Административно-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления

38

Оглавление

Введение

Глава 1. История развития местного самоуправления

1.1 Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

1.2 Развитие местного самоуправления в советский период

Глава 2. Административно-правовые аспекты деятельности местного самоуправления в настоящее время

2.1 Основные тенденции развития местного самоуправления в России в настоящее время

2.2 Принципы и функции местного самоуправления

2.3 Государственные гарантии местного самоуправления

Заключение

Список нормативных актов и литературы



Введение

Тема моей курсовой работы является наиболее актуальной в настоящее время. Ведь именно сегодня, когда местное самоуправление и муниципальные органы имеют особую власть и значение для общества и государства, необходимо особенно глубоко и подробно изучать историю возникновения и развития, тенденции и будущее данных органов. В настоящее время ни одно государство и общество не могут обойтись без данных органов управления.

Данная тема давно изучается различными учеными и правоведами, такими как: Постовой Н.В., Владимирский-Буданов М.Ф., Лазаревский Н.И., Коркунов Н.М. и многими другими. В своих трудах они рассматривали историю развития местного самоуправления, проблемы и трудности в отношениях МСУ с государственной властью.

Проблемой темы является то, что не всегда в своей деятельности МСУ и должностные лица действуют по нормам законов, или же наоборот, государственные органы не в полной мере реализуют их права и обязанности.

Объектом моей курсовой работы являются властные отношения МСУ с органами государственной власти, а также выполнение органами и должностными лицами МСУ своих функций и обязанностей.

Предметом моей курсовой работы являются административно - правовые аспекты деятельности органов МСУ.

Целью моей курсовой работы является изучение и рассмотрение истории развития МСУ, постараться понять законы его развития и на этой основе выяснить, на чем основываются, чем руководствуются и как регулируется деятельность МСУ в РФ.

Основные задачи моей курсовой работы:

- изучить и описать историю развития МСУ;

- уточнить и дополнить понимание основных функций и аспектов деятельности МСУ.

Научно-правовой базой моей работы являются: Конституция РФ, ФЗ.

Теоретической и методологической основой моей курсовой работы являются работы российских правоведов по рассматриваемой мной проблеме в соответствии с поставленной целью и задачами.

Структура моей работы: введение, две основных главы, заключение. В конце курсовой работы приведён список литературы, использованной при её написании, включающий в себя 20 источников.

Научная и практическая значимость моей работы заключается в том, что, те результаты, которых я достиг в изучении данных вопросов, помогут мне разобраться в данной проблеме, понять механизм функционирования и действия органов МСУ, а также всем желающим понять и разобраться в данных вопросах.

Положения выносимые на защиту:

- история развития МСУ в различные периоды становления и развития нашей страны складывалась сложно и неоднозначно;

- функции и принципы МСУ - предназначены прежде всего для решения проблем местного значения и достижения благ местного населения;

- государство поддерживает и обеспечивает МСУ необходимыми финансовыми средствами и правовыми нормами по защите прав МСУ и следит за исполнением своих обязанностей.



Глава 1. История развития местного самоуправления

1.1 Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995..

Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.

Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне -- все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до четырех человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение -- губную избу.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили такие вопросы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.

Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При его преемниках упраздняются магистраты, и единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Однако лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. См.: Владимирский-Бу данов М.Ф. Обзор истории русского права. СПб., 1907. С. 198--206; Кизеветтер АА. Местное самоуправление в России IX--XIX ст. Исто-рический очерк. Пг., 1917. С. 47--91. Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

Императрица стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).

Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах «нижние расправы» и «верхняя расправа» в губернии. Кроме того, в губернии образовывался «совестный суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. По желанию сторон в этот суд могло быть направлено любое гражданское дело.

В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена судебная функция, были созданы «общая городская дума» и ее исполнительный орган -- «шестигласная дума». Общая городская дума являлась представительным органом и состояла из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шестигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась общей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана. Под его председательством действовал нижний земский суд, в который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством.

Однако «наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных, -- по мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского, -- еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления... существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением» Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 51.. Естественно, что ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, по отношению к губернатору и губернским чиновникам не могло быть и речи.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Не могли быть избраны в гласные губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел.

Никаких служебных преимуществ и содержания им не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности:

1)заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

2)устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет

земств;

3)меры обеспечения народного продовольствия;

заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;

7)исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

расклад тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;

назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др.

Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути, Екатерина II Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник -- городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделение в полицейском отношении и городов и уездов было отменено: города были подчинены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа.

Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

1.2 Развитие местного самоуправления в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним ударом уничтожить их было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти -- Советы -- только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Он просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

Вместе с тем надо иметь в виду, что в первые месяцы строительства советской государственности доминировала местная автономия. Местные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» -- таков был их лозунг. Это было время появления областных, губернских и даже уездных республик во главе с собственными СНК (Советами народных комиссаров).

