Формы государственного управления, вводимые на период чрезвычайного положения

59

Оглавление

Введение

Глава 1. Сущность, содержание режима чрезвычайного положения и основания его установления

1.1 Понятия режима чрезвычайного положения и основания его установления

1.2 Виды временных мер и ограничений, применяемых при установлении режима чрезвычайного положения

Глава 2. Организация форм управления в условиях чрезвычайного положения

2.1 Особенности отдельных видов организационных форм управления, создаваемых при установлении режима чрезвычайного положения

2.2 Организация управления в условиях чрезвычайного положения на примере Чеченской республики

Глава 3. Организация деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по обеспечению режима чрезвычайного положения

3.1 Правовая и организационная формы деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения

3.2 Организация деятельности внутренних войск МВД РФ в условиях чрезвычайного положения

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Введение

Актуальность темы данной курсовой работы заключается в том, что вся история существования человечества подтверждает тот факт, что конфликт - это не патология общественной жизни, а один из способов развития общества. Проблема как раз состоит в том, чтобы выработать механизмы цивилизованного разрешения кризисных ситуаций, не допускающие их перерастания в жесткую конфронтацию или предусматривающие четкую систему мер урегулирования такой ситуации, что достигается деятельности органов государственного управления вводимых на период кризисных ситуаций, то есть чрезвычайного положения.

Данную тему разрабатывали такие авторы как Емельянов Б.В. в своем труде «Правовые основы охраны общественного порядка и безопасности в условиях чрезвычайного положения», Радченко В.И. в своей публикации «Чрезвычайное и военное положение в России (конституционно-правовые проблемы)» и ряд других авторов.

В основу исследования положены такие методы как общенаучный, исторический, сравнительно-правовой и другие.

Объектом исследования данной работы - совокупность отношений, складывающихся в условиях возникновения обстоятельств, которые служат основанием для введения чрезвычайного положения.

В качестве предметов изучения выступают правовые, организационные, и иные аспекты деятельности органов государственного управления и внутренних войск МВД РФ по обеспечению режима чрезвычайного положения, а также совокупность действий и мероприятий предпринимаемых ими для урегулирования отношений способствующих устранению обстоятельств, послуживших основание введения чрезвычайного положения.

Целью работы является изучения и раскрытия условий и событий, которые могут являться основанием для введения режима чрезвычайного положения, а также обобщения деятельности органов государственного управления и внутренних войск МВД РФ, направленной на обеспечения режима чрезвычайного положения.

Задачи курсовой работы:

1. Рассмотреть сущность и содержание режима чрезвычайного положения.

2. Изучить особенности организационных форм управления, создаваемых при установлении режима чрезвычайного положения.

3. Осуществить анализ организации деятельности органов государственного управления в условиях чрезвычайного положения на примере Чеченской республике.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие положения:

1. Чрезвычайное положение означает введенный на всей территории или ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти и территориальных органов управления.

2. Действующее законодательство позволяет выделить четыре основные организационные формы создания управляющих систем.

3. Органы внутренних дел и внутренние войска РФ являются одними из главных субъектов обеспечения режима чрезвычайного положения.

Итак, что такое режим чрезвычайного положения? Какие формы организации деятельности органов государственного управления в сфере обеспечения режима чрезвычайного положения создаются на период его введения? На эти и другие вопросы я попытаюсь ответить в моей курсовой работе.

Глава 1. Сущность, содержание режима чрезвычайного положения и основания его установления

1.1 Понятия режима чрезвычайного положения и основания его установления

Чрезвычайное положение означает введенный на всей территории или ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности государственных органов власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений допускающий установленные Законом «О чрезвычайном положении» отдельные ограничения прав и свобод граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложения на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя.

Цель введения чрезвычайного положения является устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя.

Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм, оставляют Закон РФ «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регламентирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях ЧП. Среди таких законов можно назвать: ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ», ФЗ «О безопасности», ФЗ «О гражданской обороне» и др. Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации (ЧС) вводится в установленном законом порядке компетентными государственными органами. Иными словами, существуют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения такого правового режима.

В соответствии с Законом «О чрезвычайном положении» оно может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю страны, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Федеральный конституционный закон РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001г. №3-ФКЗ (ред. на 30.06.03) // Собрание законодательство РФ.-2001г., №23.,ст.2277.

Законодательство РФ, определяя основания объявления ЧП, дает характеристику возможных обстоятельств, используя следующие критерии:

а) конкретные явления, возникновение которых создает опасность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества - эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;

б) обстоятельства, служащие основанием для объявления ЧП, должны представлять собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу. Здесь законодатель не связывает основания объявления ЧП с наступлением конкретных явлений или событий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угрозой наступления реальной опасности - задачей ЧП будет как раз устранение такой угрозы;

в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуации, общественный порядок, межнациональные и межконфессиональные отношения, взаимоотношения природы и общества;

г) степень кризисности чрезвычайной ситуации, которая должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали существующие у них в силу обычного законодательства возможности недостаточными и что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.

Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть условия или события, указанные в ст. 3 указанного Закона:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

До введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» закона, Президент Российской Федерации или спикер Государственной Думы в установленном порядке обязан обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, являющимся инициаторами или участниками действий, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и требованием прекратить противоправные действия в течение установленного в обращении срока.

В случае неподчинения упомянутых лиц, организаций, и учреждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных действий по истечении установленного срока может быть введено чрезвычайное положение.

Введение чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «б», закона допускается только с согласия органов государственной власти пострадавшей территории, если они продолжают нормально функционировать. В обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено немедленно без предупреждения.

Таким образом, регламентируется порядок введения чрезвычайного положения. Основаниями введения чрезвычайного положения являются обстоятельства, перечисленные в Законе.

Чрезвычайное положение в соответствии со ст. 88 Конституции РФ вводится на территории всей страны или в отдельных ее местностях по распоряжению Президента с немедленным уведомлением Государственной Думы и Совета Федерации. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) издательство «Осъ-89»М., 2001г.

При устранении обстоятельств послуживших основанием введения чрезвычайного положения Президент РФ отменяет режим чрезвычайного положения полностью или частично своим указом.

Все нормативно-правовые акты, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с ограничением прав и свобод, утрачивают силу одновременно с прекращением действия чрезвычайного положения, без специального уведомления.

1.2 Виды временных мер и ограничений, применяемых при установлении режима чрезвычайного положения

По действующему законодательству чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

К общим мерам, вводимым при объявлении чрезвычайного положения, относятся следующие ограничения:

а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в пункте "а" статьи 3 Закона «О чрезвычайном положении», в дополнение к перечисленным общим мерам и временным ограничениям могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

а) введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «б» ст.3 Закона «О чрезвычайном положении», в дополнение к перечисленным общим ограничениям могут применяться следующие меры:

а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

г) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

д) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими предписанных законам мер и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

е) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток. В исключительных случаях этот срок может быть продлен указом Президента РФ, с условием того, что не были достигнуты цели ведения чрезвычайного положения. Федеральный конституционный закон РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001г. №3-ФКЗ (ред. на 30.06.03) // Собрание законодательство РФ.-2001г., №23.,ст.2277.

Таким образом возникающие и складывающиеся ситуации могут дестабилизировать обстановку в стране или отдельных ее регионах, что требует принятия особых мер для их устранения и нейтрализации. Например, в ноябре 1992 г. Президент Российской Федерации в связи с резко обострившейся ситуацией из-за межнациональных конфликтов, сопровождавшихся массовыми беспорядками, вооруженным насилием с использованием боевой техники, а также с угрозой безопасности и территориальной целостности Российской Федерации ввел чрезвычайное положение на территории Североосетинской ССР и Ингушетии.

