем, которые надлежащим образом обеспечивают защиту жизни и здоровья граждан, имущества, охрану окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, так как это может обусловить усложнение и удорожание продукции и услуг и, как следствие, стать препятствием осуществлению предпринимательской деятельности. Например, на стадии разработки и согласования проектов технических регламентов вполне могут возникнуть решения, которые поставят отечественных товаропроизводителей в менее выгодные условия, нежели зарубежных. Поэтому при согласовании показателей по безопасности и проведении экспертной оценки важно неукоснительно соблюдать принципы конкурентного права. Наши законы должны защищать, а не разорять отечественных предпринимателей.

В техническом регламенте должны быть перечислены все те объекты, на которые он распространяется. К таким объектам относятся: продукция; процессы производства; процессы эксплуатации; процессы хранения; процессы перевозки; процессы реализации; процессы утилизации.

В техническом регламенте должны быть прописаны правила идентификации объектов, т. е. правила признания тождественности реального объекта тем его характеристикам, которые содержатся в техническом регламенте, и признаки его опознания. Кроме того, технический регламент может содержать следующие данные:

- правила и формы оценки соответствия;

- схемы подтверждения соответствия;

- предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования;

- терминологию, в которой дается определение терминам, специфических для данного технического регламента;

- требования к упаковке, конструкции, способу исполнения, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

В техническом регламенте должны содержаться требования только к характеристикам объектов, но не к конструкции, технологии и методам их разработки, с помощью которых эти характеристики обеспечиваются. Это задача разработчиков, конструкторов, технологов. Исключение составляют случаи, когда без соблюдения определенных правил разработки объекта заведомо невозможно обеспечить защиту жизни и здоровья граждан, имущества, охрану окружающей среды и растений, жизни и здоровья животных.

Технический регламент может содержать специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения (объектам), которые применяются в зависимости от того, в каких географических и климатических зонах эти объекты производятся. Это обусловлено тем, что продукция, произведенная в таких зонах, может обладать повышенной опасностью именно из-за их географических и климатических особенностей. К таким требованиям могут быть отнесены, в частности, ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры.

Как минимальный законом предусмотрен б-месячный срок со дня официального опубликования технического регламента до вступления его в силу. Это сделано для того, чтобы изготовители продукции и контролирующие органы могли подготовиться к исполнению принимаемого Федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации технического регламента. Поскольку этот срок может оказаться слишком малым для выполнения всех мер организационного, технического, экономического характера, подготовка к моменту вступления технического регламента в силу должна начинаться в процессе его разработки.

Закон устанавливает два вида технических регламентов: общие и специальные. Требования общих регламентов обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Специальные регламенты устанавливают требования к видам продукции, безопасность которых не обеспечивается требованиями общих технических регламентов. Специальные регламенты не должны противоречить общим регламентам и представляют собой нормативные акты прямого действия. Общие регламенты, оформленные как Федеральные законы, должны содержать основные нормы, распространяемые на очень широкий круг объектов. Специальные регламенты устанавливают требования к технологическим и иным особенностям отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

По оценке Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии количество специальных технических регламентов составит около 1500, что примерно соответствует числу видов предпринимательской деятельности. Общих технических регламентов будет разработано не более 10. На начало 2005 г. на стадии обсуждения находятся около 100 проектов технических регламентов.

Порядок разработки и принятия технического регламента

Технический регламент может быть принят Федеральным законом, указом Президента РФ, международными договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, постановлением Правительства РФ.

Проект технического регламента имеет право разработать любое лицо независимо от вида продукции или процесса, формы собственности и юридического статуса разработчика. Это, несомненно, демократично и позволит полнее использовать интеллектуальный потенциал без ограничений.

Федеральный закон «О техническом регулировании» в качестве одного из основных принципов заложил публичность подготовки и прохождения проектов технических регламентов. Это принципиальное новшество. Важно, чтобы на каждом из этапов разработки новой нормативной базы общество в целом и структуры государственной власти были подробно информированы о том, как идет процесс, какие есть противоречия, кто автор тех или иных предложений.

