Понятия режима чрезвычайного положения и основания его установления

Оглавление

Введение

Глава 1. Сущность, содержание режима чрезвычайного положения и основания его установления

1.1 Понятия режима чрезвычайного положения и основания его установления

1.2 Особенности отдельных видов организационных форм управления, создаваемых при установлении режима чрезвычайного положения

Глава 2. Государственные меры и ограничения, применяемые при установлении режима чрезвычайного положения

2.1 Административно-предупредительные меры

2.2 Меры административного пресечения

Глава 3. Организация деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по обеспечению режима чрезвычайного положения

3.1 Правовая и организационная формы деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения

3.2 Организация деятельности внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения

Заключение

Список нормативных актов и литературы



Введение

Происшедшие за последние годы крупные перемены в жизни нашего общества способствовали проявлению некоторых негативных социальных процессов. Тенденции ухудшения положения дел в экономике и, как следствие, снижение уровня благосостояния значительных масс народа сильно повлияли на общественные отношения. Одновременно осложнялась криминогенная обстановка во многих регионах страны, что обусловило усиление; напряженности общественных отношений, нашедших свое выражение в конфликтах.

Вся история существования человечества подтверждает тот факт, что конфликт - это не патология общественной жизни, а один из способов развития общества. Проблема как раз состоит в том, чтобы выработать механизмы цивилизованного разрешения кризисных ситуаций, не допускающие их перерастания в жесткую конфронтацию или предусматривающие четкую систему мер урегулирования такой ситуации.

Актуальность данной курсовой работы заключается в том что те события происходящие сейчас в Северокавказском регионе обнажили всю серьезность проблемы недостаточного уровня правовой урегулированности различных кризисных ситуаций в российском национальном законодательстве. Локальный характер конфликта, сложившегося в этом регионе, существенно сужает область применения традиционных институтов разрешения вооруженных разногласий, в первую очередь - вооруженных сил. Это предопределяет больший удельный вес участия в разрешении конфликта структур, обеспечивающих внутригосударственную безопасность в целом и органов внутренних дел и внутренних войск в частности. По существу, единственно действенной формой пресечения конфликтов криминального характера в региональном или межрегиональном масштабе стал институт чрезвычайного положения.

В общем случае чрезвычайные режимы - это специальные правовые режимы деятельности органов государственной власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые используются для урегулирования ситуации. Выбор того или иного чрезвычайного режима зависит от остроты сложившегося положения, уровня кризисной ситуации. При этом учитывается степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность, временной аспект протекания, масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, разнопорядковость последствий чрезвычайной ситуации, их цепной характер.

Становление института чрезвычайного положения предполагает создание надежной системы гарантий и средств обеспечения прав и законных интересов граждан, правопорядка и законности в стране. Указанные проблемы невозможно решить без упорядочения правового регулирования всего объема данной деятельности. Особый интерес здесь представляют вопросы охраны и обеспечения общественного порядка и безопасности. Степень изученности работы. Исследования, посвященные изучению общественного порядка, путей и средств его укрепления, проводились многими учеными. В качестве основных трудов по данным вопросам можно выделить работы И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, Н.И. Загородникова, Д.Д. Ильина, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разоренова и некоторых других авторов. Однако, несмотря на значительное количество научных исследований, близких к исследуемой нами теме, вопросы содержания института чрезвычайного положения ими практически не затрагивались.

Объект изучения данной работы - совокупность отношений, складывающихся в условиях возникновения обстоятельств, которые служат основанием для введения чрезвычайного положения, требующих применения чрезвычайных мер со стороны государства.

В качестве предметов изучения выступают правовые, организационные, и иные аспекты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ по обеспечению режима чрезвычайного положения, а также совокупность действий и мероприятий предпринимаемых ими для урегулирования отношений способствующих устранению обстоятельств, послуживших основание введения чрезвычайного положения.

Целью работы является изучения и раскрытия условий и событий, которые могут являться основанием для введения режима чрезвычайного положения, более детальное раскрытие государственных мер осуществляемых в связи с введением чрезвычайного положения, а также обобщения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ, направленной на обеспечения режима чрезвычайного положения.

Задача курсовой работы состоит в том, чтобы раскрыть сущность, содержание режима чрезвычайного положения. Описать государственные меры и ограничения применяемые при установление режима. А также раскрыть деятельность органов внутренних дел по обеспечению режима чрезвычайного положения. Выработать наиболее эффективные меры по нормализации обстановки и в то же время обеспечить права и законные интересы граждан, строго оговорив условия введения чрезвычайного положения и обстоятельства, служащие основанием его введения. Попытаться сформулировать какие-то специальные планы действий органов внутренних дел повышения эффективности управления и служебно-боевой готовности при введении режима.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав (шести параграфов) и заключения.