Глава 2.ОРГАНИЗАЦИЯ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ.

2.1 Особенности отдельных видов организационных форм управления, создаваемых при установлении режима чрезвычайного положения

В соответствии с действующим законодательством режим чрезвычайного положения реализуется в реорганизации управляющей системы, перераспределении полномочий государственных органов, наделении их дополнительными правами и, соответственно, ограничении прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложении на них дополнительных обязанностей.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько организационных форм создания управляющих систем:

1) при введении чрезвычайного положения существующие органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение Президенту;

2) при введении чрезвычайного положения исполнительные органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение органу, назначенному Президентом;

3) для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, образуются специальные временные органы;

4) при ненадлежащем осуществлении органами государственной власти и управления своих функциональных обязанностей создаются специальные временные органы.

В первом случае органы управления не реорганизуются, а им придается большой авторитет за счет полномочий Президента, который осуществляет прямое руководство этими органами. К данной форме Президент обращается, когда орган исполнительной власти полностью лоялен и можно в короткий срок разрешить возникший конфликт, в частности, путем его силового подавления. Подобный путь разрешения парламентского кризиса был применен в нашей стране в октябре 1993 г.

При втором варианте в случае объявления чрезвычайного положения создается специальный орган управления, в подчинении которого находятся местные органы исполнительной власти. Обладая соответствующим аппаратом, такой орган может осуществлять руководящую деятельность в полном объеме - сюда входит правоохранительная, хозяйственно-восстановительная деятельность, ведение переговоров и т.п. При этом, являясь независимым от местных властей и свободным от предвзятости, он способен объективно оценивать обстановку и принимать оптимальные решения.

Относительно третьей организационной формы можно отметить, что при наделении специальных временных органов властными полномочиями они будут аналогичны органу управления, указанному во второй форме. Если указанные полномочия не были данному органу делегированы, то он будет представлять собой просто координационный центр.

Наибольшую сложность вызывает на практике создание системы управления на территории действия режима чрезвычайного положения -- при бойкотировании или ненадлежащем осуществлении своих функций соответствующими властными органами на местах. В данном случае в соответствии со ст. 15 Закона «О чрезвычайном положении» полномочия местных представительных и исполнительных органов могут быть ограничены или приостановлены. В частности, в законе сказано, что Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения. В этой связи возникает необходимость создания принципиально новой системы управления с такими органами управления, как временная администрация и комендатуры.

Главой временной администрации, как правило, назначается заместитель Председателя Правительства России. Высший законодательный орган утверждает представленную кандидатуру либо отклоняет ее. Государственная Дума может также сформировать временную депутатскую комиссию для наблюдения за создавшимся положением и содействия урегулированию конфликта либо нейтрализации бедствия.

Глава временной администрации обладает широкими полномочиями. Он имеет право:

-- подбирать и назначать кадры в рамках своей компетенции; -- издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения всеми, находящимися на территории района чрезвычайного положения;

-- отстранять от должности нелояльных руководителей и представителей местной власти, если их деятельность идет вразрез с законом;

-- отменять местные нормативные акты в случае, если они носят противоправный или подстрекательный характер;

-- осуществлять руководство приданными силами и средствами;

-- организовывать взаимодействие с соседними областями и др.

Временная администрация руководит комендатурами, образованными на подведомственной территории, а также координирует деятельность объединенных сил, находящихся в ее подчинении. Главой временной администрации утверждается Положение о комендатуре в районе чрезвычайного положения. Образованные на основании указанного акта комендатуры различных уровней подчиняются исключительно временной администрации. Глава временной администрации определяет границы комендантских районов и участков, дислокацию их расположения, их штатную численность и персональный состав. Все приданные коменданту силы, состоящие из органов внутренних дел, войсковых частей, пограничников, подразделений МЧС и других представителей силовых структур, находятся в его оперативном подчинении. Распоряжения комендантов всех уровней по вопросам, связанным с режимом чрезвычайного положения, обязательны для всех граждан, должностных лиц, органов местной власти, предприятий и организаций, расположенных на подведомственной территории, где введено чрезвычайное положение. Комендант издает приказы и распоряжения по вопросам поддержания режима чрезвычайного положения, координирует деятельность правоохранительных органов. В то же время на территории, где введено чрезвычайное положение, устанавливаются ограничения, направленные на изменение прав и свобод граждан, компетенцию организаций и учреждений.