Чтобы исключить возможность проведения через Государственную думу технических регламентов в целях некорректной конкурентной борьбы, Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» предусматривает специальную процедуру подготовки и рассмотрения проектов технических регламентов. Данная процедура включает ряд обязательных этапов, без которых проект не может быть внесен в Государственную думу. Это, в частности, публикация, уведомления об его разработке в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего использования в электронно-цифровой форме (Интернете). Уведомление должно содержать информацию о продукции, для которой разрабатывается регламент. Сюда также требуется внести обоснование необходимости разработки, указание отличий разрабатываемого регламента от международных стандартов или от требований, действующих на территории Российской Федерации. Необходимы также сведения о способе ознакомления с проектом регламента и, кроме того, реквизиты разработчика. Обязанность последнего - обеспечить доступность проекта регламента для ознакомления с момента опубликования уведомления. Более того, он должен будет дорабатывать проект технического регламента с учетом полученных замечаний, проводить не менее чем в течение двух месяцев публичное обсуждение проекта.

По существу обсуждение проекта технического регламента начинается с момента опубликования уведомления о разработке технического регламента. Настоящий закон обязывает разработчика предоставлять копию технического регламента любому заинтересованному лицу. Заинтересованные лица направляют разработчику свои, замечания и предложения. Разработчик рассматривает эти замечания и предложения, принимает решение об их принятии, частичном принятии или отклонении. Завершается этот этап разработки технического регламента публичным обсуждением редакции технического регламента, в которой учтены принятые замечания и предложения. Настоящим законом установлена длительность этого этапа - менее двух месяцев.

Этап обсуждения проекта технического регламента завершается публикацией федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию уведомления, в котором содержится информация о способе ознакомления с проектом технического регламента и перечнем полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц, а также сведения о разработчике технического регламента.

Девятой статьей закона установлен 10-дневный срок уведомления федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию в своем печатном издании о разработке проекта технического регламента и о завершении публичного обсуждения этого проекта с момента оплаты опубликования уведомлений. Подобным образом обеспечивается информирование заинтересованных лиц о разрабатываемом техническом регламенте с момента начала его разработки и в ходе разработки. Это дает возможность исполнителям технического регламента выражать свое мнение по существу разрабатываемого технического регламента и заблаговременно начинать подготовку к его применению и исполнению.

В соответствии с законом время от момента опубликования уведомления о разработке проекта технического регламента до момента опубликования уведомления о завершении публичного обсуждения должно быть не менее двух месяцев.

С внесения субъектом права законодательной инициативы проекта Федерального закона о техническом регламенте в Государственную думу начинается этап принятия технического регламента. Регистрация проекта Федерального закона о техническом регламенте осуществляется при наличии следующих основных документов:

- обоснование необходимости принятия;

- финансово-экономическое обоснование;

- документы, подтверждающие опубликование уведомления о разработке проекта;

- документы, подтверждающие опубликование уведомления о завершении публичного обсуждения проекта;

- перечень полученных в письменной форме замечаний всех заинтересованных лиц.

Внесенный проект Федерального закона о техническом регламенте с приложением документов направляется Государственной думой в Правительство Российской Федерации.

На проект Федерального закона о техническом регламенте Правительство Российской Федерации в течение месяца направляет в Государственную думу отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию.

Период времени на подготовку Государственной думой к принятию закона о техническом регламенте в первом чтении после получения отзыва от Правительства Российской Федерации настоящим законом не установлен. Принятый в первом чтении проект Федерального закона о техническом регламенте должен быть опубликован в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.

Поправки к принятому в первом чтении проекту закона о техническом регламенте после окончания срока их подачи должны быть опубликованы не позднее, чем за месяц до рассмотрения Государственной думой проекта технического регламента втором чтении. Проект закона о техническом регламенте, подготовленный ко второму чтению, Государственная дума направляет в Правительство Российской Федерации не позднее, чем за месяц до рассмотрения проекта Государственной думой во втором чтении. На проект Федерального закона о техническом регламенте Правительство Российской Федерации в течение месяца посылает в Государственную думу отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию.