В роботе будут раскрыты основания введения чрезвычайного положения, виды временных мер и ограничений, применяемых при объявлении чрезвычайного положения; будут рассмотрены особенности содержания и развития чрезвычайных ситуаций, различные формы их проявлений и виды деятельности правоохранительных структур в этих условиях и т.п. Основное внимание при этом уделяется законодательной базе и практике урегулировании различных отношений, возникающих при введении чрезвычайного положения.

При написании данной работы использовалось большое количество учебного материала, различных публикаций, научных докладов и комментариев к действующему законодательству.

Нормативно-правовую базу данной работы составили Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении, международно-правовые акты, действующее законодательство РФ и ведомственные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее МВД РФ) по обеспечению режима чрезвычайного положения.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Реализация режима чрезвычайного положения находит свое выражение в наделении государственных органов дополнительными правами и возложении на них дополнительных обязанностей, а также ограничении прав и свобод граждан и юридических лиц.

2. Все государственные меры и ограничения применяемые при установлении режима чрезвычайного положения можно классифицировать на административно предупредительные и меры административного положения.

3. В условиях режима чрезвычайного положения устанавливается повышенная административная ответственность.

4. Управление внутренними делами и внутренние войска являются одними из главных субъектов обеспечения режима чрезвычайного положения.



Глава 1. Сущность, содержание режима чрезвычайного положения и основания его установления

1.1 Понятия режима чрезвычайного положения и основания его установления

В обычных условиях нормальная жизнедеятельность общества поддерживается за счет исторически сложившихся политической и экономической систем, существующей отлаженной системы управления, обладающей возможностью применения государственно-властных мер для обеспечения стабильности в обществе. Подобные меры позволяют поддерживать в обществе относительный правопорядок. Однако они оказывают достаточно эффективное воздействие лишь в условиях стабильной общественно-политической обстановки. При возникновении же широкомасштабных социальных конфликтов события выходят из под контроля. В этих условиях обычные формы обеспечения правопорядка и общественной безопасности перестают работать. В подобных случаях для стабилизации общественно-политической обстановки и взятия ее под контроль требуются качественно иные меры, которые нашли свое выражение в чрезвычайном положении. Наиболее часто чрезвычайное положение применялось в Австро-Венгрии против областей населенных национальными меньшинствами и в царской России. В России же существовала и наиболее развитая градация видов чрезвычайного положения, среди которых были: 1) положение усиленной и чрезвычайной охраны; 2) исключительные меры, вводимые в смежных губерниях; 3) военное и осадное положения; 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям. Эти меры порой охватывали целые регионы и в начале столетия, в той или иной форме, действовали в России практически повсеместно.

Вместе с тем, можно отметить, что все эти меры вводятся в двух случаях: а) при внешней угрозе; б) при внутренней угрозе.

Остановимся на внутренней угрозе. Внутреннюю угрозу обществу, государству, как показывает практика, могут нести:

а) острые социальные конфликты;

б) природные силы или техногенные факторы.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Цель введения чрезвычайного положения является устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм, составляют Федеральный Конституционный Закон РФ «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регламентирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях чрезвычайного положения. Среди таких законов можно назвать: ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ», ФЗ «О безопасности», ФЗ «О гражданской обороне» и др.

Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации (ЧС) вводится в установленном законом порядке компетентными государственными органами. Иными словами, существуют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения такого правового режима.

В соответствии с Федеральным Конституционным Законом «О чрезвычайном положении» оно может вводиться лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Федеральный конституционный закон РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001г. №3-ФКЗ (ред. на 30.06.03) // Собрание законодательство РФ.-2001г., №23.,ст.2277.

Законодательство РФ, определяя основания объявления чрезвычайного положения, дает характеристику возможных обстоятельств, используя следующие критерии:

а) конкретные явления, возникновение которых создает опасность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества - эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;

б) обстоятельства, служащие основанием для объявления чрезвычайного положения, должны представлять собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу. Здесь законодатель не связывает основания объявления чрезвычайного положения с наступлением конкретных явлений или событий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угрозой наступления реальной опасности - задачей чрезвычайного положения будет как раз устранение такой угрозы;

в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуации, общественный порядок, межнациональные и межконфессиональные отношения, взаимоотношения природы и общества;

г) степень кризисности чрезвычайной ситуации, которая должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали существующие у них в силу обычного законодательства возможности недостаточными и что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.

Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть условия или события, указанные в ст. 3 указанного Закона:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

До введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» закона, Президент Российской Федерации или спикер Государственной Думы в установленном порядке обязан обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, являющимся инициаторами или участниками действий, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и требованием прекратить противоправные действия в течение установленного в обращении срока.

В случае неподчинения упомянутых лиц, организаций, и учреждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных действий по истечении установленного срока может быть введено чрезвычайное положение.

Введение чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «б», закона допускается только с согласия органов государственной власти пострадавшей территории, если они продолжают нормально функционировать. В обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено немедленно без предупреждения.

Чрезвычайное положение в соответствии со ст. 88 Конституции РФ вводится на территории всей страны или в отдельных ее местностях по распоряжению Президента с немедленным уведомлением Государственной Думы и Совета Федерации. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) издательство «Осъ-89»М., 2001г.

При устранении обстоятельств послуживших основанием введения чрезвычайного положения Президент РФ отменяет режим чрезвычайного положения полностью или частично своим указом.

Все нормативно-правовые акты, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с ограничением прав и свобод, утрачивают силу одновременно с прекращением действия чрезвычайного положения, без специального уведомления.

Таким образом, регламентируется порядок введения чрезвычайного положения. Основаниями введения чрезвычайного положения являются обстоятельства, перечисленные в Законе. Анализ правовых норм чрезвычайного законодательства позволяет нам сказать, что реализация чрезвычайного положения находит свое выражение в следующем:

- реорганизации управляющей системы, перераспределении полномочий государственных органов;

- наделении государственных органов дополнительными правами и, соответственно, ограничении прав и свобод граждан и юридических лиц, возложении на них дополнительных обязанностей.

1.2 Особенности отдельных видов организационных форм управления, создаваемых при установлении режима чрезвычайного положения

В соответствии с действующим законодательством режим чрезвычайного положения реализуется в реорганизации управляющей системы, перераспределении полномочий государственных органов, наделении их дополнительными правами и, соответственно, ограничении прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложении на них дополнительных обязанностей.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько организационных форм создания управляющих систем:

1) при введении чрезвычайного положения существующие органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение Президенту;

2) при введении чрезвычайного положения исполнительные органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение органу, назначенному Президентом;

3) для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, образуются специальные временные органы;

4) при ненадлежащем осуществлении органами государственной власти и управления своих функциональных обязанностей создаются специальные временные органы.

В первом случае органы управления не реорганизуются, а им придается большой авторитет за счет полномочий Президента, который осуществляет прямое руководство этими органами. К данной форме Президент обращается, когда орган исполнительной власти полностью лоялен и можно в короткий срок разрешить возникший конфликт, в частности, путем его силового подавления. Подобный путь разрешения парламентского кризиса был применен в нашей стране в октябре 1993 г. Административно-правовая деятельность органов внутренних дел. Особенная часть / Под. ред. Коренева А.П. Издательство «Щит-М» - М., С.310-320.

При втором варианте в случае объявления чрезвычайного положения создается специальный орган управления, в подчинении которого находятся местные органы исполнительной власти. Обладая соответствующим аппаратом, такой орган может осуществлять руководящую деятельность в полном объеме - сюда входит правоохранительная, хозяйственно-восстановительная деятельность, ведение переговоров и т.п. При этом, являясь независимым от местных властей и свободным от предвзятости, он способен объективно оценивать обстановку и принимать оптимальные решения.

Относительно третьей организационной формы можно отметить, что при наделении специальных временных органов властными полномочиями они будут аналогичны органу управления, указанному во второй форме. Если указанные полномочия не были данному органу делегированы, то он будет представлять собой просто координационный центр.

Наибольшую сложность вызывает на практике создание системы управления на территории действия режима чрезвычайного положения -- при бойкотировании или ненадлежащем осуществлении своих функций соответствующими властными органами на местах. В данном случае в соответствии со ст. 15 Закона «О чрезвычайном положении» полномочия местных представительных и исполнительных органов могут быть ограничены или приостановлены. В частности, в законе сказано, что Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения. В этой связи возникает необходимость создания принципиально новой системы управления с такими органами управления, как временная администрация и комендатуры.

Главой временной администрации, как правило, назначается заместитель Председателя Правительства России. Высший законодательный орган утверждает представленную кандидатуру либо отклоняет ее. Государственная Дума может также сформировать временную депутатскую комиссию для наблюдения за создавшимся положением и содействия урегулированию конфликта либо нейтрализации бедствия.