Ограничение прав и свобод граждан зависит от содержания, способов реализации прав и свобод и характера корреспондирующих им обязанностей. Во-первых, это права и свободы, реализуемые при активном содействии государственных органов: право на труд, некоторые права на пользование достижениями культуры и т.д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что обязанность государственных (муниципальных) органов в обычных условиях обеспечивать осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях «трансформируется» в их право прекратить начавшуюся по волеизъявлению граждан реализацию путем установления запретов, отказа создавать условия для нее.

Во-вторых, права и свободы, реализуемые гражданами собственными действиями: свобода научного, технического и художественного творчества, свобода слова, печати, собраний, право на объединение в общественные организации, право на личную неприкосновенность и т.д. Чрезвычайное законодательство предоставляет государственным органам полномочия прямого вмешательства в начавшийся процесс их осуществления либо непосредственно предстоящий: установить общий запрет на совершение активных действий, а если право осуществляется вопреки запрету, то вмешаться в процесс реализации и прекратить его.

В условиях чрезвычайного положения аппарат управления вводит на осуществляемые права административно-правовые ограничения, например, особый режим въезда и выезда граждан, временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия.

В условиях чрезвычайного положения увеличивается интенсивность административно-правового регулирования. Это выражается в следующих юридических признаках.

1. Охват административно-правовым регулированием более широкого круга общественных отношений. При экстремальной ситуации возникает необходимость в регламентации тех общественных отношений, которые уже были урегулированы, однако в результате социального взрыва перестали поддаваться нормативно-организационному воздействию. Несмотря на то, что большинство этих отношений существует не в сфере государственного управления, их правовое регулирование в чрезвычайных условиях осуществляется в форме административно-правовых предписаний, в частности, запретов и ограничений. Аппарату управления предоставляется право:

а) временно изымать у граждан, предприятий, учреждений, организаций огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, звукоусиливающие технические средства;

б) вносить изменения в планы работы предприятий и организаций, устанавливать особый режим их работы и т.д.

2. Усиление мер административно-правовой ответственности.

Этот признак выражен в:

а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступков (например, нарушение комендантского часа, распространение провокационных слухов);

б) увеличении штрафных санкций за отдельные виды правонарушений;

в) установлении особых административно-процессуальных правил.

В административной юрисдикции вводится новая фигура - комендант района чрезвычайного положения. Чрезвычайный юрисдикционный режим устанавливает специальную подведомственность. До трех суток сокращается процессуальный срок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Основными задачами комендатуры, которая создается при введении на какой-либо территории чрезвычайного положения, являются:

-- обеспечение в зоне своего действия общественного порядка и безопасности;

защита прав и законных интересов граждан;

борьба с преступностью и иными правонарушениями;

изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, боевой техники и иных предметов и веществ, исключенных из гражданского оборота;

--доведение до сведения населения распоряжений временной администрации;

организация контрольно-пропускного режима;

осуществление проверок и досмотра граждан и транспортных средств;

-- задержание нарушителей и лиц, подозреваемых в совершении преступлений;

пресечение проведения запрещенных массовых акций;

планирование и проведение специальных операций;

проведение профилактической и разъяснительной работы;

отстранение от должности руководителей предприятий и организаций, а также представителей исполнительной власти, отказывающихся выполнять распоряжения временной администрации или нарушающих режим чрезвычайного положения;

поддержание режима установленного комендантского часа;

оказание помощи населению.