В состав экспертных комиссий на паритетных началах включаются представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей. Как указано в пп. 7 и 8 данной статьи, эти комиссии дважды участвуют непосредственно в процессе принятия технического регламента - при подготовке закона о техническом регламенте в первом и во втором чтении. Члены экспертных комиссий имеют возможность готовить свое мнение о разрабатываемом техническом регламенте на более ранней стадии: разработчик обязан предоставлять полученные в письменной форме замечания заинтересованных лиц на проект технического регламента по их запросам, и сам проект должен быть доступен всем заинтересованным лицам с момента опубликования уведомления о его разработке.

Внесение изменений и дополнений в технический регламент или его отмена рассматривается как разработка нового технического регламента. Внесение изменений может быть осуществлено принятием Федеральным законом, указом Президента РФ, международным договором, постановлением правительства.

В исключительных случаях при возникновении особых обстоятельств (угроза жизни или здоровью граждан, окружающей среде и т.д.) Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.

При принятии технического регламента международным договором применяется порядок его разработки, предписанный п. 6 ст. 9 ФЗ «О техническом регулировании».

При необходимости сокращения срока введения в действие технического регламента он может быть введен постановлением Правительства РФ. При этом проект закона направляется на экспертизу в соответствующую экспертную комиссию по техническому регулированию. При принятии постановления об издании технического регламента учитывается заключение экспертной комиссии.

Отметим, что в последнее время соответствующими техническими комитетами разработаны проекты группы технических регламентов, а также составлены и опубликованы методические рекомендации по разработке общих и специальных технических регламентов Р 50.1.044-2003 «Рекомендации по разработке технических регламентов».

ГЛАВНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ САНИТАРНЫЙ ВРАЧ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

от 11.08.2008 №44

О реализации "Технического регламента на молокои молочную продукцию"

Я, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации Г.Г. Онищенко, в связи с принятием Федерального закона от 12 июня 2008 г. №88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", который вступает в силу 17 декабря 2008 года, отмечаю необходимым осуществить ряд мероприятий, направленных на реализацию положений названного закона, в том числе на совершенствование надзорных мероприятий в установленной сфере деятельности.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований Технического регламента на молоко и молочную продукцию в отношении процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации молока и продуктов его переработки, предназначенных для употребления в пищу (на стадии приемки, ввода в эксплуатацию объектов производства, периодической проверки выполнения изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) требований Федерального закона от 12 июня 2008 г. №88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" и программы мероприятий по предотвращению причинения вреда), осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований Технического регламента на молоко и молочную продукцию в отношении молока и продуктов его переработки на стадии их обращения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей.

Вместе с тем, в настоящее время федеральным законодательством органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не уполномочены на проведение государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей.

В целях реализации Федерального закона от 12 июня 2008 г. №88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, №24, ст. 2801) и в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, 14, ст. 1650; 2002, 1 (ч.1), ст.1;2003, №2, ст.167; №27 (ч.1), ст. 2700; 2004, №35, ст.3607; 2005, №19, ст.1752; 2006, №1, ст.10; 2006, №52 (ч. 1), ст. 5498; 2007, №1 (ч. 1), ст. 21; 2007, №1 (1 ч.), ст. 29; 2007, №27, ст. 3213,.2007, №46, ст. 5554; 2007, №49, ст. 6070; 2008, №24, ст. 2801; Российская газета 2008, №153)

ПОСТАНОВЛЯЮ:

1. Главным государственным санитарным врачам по субъектам Российской Федерации, железнодорожному транспорту, главным государственным санитарным врачам федеральных органов исполнительной власти, обеспечить государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением требований Федерального закона "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" в соответствии с установленной компетенцией.

2. Руководителям территориальных органов Роспотребнадзора:

2.1. Организовать изучение положений технического регламента с последующим тестированием должностных лиц на знание положений соответствующего федерального закона и иных нормативных правовых актов, обратив внимание на особенности осуществления надзора за соблюдением требований технического регламента.

2.2. Определить порядок взаимодействия с федеральными государственными учреждениями здравоохранения Роспотребнадзора при осуществлении мероприятий за соблюдением технического регламента.

