Адміністративний примус і права людини

Конституційний Суд дав також тлумачення ст. 29 Конституції України, яка визначає, що ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом; у разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його припинити уповноважені на те законом органи можуть застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід, обґрунтованість якого протягом сімдесяти двох годин має бути перевірена судом. У мотивувальній частині рішення Конституційний Суд пояснив, що таке затримання треба розуміти і як тимчасовий запобіжний кримінально-процесуальний, і як адміністративно-процесуальний заходи, застосування яких обмежує право на свободу та особисту недоторканність індивіда.

Разом з тим визнання зазначеного заходу також і адміністративно-процесуальним викликає ряд запитань. По-перше, чи означає це, що адміністративне затримання має застосовуватися виключно за вмотивованим рішенням суду, адже саме таке обмеження встановлює ст. 29 Конституції? По друге, оскільки в цій статті йдеться про запобігання злочинові чи його перепинення, чи може застосовуватися затримання з метою припинення адміністративного проступку (саме «припинення», а не «перепинення», як сказано в Конституції)? Відповіді на ці запитання очевидні, вони свідчать про неможливість поширення зазначених правил на сферу боротьби з адміністративними правопорушеннями, а також про певну недосконалість конституційних норм, в яких практично проігноровано існування інституту адміністративного примусу.

Проблема виникла також і у розумінні такого заходу адміністративного примусу, як доставлення порушника, і його співвідношення з адміністративним затриманням. Незважаючи на те, що ці заходи є загальновизнаними засобами правоохоронної діяльності, і у теорії, і в законодавстві вони розуміються не зовсім однозначно. Безперечним є те, що затримання полягає в примусовому короткочасному обмеженні волі дій і пересування особи. Але затримання виражається не тільки в триманні особи в спеціальному приміщення під охороною. Наприклад, у пункті 5 ст. 11 Закону України «Про міліцію» відповідне право міліції сформульовано через поняття двох взаємопов'язаних дій -- тих чи інших осіб міліція має право «затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях». Причому в наступних абзацах цього пункту йдеться про затримання осіб, які вчинили і злочини, і адміністративні проступки, термін «адміністративне затримання» при цьому взагалі не використовується. До того ж у Законі «Про міліцію» не згадується про право міліції здійснювати доставлення порушників, відразу говориться про затримання. Тому і зупинка відповідної особи на місці (вимога працівника міліції залишатися на місці), і її доставлення до місця розгляду справи охоплюється поняттям «затримання».

Отже, поняття «доставлення» особи, порядок застосування якого передбачено ст. 259 КпАП України, слід розглядати як елемент затримання. Доставлення в теорії адміністративного права частіш за все розуміється як примусове вилучення особи, яка вчинила або вчиняє адміністративне правопорушення, з місця його вчинення або виявлення правопорушника і супроводження останнього до відповідного приміщення. Але перед тим як особу кудись доставити, її необхідно спочатку фізично затримати. Тому можна стверджувати, що доставлення починається із затримання.

Неналежне законодавче закріплення гарантій прав людини під час застосування заходів адміністративного примусу призводить до того, що в підзаконних нормативних актах такі гарантії просто ігноруються, Так, у відомчих актах МВС України (наприклад, в Інструкції з організації роботи чергової частини, Статуті патрульно-постової служби міліції) не робиться розмежування щодо затримання і доставлення осіб за вчинення злочину і осіб, які вчинили адміністративні проступки. Тому на практиці досить часто на підставі норм адміністративного законодавства здійснюється затримання осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, тобто використовується завуальований варіант взяття під варту, за якого у громадянина практично відсутні можливості для захисту своїх прав (оскільки про застосування норм кримінально-процесуального законодавства мова взагалі спочатку не йде, а КпАП України не передбачає, наприклад, участі захисника на початковій стадії провадження в справі про адміністративне правопорушення). Тим самим «обходяться» механізми захисту прав затриманих.