Практика показывает, что, как правило, комендатуры в условиях чрезвычайного положения создаются на базе действующих органов внутренних дел, поэтому назначение коменданта, а также замещение соответствующих должностей в комендатурах часто производится из числа сотрудников этих органов и приданных сил.

Таким образом важная роль по предотвращению, пресечению и ликвидации негативных последствий при возникновении чрезвычайных ситуаций, приводящих к резкой дестабилизации общественного порядка и безопасности в том или ином регионе страны, принадлежит силовым структурам и иным государственным и общественным организациям. Конкретные задачи, функции и полномочия по объему и характеру этих субъектов зависят от специфики и направленности их деятельности. Одни осуществляют аварийно-восстановительные и спасательные работы, другие связаны с организацией жизнеобеспечения, третьи обеспечивают охрану общественного порядка и безопасности в зоне чрезвычайного положения.

2.2 Организация управления в условиях чрезвычайного положения на примере Чеченской республике

Внутренний вооруженный конфликт в Чеченской республике не только затронул фундаментальные национальные ценности, но и заставил на практике проверить соотношение целей и средств обеспечения внутренней безопасности по объему и пределам применения силовых методов.

События, происходящие в этом субъекте и сегодня, несмотря на применяемые федеральным центром насильственные и ненасильственные методы обеспечения безопасности, представляют серьезную реальную угрозу национальным интересам - территориальной целостности, суверенитету, политической стабильности, что порождает необходимость создания особой системы организации управления на территории данного региона, с целью скорейшего урегулирования сложившейся там обстановки.

До недавнего времени, всю структуру системы органов исполнительной власти Чечни определял напрямую своим указом Президент, но после принятия Конституции Чеченской республике, что стало возможным после относительной стабилизации и упорядочивания сложившейся там обстановки, она избирается в установленном законодательством РФ порядке.

В связи с недостатками конституционно-правового регулирования механизма чрезвычайного положения, складывающейся до принятия ФКЗ «О чрезвычайном положении» 2001г. режим чрезвычайного положения на территории Чеченской республике в полном объеме реализован не был. На практике это привело к тому, что силовые структуры России при применении временных мер и ограничений, в целях выполнения возложенных на них задач, были вынуждены действовать в этом регионе в режиме особых условиях проведения контртеррористических операций.

Государственную власть в Чеченской Республике в настоящее время осуществляют Президент Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики (Совет Республики, Народное Собрание), Правительство Чеченской Республики, а также иные органы государственной власти Чеченской Республики, образуемые в соответствии с Конституцией Чеченской республике.

На период до принятия законов о местном самоуправлении в Чеченской Республике и образования на их основе органов местного самоуправления полномочия указанных органов осуществляют администрации районов и населенных пунктов Чеченской Республики, формируемые Президентом Чеченской Республики.

Администрации районов и населенных пунктов, органы исполнительной власти Чеченской Республики, в настоящее время, входят в состав Администрации Чечни.

Президент Чеченской Республики является высшим должностным лицом Чеченской Республики и возглавляет исполнительную власть Чеченской Республики.

Правительство Чеченской Республики является постоянно действующим органом исполнительной власти Чеченской Республики.

Правительство Чеченской Республики осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью в Чеченской Республике и иные полномочия.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий создают на территории Чеченской Республики свои территориальные органы и назначают в установленном порядке соответствующих должностных лиц.

Для непосредственного руководства специальными силами и средствами по обнаружению и пресечению деятельности террористических организаций и групп, их лидеров и лиц, участвующих в организации и осуществлении террористических акций на территории Северо-Кавказского региона РФ, был создан и ныне действует Региональный оперативный штаб, который подчиняется Оперативному штабу.

Руководителем Оперативного штаба является Министр внутренних дел РФ.