3. Управлению нормативно-правового обеспечения, Управлению санитарного надзора, Управлению организации службы, государственной регистрации и лицензирования Роспотребнадзора совместно с ГУ НИИ питания РАМН в связи с принятием технического регламента внести в срок до 1 октября 2008 года предложения:

3.1. Об изменениях в федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения, с последующим направлением их в Минздравсоцразвития России для прохождения в установленном порядке.

3.2. О пересмотре нормативных правовых актов в области санэпидблагополучия, в частности следующих санитарных правил:

· СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденного постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, первого заместителя Министра здравоохранения Российской Федерации от 14.11.2001 №36 (зарегистрировано в Минюсте России 22.03.2002 №3326) (с изменениями и дополнениями) в части требований к молоку, молочной продукции;

· СанПиН 2.3.4.551-96 "Производство молока и молочных продуктов", утвержденного постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 04.10.1996 № 23;

· СП 2.3.6.1066-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов", утвержденного постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, первого заместителя Министра здравоохранения Российской Федерации от 07.09.2001 №23 (зарегистрировано в Минюсте России 28.09.2001 №2956) (с изменениями и дополнениями) в части требований к молоку, молочной продукции;

· СанПиН 2.3.2.1324-03 "Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов", утвержденного постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, первого заместителя Министра здравоохранения Российской Федерации от 22.05.2003 №98 (зарегистрировано в Минюсте России 06.06.2003 №4654) в части требований к молоку, молочной продукции;

· другие санитарные нормы, санитарные правила и нормы, гигиенические нормативы, а также методические указания по методам контроля.

3.3. О необходимости разработки свода правил в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 27 декабря 2002 г №184 "О техническом регулировании" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №52 (ч. 1), ст.5140; 2005, №19, ст. 1752; 2007, №19, ст. 2293; 2007, №49, ст. 6070).

3.4. По организации надзора за процессами производства и оборота молока и молочной продукции в части её безопасности и идентификации, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на заместителя Главного государственного санитарного врача Российской Федерации Н.В. Шестопалова.

Руководитель,

Главный государственный санитарный врач Российской Федерации

Г. Г. Онищенко

с) Государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов

Федеральный закон "О техническом регулировании"

Глава 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРЕБОВАНИЙ ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ

Статья 32. Органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора)).

2. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статья 33. Объекты государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

(в ред. Федерального закона от 01.05.2007 N 65-ФЗ)

2. В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции.

3. При осуществлении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов используются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, установленные для соответствующих технических регламентов в порядке, предусмотренном пунктом 11 статьи 7 настоящего Федерального закона.

Статья 34. Полномочия органов государственного контроля (надзора)

1. На основании положений настоящего Федерального закона и требований технических регламентов органы государственного контроля (надзора) вправе:

- требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия, подтверждающих соответствие продукции требованиям технических регламентов, или их копий, если применение таких документов предусмотрено соответствующим техническим регламентом;

- осуществлять мероприятия по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения; абзац утратил силу.

- Федеральный закон от 09.05.2005 N 45-ФЗ; направлять информацию о необходимости приостановления или прекращения действия сертификата соответствия в выдавший его орган по сертификации; выдавать предписание о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, и информировать об этом федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение единого реестра деклараций о соответствии; (в ред. Федерального закона от 01.05.2007 N 65-ФЗ) привлекать изготовителя (исполнителя, продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации; принимать иные предусмотренные законодательством Российской Федерации меры в целях недопущения причинения вреда.

2. Органы государственного контроля (надзора) обязаны:

- проводить в ходе мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов разъяснительную работу по применению законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, информировать о существующих технических регламентах;

- соблюдать коммерческую тайну и иную охраняемую законом тайну;

- соблюдать порядок осуществления мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов и оформления результатов таких мероприятий, установленный законодательством Российской Федерации;

- принимать на основании результатов мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов меры по устранению последствий нарушений требований технических регламентов;

- направлять информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов в соответствии с положениями главы 7 настоящего Федерального закона;

- осуществлять другие предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Статья 35. Ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органы государственного контроля (надзора) в течение месяца обязаны сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