Однако к середине 1918 г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной -- к губернской и этой последней -- к центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

В соответствии с Конституцией система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные местные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР в 80-е гг. насчитывалось свыше 51 тыс., а в РСФСР -- более 28 тыс. местных Советов.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов увеличился до пяти лет.

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов (1989 г.) в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные -- до 75 депутатов, а в городские -- до 200 депутатов.

Вопросы в пределах своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью в своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета. Однако, как показала практика, это зачастую выливалось в пустую формальность. Наказы подгонялись под планы, спускаемые сверху, или принимались только те из них, которые не доставляли больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в Действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. В соответствии с этим принципом в ведении вышестоящих Советов находились нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации», одновременно законодательствующей и исполняющей законы. Его реализация на практике должна была обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.

Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные дополнения и поправки. Притом, что сессия местного Совета длилась один день, она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии, организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

Необходимо отметить, что существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы в 1923 г., пришел к выводу: «Мы, бесспорно, отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации» Рейснер МЛ. Государство буржуазии и РСФСР. М.; Пг., 1923. С. 405.. Анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, он ставил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком сильным соблазном известного освобождения от докучного надзора и контроля Советов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов привело к тому, что « совдепия» превратилась в «исполкомию».

В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах возникли конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ВСНД СССР. 1990. № 16. Ст. 267., который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с ним основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Закон ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом СССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако местное самоуправление, декларированное в упомянутых законах, не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.

Таким образом, мы видим, что в советский период развитие местного самоуправления значительно затормаживалось деятельностью исполкомов, обкомов и других органов управления на местах.

Таким образом, в данной главе я рассмотрел историю развития МСУ в различные периоды становления и развития нашей страны. Мы видим, что местные органы не всегда развивались так просто и гладко как это можно предположить на первый взгляд.



Глава 2. Административно-правовые аспекты деятельности местного самоуправления в настоящее время

2.1 Основные тенденции развития местного самоуправления в России в настоящее время

Направление развития местного самоуправления предопределяется теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении.

Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи: а) укрепляет основы народовластия; б) способствует реализации принципов федерализма; в) содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов; г) стабилизирует политические отношения в государстве; д) содействует обеспечению жизненных основных потребностей и интересов населения. Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции РФ, Европейской Хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» РГ. 1999.21окт..

Согласно данному указу целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена:

- на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

- на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

- единства целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

- комплексный подход к реализации государственной политики;

взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

- всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

- невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

- контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

«Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, -- гласит Европейская Хартия местного самоуправления, -- обеспечивает эффективное, и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, формы и порядок наступления которой определяются нормами муниципального права.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека и интересы местные, региональные, общегосударственные. Конституция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание, как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. «Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно -- тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, прежде всего решением их повседневных, самых' неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995. С. 31.

В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, получил признание принцип субсидиарности -- общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности» Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад координационно-го Комитета по местным и региональным органам власти. Страсбург, 1994. С. 10..

Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой «при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это, возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям». Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, центральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Можно заключить, что проблемы распределения полномочий между местными и вышестоящими органами власти, приближения, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти, участия местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законодательства в нашей стране.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов, -- констатируется в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., -- требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной, власти субъектов Федерации эффективной системы контроля за соответствием федеральному законодательству и законам субъектов Федерации решений, принимаемых органами местного самоуправления СЗРФ. 1996. №2. Ст. 121.

Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления значительно расширили полномочия субъектов Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Центр тяжести правового регулирования местного самоуправления сместился на уровень субъектов Федерации, которые должны принять достаточно большое количество законодательных актов, затрагивающих многие сферы организации и деятельности местного самоуправления. В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти. Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.

Наряду с формированием правовой основы местного самоуправления, закреплением его правовых гарантий, разграничением финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.

Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.

Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская Хартия местного самоуправления. Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европейский опыт, который может быть использован в России. Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности. В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России -- члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия -- это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом европейского опыта.

Итак мы видим, что в современное время МСУ развивается достаточно стабильно и ровно, хотя существуют и определенные трудности например, взаимодействие с органами государственной власти, проблемы финансирования и защиты прав МСУ.

2.2 Принципы и функции местного самоуправления

Общие принципы местного самоуправления -- это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

они предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

они выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;

4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, они способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили правовое закрепление в Европейской Хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы.

Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

По определению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают» Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 48. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельности местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом -- суть местного самоуправления.

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание.

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.

К.Ф. Шеремет выделяет следующие группы общих принципов: 1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления; 2) согласно которым создаются муниципальные образования -- главные структуры в системе местного самоуправления; 3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления; 4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления; 5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий; 6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; 7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; 8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; 9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; 10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово - экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществлялась без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база.

И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.д.).

3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.