Членами Оперативного штаба по должности являются:

полномочный представитель Президента РФ в Южном федеральном округе;

заместитель Секретаря Совета Безопасности РФ;

директор Федеральной службы безопасности РФ;

Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министр юстиции РФ; Министр РФ, председатель Правительственной комиссии по вопросам восстановления социальной сферы и экономики Чеченской Республики;

начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ - первый заместитель Министра обороны РФ;

директор Службы внешней разведки РФ; первый заместитель директора Федеральной службы безопасности РФ- руководитель Пограничной службы;

заместитель директора Федеральной службы безопасности РФ;

директор Федеральной службы железнодорожных войск РФ - командующий Железнодорожными войсками РФ; начальник Главного разведывательного управления Генерального штаба Вооруженных Сил РФ - заместитель начальника Генерального штаба Вооруженных Сил РФ;

руководитель Службы специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации; заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации - главнокомандующий внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации; заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации.

Оперативный штаб осуществляет руководство Объединенной группировкой войск по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации.

Региональный оперативный штаб осуществляет руководство и управление специальными силами и средствами.

Членами Регионального оперативного штаба являются:

командующий войсками Северо-Кавказского военного округа;

командующий войсками Северо-Кавказского округа внутренних войск Министерства внутренних дел РФ

заместитель руководителя Департамента по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом - начальник Оперативно-координационного управления по Северному Кавказу Федеральной службы безопасности РФ;

начальник Южного регионального центра Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

начальник соответствующего подразделения Пограничной службы в Северо-Кавказском регионе;

начальник Федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу;

высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ.

Все военнослужащие, сотрудники и специалисты, входящие в состав специальных сил, подчиняются руководителю Регионального оперативного штаба, который принимает решения об использовании специальных сил и средств. Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказкого региона России» от 30 июня 2003г. №715. // Собрание законодательство РФ.-2003г., №27(часть 2)., Ст.2782.

На командующего Объединенной группировкой возложено выполнять указания Регионального оперативного штаба при решении возложенных на штаб задач и по его заявке выделять все необходимые силы и средства, в том числе средства материально-технического обеспечения.

Руководство Региональным оперативным штабом по управлению контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации осуществляет заместитель Министра внутренних дел РФ.

Глава 3. Организация деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по обеспечению режима чрезвычайного положения

3.1 Правовая и организационная формы деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения

Органы внутренних дел и внутренние войска РФ являются одними из главных субъектов обеспечения режима чрезвычайного положения. Административная деятельность органов внутренних дел в рассматриваемых условиях условно подразделяется на правовую и организационную формы -- т.е. порождающую юридические последствия во внешней деятельности рассматриваемого субъекта и не влекущую таковых.

Деятельность в рамках первой формы является наиболее важной, так как при этом устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на исполнение законов, осуществляется издание совместных с другими государственными органами актов, а в случаях, когда органам внутренних дел делегируются соответствующие полномочия, они выступают в качестве первичного регулятора общественных отношений (например, издание Правил дорожного движения, а также норм, обеспечивающих их соблюдение участниками дорожного движения в условиях режима чрезвычайного положения).

Другая правовая форма деятельности органов внутренних дел связана с правоприменением и характеризуется изданием индивидуальных актов управления. Значительная их часть при чрезвычайных происшествиях связана с обеспечением запретительных мер, направленных на поддержание установленного правового режима, а также с привлечением к административной ответственности за их нарушение.

Методами обеспечения органами внутренних дел правового режима чрезвычайного положения являются: осуществление общего и специального административного надзора, который выражается в систематическом наблюдении и проверке выполнения гражданами и должностными лицами соответствующих правовых установлений; проверка сообщений жалоб и заявлений о нарушениях установленного режима, применение к правонарушителям принудительных мер и привлечение виновных к ответственности в строгом соответствии с законодательством.

К организационной деятельности органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения относятся действия, направленные на внутреннее обеспечение, создание необходимой инфраструктуры, организацию подготовки к выполнению поставленных задач и достижению основных целей.