Глава временной администрации обладает широкими полномочиями. Он имеет право:

-- подбирать и назначать кадры в рамках своей компетенции;

-- издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения всеми, находящимися на территории района чрезвычайного положения;

-- отстранять от должности нелояльных руководителей и представителей местной власти, если их деятельность идет вразрез с законом;

-- отменять местные нормативные акты в случае, если они носят противоправный или подстрекательный характер;

-- осуществлять руководство приданными силами и средствами;

-- организовывать взаимодействие с соседними областями и др.

Временная администрация руководит комендатурами, образованными на подведомственной территории, а также координирует деятельность объединенных сил, находящихся в ее подчинении. Главой временной администрации утверждается Положение о комендатуре в районе чрезвычайного положения. Образованные на основании указанного акта комендатуры различных уровней подчиняются исключительно временной администрации. Глава временной администрации определяет границы комендантских районов и участков, дислокацию их расположения, их штатную численность и персональный состав. Все приданные коменданту силы, состоящие из органов внутренних дел, войсковых частей, пограничников, подразделений МЧС и других представителей силовых структур, находятся в его оперативном подчинении. Распоряжения комендантов всех уровней по вопросам, связанным с режимом чрезвычайного положения, обязательны для всех граждан, должностных лиц, органов местной власти, предприятий и организаций, расположенных на подведомственной территории, где введено чрезвычайное положение. Комендант издает приказы и распоряжения по вопросам поддержания режима чрезвычайного положения, координирует деятельность правоохранительных органов. В то же время на территории, где введено чрезвычайное положение, устанавливаются ограничения, направленные на изменение прав и свобод граждан, компетенцию организаций и учреждений.

Ограничение прав и свобод граждан зависит от содержания, способов реализации прав и свобод и характера корреспондирующих им обязанностей. Во-первых, это права и свободы, реализуемые при активном содействии государственных органов: право на труд, некоторые права на пользование достижениями культуры и т.д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что обязанность государственных (муниципальных) органов в обычных условиях обеспечивать осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях «трансформируется» в их право прекратить начавшуюся по волеизъявлению граждан реализацию путем установления запретов, отказа создавать условия для нее.

Во-вторых, права и свободы, реализуемые гражданами собственными действиями: свобода научного, технического и художественного творчества, свобода слова, печати, собраний, право на объединение в общественные организации, право на личную неприкосновенность и т.д. Чрезвычайное законодательство предоставляет государственным органам полномочия прямого вмешательства в начавшийся процесс их осуществления либо непосредственно предстоящий: установить общий запрет на совершение активных действий, а если право осуществляется вопреки запрету, то вмешаться в процесс реализации и прекратить его.

В условиях чрезвычайного положения аппарат управления вводит на осуществляемые права административно-правовые ограничения, например, особый режим въезда и выезда граждан, временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия.

В условиях чрезвычайного положения увеличивается интенсивность административно-правового регулирования. Это выражается в следующих юридических признаках.

1. Охват административно-правовым регулированием более широкого круга общественных отношений. При экстремальной ситуации возникает необходимость в регламентации тех общественных отношений, которые уже были урегулированы, однако в результате социального взрыва перестали поддаваться нормативно-организационному воздействию. Несмотря на то, что большинство этих отношений существует не в сфере государственного управления, их правовое регулирование в чрезвычайных условиях осуществляется в форме административно-правовых предписаний, в частности, запретов и ограничений. Аппарату управления предоставляется право:

а) временно изымать у граждан, предприятий, учреждений, организаций огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, звукоусиливающие технические средства;

б) вносить изменения в планы работы предприятий и организаций, устанавливать особый режим их работы и т.д.

2. Усиление мер административно-правовой ответственности.

Этот признак выражен в:

а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступков (например, нарушение комендантского часа, распространение провокационных слухов);

б) увеличении штрафных санкций за отдельные виды правонарушений;

в) установлении особых административно-процессуальных правил.