Тут виявляється ще одна проблема загального характеру. Йдеться про відсутність конституційного обмеження рівня правового регулювання видів, підстав та процедур застосування заходів адміністративного примусу, внаслідок чого можливі зазначені порушення. Пунктом 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України визначено, що діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них мають визначатися виключно законами України. Тобто в цій нормі Конституції закріплено правило про виключно законодавче регулювання адміністративної відповідальності. Що ж до інших видів адміністративного примусу, то такого обмеження Конституція не передбачає. Зазначимо, що в такому стані речей також криється ставлення до адміністративного примусу як до чогось другорядного, неважливого. Адже регулювання інших видів правового примусу, які тотожні відповідним видам юридичної відповідальності, тією ж нормою Конституції також обмежено рівнем закону.

Проте навіть існування конституційного обмеження щодо рівня правового регулювання адміністративної відповідальності реально не знайшло своєї деталізації в чинному законодавстві про адміністративні правопорушення. Так, відповідно до ст. 5 КпАП рішення, за порушення яких передбачається адміністративна відповідальність, дотепер можуть приймати органи місцевого самоврядування. Зокрема, їм надано право приймати загально-обов'язкові рішення з питань боротьби із стихійним лихом та епідеміями. Разом з тим незрозуміло, де передбачається відповідальність за їх порушення? Адже в самих рішеннях не можна, це суперечитиме ст. 92 Конституції України. А в КпАП така відповідальність не врегульована.

Дуже важливим, з точки зору забезпечення прав людини, є визначення підстав застосування заходів адміністративного примусу та його процедур. Щодо підстав ще раз звернемо увагу на їх закріплення в Законі «Про міліцію». Мова знову піде про адміністративне затримання, яке практично в усіх наукових джерелах належить до заходів адміністративного припинення, тобто в усіх випадках підставу його застосування має становити певне правопорушення, яке при цьому припиняється. Навіть у побутовому розумінні затримання завжди пов'язується із вчиненням правопорушення. Разом з тим аналіз п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію» свідчить, що в ньому міліції надається право в ряді випадків застосовувати затримання до осіб, які правопорушення не вчиняли, що не можна визнати правильним. Наприклад, затримано може бути неповнолітніх, які залишилися без опікування законних представників (батьків, усиновителів, опікунів, піклувальників) і які не досягли 16-річного віку, тобто затримання здійснюється незалежно від наявності правопорушення.

Міліція також має право затримувати осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом. Таких осіб тримають у приймальниках-розподільниках, спеціально створених для них при органах внутрішніх справ рішеннями місцевих рад. Осіб, запідозрених у бродяжництві, міліція тримає протягом часу, необхідного для встановлення особи, вирішення питання про працевлаштування чи направлення до будинку-інтернату для престарілих, встановлення над ними піклування, але не більше 30-ти діб із санкції прокурора. В даному випадку має місце невиправдана підміна термінів, адже заняття бродяжництвом у наш час не визнається жодним правопорушенням, з яким, підкреслимо, тільки й може бути пов'язано здійснення затримання. Нагадаємо, що ст. 33 Конституції України гарантує кожному свободу пересування та вільного вибору місця проживання, тому будь-які правообмеження щодо осіб, які не мають постійного місця проживання, є неконституційними.

Міліція також має право затримувати і тримати в спеціальному приміщенні осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв'язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих, -- до передачі їх у лікувальні заклади, але не більш як на 24 години. І в цьому випадку використання терміна «затримання» є, як уявляється, неправомірним. Мова і тут має йти про доставлення зазначених осіб до медичних закладів з можливим триманням, якщо обставини не дозволяють доставити їх до лікувальних закладів негайно, в спеціальному приміщенні міліції.

Слід звернути увагу на той факт, що в Законі «Про міліцію» практично не врегульовано процедури здійснення розглянутих видів затримання (крім строків), тим самим права таких затриманих законодавчо не визначено і не гарантовано. Закріплення тих чи інших правил відомчими нормативними актами в цьому випадку не можна вважати прийнятним, адже такі правила зовсім невідомі широкому загалу. Немає жодних підстав поширювати на подібні випадки також положення статей 261--263 КпАП України, оскільки в них іде мова про осіб, затриманих за вчинення адміністративних правопорушень, хоча в літературі і допускається таке поширення ¹²

Неналежне правове регулювання процедур застосування заходів адміністративного примусу є ще однією загальною проблемою у забезпеченні прав людини в цій сфері. І знову ж ця проблема найбільше стосується заходів, які не є адміністративними стягненнями. Останні накладаються і виконуються в порядку, встановленому КпАП України, про проблеми оновлення якого варто говорити окремо. Для інших же заходів загальні процедури застосування, так само як і підстави, не встановлено. Зважаючи на те, що діяльність щодо застосування заходів адміністративного примусу всіх видів визнається видами адміністративних проваджень ¹³, її необхідно врегулювати в Адміністративно-процедурному кодексі (крім провадження в справах про адміністративні правопорушення, регулювання якого має залишитися в КпАП).