Это информационное обеспечение внутриуправленческой деятельности, анализ информации, включая оперативные и статистические данные о складывающейся обстановке, использовании сил и средств, реакции населения на принятие тех или иных мер, его настроении и намерениях, накоплении и обобщении опыта; издание внутриведомственных приказов и распоряжений, оказание организационной и методической помощи общественным формированиям, которым делегированы отдельные функции по охране общественного порядка; планирование.

Оперативное планирование имеет важное значение для успешного выполнения поставленных задач. В МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и горрайлинорганах внутренних дел с целью готовности личного состава к действиям в чрезвычайных ситуациях, которые можно прогнозировать заблаговременно, разрабатываются специальные планы, в том числе и на случай введения чрезвычайного положения.

В подобных планах предусматривается:

-- характеристика возможной обстановки на обслуживаемой территории в период возникновения различных стихийных бедствий и социальных конфликтов;

-- перечень и последовательность неотложных действий дежурного и начальника органа внутренних дел при получении команды о введении чрезвычайного положения;

-- расчет привлекаемых сил и средств и порядок их сбора по тревоге;

-- указание конкретных мест (горячих точек), где необходимо сосредоточить и развернуть силы в виде конкретных нарядов;

-- меры по эвакуации и спасению людей, оказанию помощи населению;

-- порядок оцепления опасных зон, развертывания заградительных постов и заслонов, организация контрольно-пропускных пунктов для обеспечения установленного пропускного режима, обеспечения безопасности дорожного движения;

-- эвакуация из опасных зон задержанных и арестованных, а в отдельных случаях--оружия, спецтехники и документации в безопасные места;

-- организация взаимодействия на всех уровнях; -- оказание помощи в организации спасательно-восстановительных работ;

-- организация связи, материально-техническое, хозяйственное, медицинское, продовольственное и иное обеспечение.

В целях поддержания необходимой боеготовности органов внутренних дел к действиям в особых условиях, в частности, при объявлении чрезвычайного положения, в подразделениях осуществляется обучение личного состава в системе служебной подготовки и периодически проводятся командно-штабные учения. Приказ МВД РФ «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах» от 12 января 1996г., №20 // Справочная информационно - правовая система Гарант.

В условиях чрезвычайного положения на органы внутренних дел, кроме перечисленных задач по обеспечению введенного правового режима, возлагаются функции по охране жизненно важных объектов. Повышенное внимание уделяется разработке специальных планов и проведению необходимой работы по защите объектов органов внутренних дел, иных государственных органов, объектов системы жизнеобеспечения (водопровод, гидроузлы, дамбы, электростанции, газопроводы и т.п.). События в Буденновске, Кизляре, трагедия в Каспийске, где в результате преступных террористических действий погибли люди, показывают, что дерзость и цинизм криминальных элементов требуют пересмотра традиционных подходов и решений. Органы внутренних дел вынуждены расширять круг охраняемых объектов, куда включаются больницы, школы и жилые дома. Составляются планы обороны населенных пунктов, эвакуации и размещения пострадавшего населения, а также задействованных приданных сил.

Эти планы разрабатываются и утверждаются заранее до введения режима чрезвычайного положения и привязываются к конкретной местности с учетом специфики и складывающихся условий.

Таким образом в условиях режима чрезвычайного положения устанавливается повышенная административная ответственность (увеличивается размер штрафа, срок административного ареста). Сокращаются сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях. Возрастает число должностных лиц, имеющих право привлекать виновных к административной ответственности и т.д.

3.2 Организация деятельности внутренних войск МВД РФ в условиях чрезвычайного положения

Согласно закону Внутренние войска МВД входят в систему Министерства внутренних дел РФ и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.

Деятельность внутренних войск основывается на Конституции РФ, Законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел», федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти.