В административной юрисдикции вводится новая фигура - комендант района чрезвычайного положения. Чрезвычайный юрисдикционный режим устанавливает специальную подведомственность. До трех суток сокращается процессуальный срок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Основными задачами комендатуры, которая создается при введении на какой-либо территории чрезвычайного положения, являются:

-- обеспечение в зоне своего действия общественного порядка и безопасности;

защита прав и законных интересов граждан;

борьба с преступностью и иными правонарушениями;

изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, боевой техники и иных предметов и веществ, исключенных из гражданского оборота;

-- доведение до сведения населения распоряжений временной администрации;

организация контрольно-пропускного режима;

осуществление проверок и досмотра граждан и транспортных средств;

-- задержание нарушителей и лиц, подозреваемых в совершении преступлений;

пресечение проведения запрещенных массовых акций;

планирование и проведение специальных операций;

проведение профилактической и разъяснительной работы;

отстранение от должности руководителей предприятий и организаций, а также представителей исполнительной власти, отказывающихся выполнять распоряжения временной администрации или нарушающих режим чрезвычайного положения;

поддержание режима установленного комендантского часа;

Практика показывает, что, как правило, комендатуры в условиях чрезвычайного положения создаются на базе действующих органов внутренних дел, поэтому назначение коменданта, а также замещение соответствующих должностей в комендатурах часто производится из числа сотрудников этих органов и приданных сил. Миронов З. Особенности формирования уголовно-правовой политики на Северном Кавказе// Законность.-2002г.-№10.,Ст 33.

Важная роль по предотвращению, пресечению и ликвидации негативных последствий при возникновении чрезвычайных ситуаций, приводящих к резкой дестабилизации общественного порядка и безопасности в том или ином регионе страны, принадлежит силовым структурам и иным государственным и общественным организациям. Конкретные задачи, функции и полномочия по объему и характеру этих субъектов зависят от специфики и направленности их деятельности. Одни осуществляют аварийно-восстановительные и спасательные работы, другие связаны с организацией жизнеобеспечения, третьи обеспечивают охрану общественного порядка и безопасности в зоне чрезвычайного положения.

Таким образом, делая вывод по первой главе можно сказать, что правовой режим чрезвычайного положения представляет собой систему правовых норм, преимущественно административного характера, выражающуюся прежде всего в ограничении прав и свобод граждан, прав юридических лиц, в изменении полномочий органов государственной власти и управления, вводимую на конкретной территории при наличии исключительных обстоятельств в целях нормализации обстановки. Временный характер режима чрезвычайного положения. Будучи производным от наличия исключительных обстоятельств, режим чрезвычайного положения носит временный характер. С ликвидацией исключительных обстоятельств отпадает и необходимость в существовании чрезвычайного положения. Вместе с тем, законодательством устанавливается конкретный период действия режима чрезвычайного положения, по окончании которого решается вопрос об отмене или продлении установленного режима.



ГЛАВА 2. Государственные меры и ограничения применяемые при установлении режима чрезвычайного положения

2.1 Административно-предупредительные меры

По действующему законодательству чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Для того чтобы выяснить какие именно дополнительные, отличные от обычных, меры административно-правового принуждения используются в условиях режима чрезвычайного положения нам представляется целесообразным обратиться к широко распространенной классификации мер административного принуждения по следующим группам (в зависимости от способа обеспечения и целей применения): административно-предупредительные меры, меры административного пресечения. Если мы обратимся к правовым нормам, содержащимся в ФКЗ РФ "О чрезвычайном положении" то увидим, что значительное количество мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, относятся именно к категории административно-предупредительных. К ним относятся:

- особый режим въезда и выезда;

- ограничение свободы передвижения;

- запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

- запрещение забастовок;

- комендантский час;

- введение предварительной цензуры;

- временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

- ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; Временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия, а также боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций также и учебной военной техники и радиоактивных веществ.

Особый режим въезда и выезда. Особое значение рассматриваемая мера административного предупреждения имеет в условиях режима чрезвычайного положения. При наличии конфликта нужен особый контроль со стороны государственных органов за составом контингента прибывающего в зону чрезвычайного положения и убывающего из нее, за количеством и видами перевозимых грузов. В этих условиях вполне правомерно может быть введен особый порядок въезда на территорию, где объявлено чрезвычайное положение. Данный режим является необходимым для нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка. Очень близко по своему содержанию к особому режиму въезда и выезда прилегает такое правоограничение, как ограничение свободы передвижения. Различие здесь, на наш взгляд, состоит в том, что в первом случае речь идет о перемещении граждан, не имеющих права постоянного жительства на данной территории. ФКЗ РФ "О чрезвычайном положении" определил общее содержание такой правоограничительной меры, как особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения. Определение же детальной ее регламентации, порядка осуществления возложено на органы, непосредственно ответственные за осуществление режима чрезвычайного положения.

«Статьей 31 действующей Конституции Российской Федерации гражданам России гарантировано право собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия и демонстрации при условии предварительного уведомления властей.