Заключение

Итак, данный ФЗ «О техническом регулировании» направлен на создание основ единой политики в областях технического регулирования, отвечающей современным международным требованиям. Теперь базой решения многих вопросов стандартизации, сертификации, а также лицензирования стали техническое регулирование и технические регламенты, а также подтверждение соответствия продукции и услуг. Введение технических регламентов в ранг государственного регулирования для выполнения обязательных норм вместо привычных стандартов позволяет уровнять состояние отечественной стандартизации с международной. Это происходит за счет рекомендательного характера использования любых стандартов при применении технических регламентов, которые могут использовать их отдельные нормы и положения. Тем самым, стандарты остаются, как нормативная база, и будут разрабатываться, но никто не сможет использовать их в качестве основного регулятора взаимоотношений между производителем и потребителем.

Под техническим регулированием понимается правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. При техническом регулировании на добровольной основе устанавливаются и применяются требования к продукции, к упомянутым процессам, к выполнению работ или оказанию услуг, а также осуществляется правовое регулирование отношений в области оценки их соответствия. Технический регламент-документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования. Технический регламент устанавливается федеральным законом или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, а также международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Техническое регулирование осуществляется на основе единых правил и соответствия уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития.

Развитие государственного регулирования молочной промышленности: теория и практика

Государственное регулирование в системе отраслевого регулирования молочной промышленности.

Оценка роли государства является предметом постоянных дискуссий в экономической науке. Всеми теоретическими школами признается обязательность присутствия государства в экономике и зависимость оптимального уровня участия государства в экономике от целого ряда факторов, среди которых условия и стадия развития страны, ее конкурентные позиции в глобальном мире, особенности национальной культуры и институтов. Дискуссионным остается набор и объем функций, которые признаются за государством.

Признаваемый большинством либеральный минимум включает в себя законодательную функцию и поддержание правопорядка, национальную безопасность и защиту от внешних угроз, обеспечение макроэкономической стабильности (недопущение инфляции, устойчивость национальной валюты). Также всеми признается институциональная роль государства как проводника реформ. Однако в зависимости от доктрины содержание институтов различно. Граница между либеральными и дирижистскими взглядами на роль государства определяется признаваемыми масштабом выполнения им таких функций как оказание общественных социальных услуг, в том числе здравоохранение, образование, защита социально уязвимых слоев, предоставление социальных гарантий; обеспечение экологической устойчивости. На максимальном усилении данных функций государства как регулятора настаивают сторонники патерналистской и дирижистской модели.

Роль государства как активного регулятора экономического развития и необходимость промышленной политики вызывают наиболее ожесточенные споры. Сторонники дирижизма настаивают на необходимости предупреждения или устранения так называемых «провалов рынка» с использованием государственного предпринимательства, прямого государственного контроля над ценами, зарплатой, нормирования потребления определенных благ. Представители либеральной модели апеллируют к «провалам» государства, среди которых рентооринтированное поведение, убывающая производительность госсектора, информационная асимметрия в связи с монополизацией информации сотрудниками государственного аппарата, избыточные и возрастающие издержки производства общественных благ.

На взгляд автора, выбор между рынком и государством не есть выбор между несовершенным и совершенным механизмами, а скорее, это выбор между несовершенными альтернативами. Мировая экономическая история показывает, что эффект от расширения присутствия государства описывается параболой. Вначале рост доли государства в ВВП содействует ускорению экономического роста. Как только происходит «передозировка» государства, то начинается стагнация, снижение темпов экономической динамики.

Направления совершенствования системы государственного регулирования отрасли. Оценка существующего механизма государственного регулирования молочной промышленности показала его неэффективность, проявляющуюся в отсутствии системности, наличии внутренней противоречивости используемых методов, превалировании административных инструментов воздействия, слабой целевой направленности на решение проблем отрасли. В этой связи полагаем, что основными направлениями совершенствования государственного регулирования должны стать следующие.