В целях исполнении закона на внутренние войска возлагаются следующие задачи:

участие совместно с органами внутренних дел РФ в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

охрана важных государственных объектов и специальных грузов;

участие в территориальной обороне Российской Федерации;

оказание содействия пограничным войскам федеральной службы безопасности в охране Государственной границе РФ

Во внутренние войска входят следующие соединения и части:

- органы управления внутренними войсками;

- соединения и воинские части оперативного назначения;

- специальные моторизованные соединения и воинские части;

- соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов;

- авиационные воинские части;

- морские воинские части;

- разведывательные воинские части (подразделения);

- воинские части (подразделения) специального назначения.

Президент РФ лично принимает решение о привлечении внутренних войск для участия совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайного положения.

Правительство РФ устанавливает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям задания по подготовке и передаче во внутренние войска транспортных средств, средств связи и иных материально-технических средств в связи с введением режимов чрезвычайного положения, а также устанавливает другие мобилизационные задания.

В целях выполнения задач в условиях режима чрезвычайного положения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств Министерство обороны РФ, Министерство связи РФ, Министерство транспорта РФ, другие федеральные органы исполнительной власти предоставляют бесплатно линии, каналы и средства связи для управления соединениями и воинскими частями (подразделениями) внутренних войск.

На соединения и воинские части оперативного назначения внутренних войск возлагаются следующие задачи по обеспечению режима чрезвычайного положения:

участие совместно с органами внутренних дел в локализации и блокировании районов чрезвычайного положения или районов вооруженных конфликтов, пресечении в указанных районах вооруженных столкновений и разъединении противоборствующих сторон, в изъятии оружия у населения, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления - в их ликвидации;

участие совместно с органами внутренних дел в принятии мер по усилению охраны общественного порядка и общественной безопасности в районах, примыкающих к районам чрезвычайного положения или районам вооруженных конфликтов;

участие в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях;

участие совместно с органами внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, а также в обеспечении режима чрезвычайного положения;

участие совместно с органами внутренних дел в обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.

В рамках темы данной работы можно выделить следующие задачи, которые осуществляют специальные моторизованные соединения и воинские части внутренних войск МВД РФ:

участие совместно с органами внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, а также в обеспечении режима чрезвычайного положения;

участие в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях;

и др.

Соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов участвуют в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств на охраняемых объектах и сооружениях на коммуникациях.

На авиационные воинские части внутренних войск возложена задача боевого обеспечение действий внутренних войск и органов внутренних дел при выполнении ими задач по обеспечению режима чрезвычайного положения, борьбе с организованной преступностью, в условиях вооруженных конфликтов, чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств.

Морские воинские части участвуют в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств на государственных объектах и сооружений на коммуникациях, расположенных в прибрежной части территориального моря РФ, на реках, озерах и других поверхностных водных объектах.

На воинские части (подразделения) специального назначения возлагаются следующие задачи:

участие в разоружении и ликвидации незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, в пресечении массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, изъятии у населения незаконно хранящегося оружия;

участие в пресечении актов терроризма;

участие в обезвреживании лиц, захвативших заложников, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов государственной власти.

Организация и порядок деятельности воинских частей (подразделений) специального назначения при выполнении возложенных на них задач устанавливаются положением о воинских частях (подразделениях) специального назначения внутренних войск Министерства внутренних дел РФ и другими нормативными правовыми актами, утверждаемыми министром внутренних дел РФ.

При несении боевой службы по обеспечению режима чрезвычайного положения, вводимого Президентом Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом, военнослужащим внутренних войск предоставляются следующие дополнительные права:

а) входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности (за исключением дипломатических представительств иностранных государств в РФ), и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление либо произошел несчастный случай.

Обо всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан командование воинской части внутренних войск уведомляет прокурора в течение 24 часов с момента проникновения;

б) временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, осуществлять их досмотр в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан;

в) использовать транспортные средства предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств в РФ, международных организаций, а также транспортных средств специального назначения), транспортные средства общественных объединений или граждан для проезда к месту чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств, доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, преследования лиц, совершивших преступление, и доставления их в милицию;