Вместе с тем в условиях обострения социальных отношений активность граждан нередко переходит дозволенные (правовые) границы и приобретает противоправную направленность. В этих обстоятельствах любая, даже самая мирная демонстрация, может перерасти в конфликт. Под воздействием провокационных действий она может перерасти в массовые беспорядки и вооруженное противостояние.

Таким образом, с введением чрезвычайного положения может быть ограничено право граждан на проведение митингов, демонстраций и иных массовых мероприятий. Это абсолютно справедливо, так как криминогенный потенциал любого массового мероприятия, проводимого одной из противоборствующих сторон достаточно велик, что в условиях сложной конфликтной социальной обстановки может легко привести к массовым беспорядкам и иным негативным последствиям.

При наступлении конфликтов криминального характера, являющихся основанием для введения чрезвычайного положения, на этой территории зачастую складывается сложная экономическая обстановка, нарушается деятельность транспорта, связи, иных предприятий, учреждений и организаций. Возникают сложности с нормальным обеспечением населения продуктами питания и предметами первой необходимости, что представляет собой угрозу их жизни и здоровью. Прекращение производства хлебопекарных и иных продовольственных предприятий может привести к непоправимому ущербу населению в условиях недостатка продуктов питания. Это касается и иных направлений хозяйственной деятельности.

Для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения ФКЗ РФ "о Чрезвычайном положении" предусмотрено запрещение проведения забастовок. Кроме материального ущерба, проведение забастовок является также и общим дестабилизирующим фактором общественной жизни, против чего и направлено чрезвычайное законодательство.

Одним из широко распространенных правовых средств обеспечения общественного порядка и безопасности в зоне действия режима чрезвычайного положения является введение такого правоограничения, как комендантский час. Его история насчитывает уже не один десяток лет. Введение комендантского часа предусмотрено п."а"ст.12 ФКЗ РФ "о Чрезвычайном положении", при этом комендантский час определяется как запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток.

Исходя из тактических соображений, комендантский час, как правило, устанавливается в вечернее и ночное время, так как именно в этот период объективно затруднительно контролировать соблюдение общественного порядка вне жилых и иных помещений и строений. Конкретное время действия комендантского часа определяется органами власти и управления, на которые возложено руководство территорией чрезвычайного положения.

Объявлению комендантского часа сопутствует ряд организационных мероприятий. В практической деятельности это означает оценку оперативной обстановки в конкретной местности, проведение расчета сил и средств необходимых для обеспечения комендантского часа, их расстановку, организацию контроля за несением службы и так далее. Помимо запрета нахождения граждан в общественных местах без пропусков в установленное время, комендантский час ограничивает также свободное передвижение автотранспорта, работу предприятий торговли и общественного питания, функционирование учебных заведений, предприятий бытовых услуг, предполагает и некоторые другие организационные меры, способствующие обеспечению комендантского часа.

Пунктом "б" статьи 12 ФКЗ РФ "О чрезвычайном положении" предусмотрено ограничение свободы печати и других средств массовой информации населения путем введения цензуры Цензура - система государственного надзора за печатью и средствами массовой информации. См.: Толковый словарь Ожегова С.905. В условиях исключительных обстоятельств значительно возрастает значение средств массовой информации, так как зачастую именно посредством своей продукции они формируют общественное мнение, следовательно, влияют и на общественный порядок. В чрезвычайных обстоятельствах подача не только провокационной, ложной, но и правдивой, однако экстремистской направленности информации, грозит дальнейшим осложнением обстановки, очередным социальным взрывом. Отсюда вполне оправдано введение государственными органами предварительной проверки готовящейся к публикации информации и снятия с публикации материалов, способных негативно повлиять на развитие ситуации.

Следующую группу правоограничений административно-предупредительного характера составляют меры по ограничению или запрещению продажи, а также временному изъятию средств, предметов и веществ, бесконтрольное использование которых может повлечь за собой осложнение обстановки. К таким предметам ФКЗ РФ "о Чрезвычайном положении" отнесены: звукоусиливающие технические средства и множительная аппаратура, оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества; учебная военная техника и радиоактивные вещества; спиртные напитки.

Таким образом, ФКЗ РФ "О чрезвычайном положении" дан исчерпывающий перечень таких предметов и веществ, что на наш взгляд, является не совсем верным. В реальных обстоятельствах, может возникнуть острая необходимость в изъятии, например, радиопередающих устройств, средств ночного наблюдения, горюче-смазочных материалов, хранящихся в значительных количествах у частных лиц, и других предметов и веществ. Органы, ответственные за обеспечение режима чрезвычайного положения, такими правами не обладают, так как данные вещества и предметы в ФКЗ РФ " О чрезвычайном положении " или иных правовых актах не перечислены. Таким образом, как нам кажется, перечень запрещенных предметов в чрезвычайном законодательстве не должен быть исчерпывающим.