ВИСНОВОК

Отже правильне використання методу примусу органами управління, у тому числі органами внутрішніх справ, забезпечує ефективність управлінської діяльності, функціонування адміністративно-правових інститутів, непорушність правопорядку, створює умови для поступового скорочення і ліквідації правопорушень. Примус у сфері управлінської діяльності спрямований на те, щоб забезпечити:

- правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

- функціонування і захист такого режиму, при якому б неухильно виконувалися правові розпорядження;

- існування стійкої системи управлінських відносин, що базуються на основах законності.

По своїй природі державний примус припускає його диференціацію, викликаний різнорідністю тих суспільних відносин, що регулюються правом і характером зазіхань на ці відносини. Адміністративний примус - самостійний різновид державного примусу, метод зовнішнього державно-правового впливу на поведінку і свідомість людей, застосовувана в сфері державного управління з метою покарання правопорушників.

У залежності від свого цільового призначення і способу забезпечення правопорядку всі примусові заходи можна звести в три основні класифікаційні групи:

Заходи адміністративного попередження.

Запобіжного заходу;

Заходи адміністративного стягнення.

У цілому примусових заходів набагато більше, і вони мають профілактичну спрямованість і є засобом попередження злочинності. Так само варто відзначити примусовий захід в умовах надзвичайного стану, що як ніякі інші сприяють нормалізації обстановки в НС.

Людина, її житття та здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованність діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Особа вважається невинуватою у вчиненні правопорушення і не може бути притягнута до відповідальності, поки її вину не буде доведено в законному порядку і ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні правопорушень.

ЗАКОНИ, НОРМАТИВНІ АКТИ ТА ЛІТЕРАТУРА

1. Адміністративне право України. Колпаков В.К., -К., 1999 року.

2. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В.Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. - 896 с

3. Акты управления. Васильев Р.Ф.-М., 1987.

4. Административно-предупредительные меры:теоретические вопросы. Рябов Ю.С.-Пермь, 1974.

5 Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б.Авер'янова. -- К.: Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. - 668 с

5. Доказування та докази в адміністративно-примусовій діяльності органів внутрішніх справ. Шкарупа В.К.-К., 1995.

6. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер'янова. -- К.: Факт, 2003. -- 384 с

8 Додин Е.В., Серафимов B.B. Акты санкционированного вмешательства в сфере торгового мореплавания: Учеб. пособие. -- Одесса: Юрид. лит., 2001. -- 152 с.

9. Закон України “Про надзвичайний стан” Відомості Верховної Ради, 1992, № 37, ст.538

10. Закон України “Про органи і служби у справах неповнолітніх” від 24 січня 1995 року.

11. Закону “Про прокуратуру України” від 5 листопада 1991 року.

12. Закон України “Про об`єднання громадян” від 16 червня 1992 року.

13. Заходи адміністративного примусу, які застосовуються міліцією в боротьбі з пияцтвом.Дорогих М.М.-К., 1989.

14. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. -- 1996. -- № ЗО. -- Ст. 14.

15. Про міліцію: Закон України // Відомості Верховної Ради УРСР. -- 1991. -- № 4. -- Ст. 20.

16. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. -- 1984. -- Додаток до № 52. -- Ст. 1122.

17. Кодекс України “Про адміністративні правопорушення” Відомості Верховної Ради Української РСР, 1984, додаток до №51, ст.1122, зі змінами та доповненнями.

18. Калаянов Д.П., Остюченко СМ., Аносенков A.A. Правова регламентація адміністративного затримання правопорушників міліцією України: Науково-практична розробка. -- Вид. 2-е, доп. -- Одеса: Одеський ін-т внутр. справ, 2002. -- 42 с

19. Матеріали семінару «Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта» (Львів, 12--13 жовтня 2001 p.). Частина II. Німеччина та Республіка Польща. -- Львів, 2001.