Гибкое таможенно-тарифное регулирование. В течение последних лет регулирование внешней торговли молочными продуктами осуществлялось посредством периодического изменения ввозных таможенных пошлин (на сухое молоко, масло животное) и использования квот. Существующий в настоящее время механизм работы Комиссии Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике достаточно сложен, не отличается оперативностью и требует значительных трудовременных затрат по своему приведению в действие. Управление защитными мерами в отношении отечественных молочных продуктов, находящихся в неблагоприятном положении по отношению к импортным, следует осуществлять, более оперативно.

Снижение налогового бремени. Существенной проблемой для производителей молочной продукции является не возвращаемый НДС при закупке молока, что является следствием конфликта традиционной системы налогообложения переработчиков с упрощенной системой для производителей сырья. Перерабатывающие предприятия платят НДС не только со стоимости, добавленной ими в процессе переработки молока, но и со стоимости, добавленной сельскохозяйственными товаропроизводителями. Зачастую предприятия вынуждены платить НДС даже в убыточные периоды своей деятельности. Так, по социально значимым видам молочной продукции сумма уплачиваемого НДС превышает сумму прибыли в 2-2,5 раза. Такое изъятие негативно сказывается на финансовом положении предприятий.

Введение товарных интервенций. Для преодоления сезонных колебаний производства и закупочных цен на молоко в качестве основной задачи государственного регулирования рынка молока предусмотрены закупочные интервенции по сухому молоку, которые должны начаться в мае 2009 года. Проведение закупочных интервенций ориентировано на период сезонного падения цен на сырое молоко и увеличение производства сухого молока (май-июль) в объеме 30-35 тыс. тонн (10% ресурсов рынка) ежегодно в течение 4 лет. Это позволит сократить сезонный дисбаланс спроса и предложения на молочном рынке и повысить закупочные цены на сырое молоко.

Использование целевых программ стимулирования спроса. Инструмент государственного программирования наиболее эффективен для решения межотраслевых проблем и позволяет максимизировать общественное благосостояние при сохранении интересов отрасли. Во многих странах мира на протяжении уже более 40 лет действуют государственные целевые программы "Школьное молоко" ("Школьное питание"), направленные на стимулирование потребления молочной продукции в рамках формирования рациональной модели питания и здорового образа жизни.

Развитие системы технического регулирования отрасли. Повышение значимости технического регулирования как основного инструмента регулирования молочной промышленности обусловлено тем, что в условиях либерализации торговли стандартизация, сертификация и применение санитарных мер становятся основным барьером при допуске продукции на рынки сбыта.

Принятие и введение в действие Федерального закона «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» превратило молочную промышленность в лидера реформы национальных стандартов. Отрасль первой из всех пищевых отраслей перешла на новые правила нормирования и, таким образом, является полигоном для отработки ряда положений ФЗ «О техническом регулировании». Уже сейчас ясно, что допущены определенные недоработки и ошибки как с точки зрения эффективности процедур разработки регламента, так и с точки зрения воздействия принятой директивы на молочную промышленность.

Технический регламент на молоко и молочную продукцию нацелен на стимулирование производства и закупок сырого молока у отечественных производителей и снижение интереса к импортному сухому молоку. Он объединяет национальные стандарты, санитарные и ветеринарные нормы, учитывает международные требования к молочной продукции. Основным новшеством данного документа является четкое разграничение понятий молочных и молокосодержащих продуктов, введение понятия молочного напитка, произведенного из сухого молока. Техрегламент не только регулирует качество готовой продукции, но и значительно ужесточает требования к качеству сырья. По новым нормам к молоку высшего сорта сможет относиться всего 5 - 10% производимых объемов.

Новая система технического регулирования молочной промышленности России соответствует мировым тенденциям изменения требований к производителям молочной продукции, в том числе:

- исходит из минимального вмешательства в рыночные процессы, концентрируя внимание на вопросах безопасности, а не качества как частично рыночной категории, формируемой потребительской полезностью;

-устанавливает требования по всей цепочке поставки - «от фермы до вилки»;

- ужесточает требования к маркировке по принципу «потребитель имеет право знать то, что покупает»;

- гармонизирует стандарты в соответствии с международными требованиями ИСО 9001 и ХАССП.