2.2 Меры административного пресечения

Для пресечения нарушений общественного порядка и реализации режима чрезвычайного положения используются многообразные полномочия правоохранительных органов, предусмотренные законодательством, начиная с доставления правонарушителей, изъятия вещей и документов, и кончая применением в исключительных случаях оружия. Суть подобных мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М.2000.С.137.. В условиях чрезвычайного положения, вызванного острыми конфликтами политические партии, общественные организации и массовые движения зачастую однозначно принимают ту или иную сторону в конфликте. При этом их деятельность может приобрести экстремистскую направленность, способствовать дальнейшему разжиганию конфликтной ситуации. В этом случае органам власти и управления, на территории действия режима чрезвычайного положения, предоставлено право приостанавливать деятельность таких общественных организаций на период действия режима чрезвычайного положения.

Следующей мерой административного пресечения является наложение ареста на печатную продукцию, причем вопрос об отнесении ее к мерам пресечения является спорным. Вполне возможно отнесение ее отдельными учеными к мерам административного предупреждения. Целями право ограничений, предусмотренных п. "б" ст. 12 ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении», являются предупреждение и пресечение публикации и распространения информации способствующей дальнейшему росту напряженности в обществе, препятствующей нормализации обстановки.

Говоря о мерах пресечения, нельзя обойти стороной вопрос о пресечении правонарушений путем применения оружия. Обоснованность и необходимость применения данной меры при пресечении особо тяжких видов противоправных действий не вызывает сомнения. Пунктом 5 статьи 15 Закона РФ "О милиции" разрешено применять оружие при групповом иди вооруженном нападении на жилище граждан, помещения государственных органов, общественных организаций, объединений, предприятий и организаций. В то же время, ч.З этого Закона запрещает применять огнестрельное оружие при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние люди.

Очередной специфической мерой административного пресечения в условиях чрезвычайного положения, является административное задержание.

В случае административного (в условиях чрезвычайного положения) задержание производится с целью пресечения противоправного действия и воспрепятствования дальнейшего его совершения, так как освобождение граждан в период действия комендантского часа неминуемо влечет за собой продолжение правонарушения - нахождение на улицах и в иных общественных местах без специальных пропусков в установленное время суток См.: Веремеенко И.И. Административно - правовые санкции. М.,/ 2000.С.63 - 71; Бахрах Д.Н. Административное принуждение /как метод государственного управления/ С.215.

Следует отметить, что ряд обычных мер административно-процессуального обеспечения, таких, например, как: досмотр, проверка документов, административное задержание являясь право ограничительными мерами режима чрезвычайного положения наполняются в этих условиях особым содержанием, отличным от обычных обстоятельств. Наряду с общими основаниями производства досмотра, существуют и специальные основания. Одним из таких оснований, согласно ФКЗ РФ " О чрезвычайном положении", является наличие у граждан оружия.

Пунктом "г" ст. 12 названного Закона установлены личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств при имеющихся данных о наличии у граждан оружия. Наиболее существенным дестабилизирующим фактором в условиях чрезвычайного положения является значительное количество незаконно хранящегося у населения оружия. Федерально-Конституционным Законом "О чрезвычайном положении" предусмотрено временное изъятие в условиях чрезвычайного положения множительной техники, ядовитых веществ, иных предметов и веществ, представляющих повышенную общественную опасность.

Так, в районах действия режима чрезвычайного положения, в целях изъятия незаконно хранящегося у населения оружия проводились совместные операции по блокированию населенных пунктов и подворному досмотру жилых помещений. На контрольно-пропускных пунктах подвергаются досмотру не только транспортные средства , в отношении водителей которых имелась информация о провозе оружия и иных запрещенных предметов, но и весь транспорт, не имеющий специальных пропусков. Это позволяет нам говорить о выделении среди мер административного принуждения еще одной категории мер - мер по выявлению правонарушений.

К мерам административно-процессуального обеспечения мы также относим административное наказание. Чтобы правильно понять характер административных наказаний, налагаемых именно в связи с введением режима чрезвычайного положения, нам необходимо первоначально, вкратце, остановиться на видах правонарушений, за которые устанавливается административная ответственность предусмотренная чрезвычайным законодательством. Санкции за совершение таких правонарушений предусмотрены ст. 12 ФКЗ РФ " О чрезвычайном положении " Их анализ позволяет нам выделить несколько видов правонарушений, за которые предусмотрены повышенные санкции:

- нарушения требований режима чрезвычайного положения;

- действия, провоцирующие нарушение правопорядка или разжигающие национальную рознь;

- действия нарушающие общественный порядок;

- неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудников органов внутренних дел при исполнении ими служебных обязанностей по охране общественного порядка.

Как мы видим, по смыслу, перечисленные виды правонарушений относятся в основном к двум группам: I) правонарушения, посягающие на общественный порядок; 2) правонарушения, посягающие на установленный порядок управления.

Как уже говорилось выше, режимом чрезвычайного положения могут быть установлены различные требования. Это: временное приостановление деятельности органов государственной власти на территории, где введено чрезвычайное положение; запрещение проведения демонстраций и иных массовых мероприятий и ряд других. Перечень таких правоограничений дается в нормативном акте, вводящем чрезвычайное положение в действие. Дальнейшее детальное регламентирование требований режима чрезвычайного положения находит свое выражение в нормативных актах органа управления, осуществляющего руководство зоной чрезвычайного положения, например, в распоряжениях и постановлениях временной администрации, приказах коменданта района чрезвычайного положения.

При совершении противоправных действий, нарушающих данные требования, наступает административная ответственность по чрезвычайному законодательству. Особых сложностей здесь, как правило, не бывает. При рассмотрении дела, действия гражданина или должностного лица соотносятся с нормами чрезвычайного положения и при наличии всех признаков правонарушения решается вопрос о привлечении к ответственности и наложении взыскания. Рассматривая административные наказания, налагаемые в условиях чрезвычайного положения, можно отметить, что главной их особенностью является повышение ответственности по сравнению с той, что наступает за совершение правонарушений в обычных условиях. Прежде всего, это касается увеличения срока административного ареста.

В качестве особой меры ответственности в условиях чрезвычайного положения выступает выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение (п."е" ст. 12).

Подводя итог второй главе, следует сказать, что все государственные меры и ограничения, применяемые при установлении режима чрезвычайного положения можно классифицировать на административно - предупредительные меры и меры административного пресечения. Большее количество мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, относится к категории административно - предупредительных мер, призванных предупредить правонарушения и стабилизировать обстановку. А меры административного пресечения, предназначены для пресечения нарушений дестабилизирующих общественный порядок. Суть подобных мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок.



3. Организация деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по обеспечению режима чрезвычайного положения

3.1 Правовая и организационная формы деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения

Органы внутренних дел и внутренние войска РФ являются одними из главных субъектов обеспечения режима чрезвычайного положения. Административная деятельность органов внутренних дел в рассматриваемых условиях условно подразделяется на правовую и организационную формы -- т.е. порождающую юридические последствия во внешней деятельности рассматриваемого субъекта и не влекущую таковых.

Деятельность в рамках первой формы является наиболее важной, так как при этом устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на исполнение законов, осуществляется издание совместных с другими государственными органами актов, а в случаях, когда органам внутренних дел делегируются соответствующие полномочия, они выступают в качестве первичного регулятора общественных отношений (например, издание Правил дорожного движения, а также норм, обеспечивающих их соблюдение участниками дорожного движения в условиях режима чрезвычайного положения).

Другая правовая форма деятельности органов внутренних дел связана с правоприменением и характеризуется изданием индивидуальных актов управления. Значительная их часть при чрезвычайных происшествиях связана с обеспечением запретительных мер, направленных на поддержание установленного правового режима, а также с привлечением к административной ответственности за их нарушение.

Методами обеспечения органами внутренних дел правового режима чрезвычайного положения являются: осуществление общего и специального административного надзора, который выражается в систематическом наблюдении и проверке выполнения гражданами и должностными лицами соответствующих правовых установлений; проверка сообщений жалоб и заявлений о нарушениях установленного режима, применение к правонарушителям принудительных мер и привлечение виновных к ответственности в строгом соответствии с законодательством.

К организационной деятельности органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения относятся действия, направленные на внутреннее обеспечение, создание необходимой инфраструктуры, организацию подготовки к выполнению поставленных задач и достижению основных целей. Это информационное обеспечение внутриуправленческой деятельности, анализ информации, включая оперативные и статистические данные о складывающейся обстановке, использовании сил и средств, реакции населения на принятие тех или иных мер, его настроении и намерениях, накоплении и обобщении опыта; издание внутриведомственных приказов и распоряжений, оказание организационной и методической помощи общественным формированиям, которым делегированы отдельные функции по охране общественного порядка; планирование.