Вместе с тем, влияние техрегламента в среднесрочной перспективе может негативно сказаться как на потребительском рынке, так и финансовом положении перерабатывающих предприятий, не имеющих собственной стабильной сырьевой базы в виде крупных молочных товарных ферм (табл.2). Важно подчеркнуть, что в условиях экономического кризиса введение техрегламента становится дополнительным фактором неопределенности. Антикризисные стратегии молочных компаний могут не соответствовать ожиданиям правительства и разработчиков Закона.

Таблица 2

Матрица эффектов от введения техрегламента на молоко и молочные продукты

	Среднесрочные	Долгосрочные
Позитивные	· Повышение информированности потребителей · Снижение доли фальсифицированной продукции · Повышение конкурентоспособности компаний, работающих на натуральном сырье · Снижение отрицательного сальдо экспорто-импортных операций по сухому молоку, сыру и маслу · Открытость и публичность процессов нормотворчества · Упрощение системы нормативной документации · Формирование активного партнерства государства и бизнеса в обсуждении проблем отрасли	· Формирование крупного товарного молочного животноводства · Повышение российского экспорта сухого молока · Снижение технических барьеров в международной торговле · Гармонизация российских стандартов безопасности с международными нормами Дерегулирование и дебюрократизация российской экономики · Снятие административных барьеров по входу на отраслевой рынок · Снижение коррупции · Укрепление продовольственной безопасности страны · Повышение конкурентоспособности отечественной молочной промышленности
Негативные	· Сокращение сырьевой базы за счет ресурсов сырого молока, производимого в хозяйствах населения · Продовольственная инфляция · Снижение закупок сырого молока для ускоренного использования запасов сухого молока · Снижение закупочных цен на молоко в летний период · Рост сезонной волатильности цен · Ухудшение финансового положения перерабатывающих предприятий · Снижение спроса на молочные продукты · Несбалансированность спроса и предложения на молочном рынке, в т.ч. в региональном разрезе · Махинации на упущениях в новых нормативных документах · Неразбериха в сфере правоприменительной практики	· Усиление монополизации рынка крупными молокоперерабатывающими компаниями · Превращение натуральных молочных продуктов в продукты премиум-класса · Необоснованное усиление государственного регулирования цен в молочном секторе · Снижение инвестиционной привлекательности молочной промышленности и свертывание деловой активности

Для повышения обоснованности системы государственного регулирования предлагается использование инструмента прогнозного и фактического оценивания регулирующих актов, являющегося общепринятой практикой стран ОЭСР и большинства восточноевропейских государств. Это предполагает включение в процедуру подготовки, обсуждения и принятия 3 видов анализа: рисков, издержек - выгод, издержек - эффективности. Анализ рисков включает в себя количественный анализ величины всех рисков, которые предлагаемый регулирующий акт призван сократить. Анализ издержек-выгод подразумевает выявление и перевод в денежную форму максимального количества издержек и выгод всех участников, возникающих в связи с действием регулирующего акта.

Задачами прогнозного оценивания технических регламентов, по мнению автора, являются:

· определение цели принятия и идентификация применяемых юридических инструментов;

· прогноз полного спектра влияния на производителей;

· формирование альтернативных способов достижения поставленных целей, включая оценку их потенциального воздействия;

· оценка совокупного соотношения издержек/выгод для выбора наиболее эффективного способа достижения поставленной цели;

· оценка возникающих искажений свободной рыночной конкуренции;

· обеспечение максимального информирования всех заинтересованных сторон.

Задачами сопровождающего оценивания являются:

· выявление фактических эффектов и издержек и выгод от действия технического регламента;

· разработка конкретных предложений по повышение эффективности технического регламента.

Инструмент оценивания представляет собой одно из основных направлений совершенствования государственного регулирования, позволяющее снизить «провалы» государства и оптимизировать регулятивный аспект отношений государства и бизнеса.

Другими направлениями совершенствования технического регулирования молочной промышленности являются:

· создание доказательной базы выполнения обязательных требований технических регламентов;

· дальнейшее устранение технических барьеров в торговле путем гармонизации российских стандартов с их международными аналогами;

· повышение уровня безопасности и конкурентоспособности продукции, внедрение современных методов менеджмента качества и окружающей среды