Административно-правовые методы государственного управления в Российской Федерации

42

Оглавление

Введение

Глава 1. Административно-правовые методы реализации исполнительной власти

1.1. Понятие административно-правовых методов

1.2. Виды административно-правовых методов

Глава 2. Административное принуждение

1.1. Сущность убеждения, поощрения и принуждения

1.2. Понятие и основания административного принуждения

1.3. Виды административного принуждения

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Введение

Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что реализация административно-правовых методов государственного управления в реформируемой России, становится все более важным и необходимым средством воздействия на общественные отношения, возникающие между личностью и обществом, государством и гражданином на пути демократизации современного общества.

Принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила термин «исполнительная власть», в место используемого ранее термина «государственное правление», и четко выделяет исполнительную власть в системе разделения властей[I,1,ст.10].

На всех этапах развития человеческого общества четко прослеживается подчинение воли подвластных ей субъектов власти, достигающееся различными методами, путем целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей.

«Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование разнообразных методов в определенной обстановке свидетельствует об искусности субъекта» [III,1,с.185]. От умения выбрать и применить их во многом зависит сегодня реальность достижения поставленной цели, и, следовательно, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности российского государства.

Проблема административно-правовых методов состоит в обеспечении разумного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изначальной природе воздействия на управляемые объекты. Она чрезвычайно актуальна и обострена в настоящее время в связи:

- с переходом к рыночным отношениям;

- с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий);

- с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Степень изученности работы. Данную тему изучали и разрабатывали такие авторы как Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Бахрах Д.Н. и многие заслуженные юристы и деятели науки Российской Федерации.

В основу исследования положены такие методы, как общенаучный, исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный и другие.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере применения методов государственного управления.

Предметом исследования являются нормативные акты, а также правоприменительная практика государственных органов при применении методов государственного управления в Российской Федерации.

Цель курсовой работы - комплексное структурно-логическое исследование основных административно-правовых методов государственного управления в РФ.

Задачи курсовой работы:

1. Раскрыть понятие видов и задач административно-правовых методов исполнительной власти, провести их анализ.

2. Изучить сущность основных способов воздействия на сознание и волю людей - убеждение, поощрение и принуждение, осуществить их анализ.

3. Систематизировать основные направления реализации исполнительной власти в практической деятельности государства на современном этапе.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:

1. Методы реализации исполнительной власти при правильном использовании образуют единую систему способов воздействия субъекта на объект.

2. Убеждение в демократическом обществе - это главный метод воздействия, обеспечивающий добровольное выполнение норм, команд, убежденность, привычку законопослушания.

3. Поощрение - это стимул для воздействия на деятельность людей, активизирующий их возможности, формирующий заинтересованность в совершении определенных поступков.

4. Принуждение - это вспомогательный метод воздействия, используемый в силу не результативности убеждения, осуществляемый от имени государства, призванный обеспечивать защиту правопорядка и реализуемый в рамках охранительных правоотношений.

Глава I. Административно-правовые методы реализации исполнительной власти

1.1 Понятие административно-правовых методов

Понятие административно-правовых методов реализации исполнительной власти позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств наиболее рационально можно достичь этих целей.

Административно-правовые методы исполнительной власти весьма разнообразны, однако для них присущ ряд наиболее значимых свойств и специфических черт. Профессор Козлов Ю.М., например, выделяет следующие характерные особенности этих методов:

- они реализуются в процессе государственно-управленческой деятельности, органически связаны с целевым назначением исполнительной ветви государственной власти;

- они используются субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

- в них находят свое непосредственное выражение юридически-властные полномочия субъектов исполнительной власти;

- выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера, ведомственной принадлежности и т.п.);

- методы реализации государственного управления находят свое выражение в установлении обязательных для конкретных адресатов, иногда общеобязательных правил поведения (нормотворчество), либо в формулировании индивидуальных предписаний, относящихся к конкретным объектам и по конкретным вопросам (распорядительство);

- методы государственного управления нуждаются в правовой форме их непосредственного выражения, которая придает им обязательный характер;

- свое наиболее ощутимое проявление методы получают в правовых актах управления [См.: III,6,с.283].

Очевидно, что существует прямая связь между такими двумя понятиями, как формы и методы управления. Если форма управления внешне выражает то, что данный субъект управления действует, и его действия вызывают определенные юридические последствия, то метод управления позволяет понять, какими способами эти юридические последствия доводятся до адресата. Та или иная форма управления «заполняется» различного рода конкретными управленческими действиями, совершаемыми в интересах достижения целей управляющего воздействия. Таким образом, форма управления становится действующей.

Из этого следует, что методы управления выступают в роли средств практического осуществления функций исполнительной власти, ее целей. Функции и цели государственно-управленческой деятельности реально заложены в административно-правовых формах. Следовательно, метод - практический инструмент управления, выраженный в используемых в повседневной деятельности субъектов управления административно-правовых нормах. Иначе говоря, правовой акт (форма) содержит в себе все то, с помощью чего достигается управляющее воздействие (метод).

Административно-правовые методы, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несут в своем содержании определенный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Методы реализации государственного управления фактически выражают различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица). Интересам осуществления управляющего воздействия служит совокупность различных средств, используемых в управленческой практике. Однако некоторые из них связываются с решением задач иного типа.

Чтобы, например, принять управленческое решение в виде правового акта необходимо предварительно провести расчеты, разработать схемы возможных связей объекта и субъекта управления, изучить и учесть результаты предыдущих решений по аналогичным вопросам, и т.п. К тому же в процессе приходится использовать социологические, математические, графические и др. разнообразные средства. Подобные действия выполняются до принятия решения в целях выработки его наиболее эффективного варианта.

Аналогично можно рассмотреть и такие способы принятия управленческих решений, которые используют в своей повседневной работе исполнительные органы - коллегиальный, единоличный, совместный, по согласованию и проч., организация связи между своими структурными подразделениями и т.д. Подобные приемы (способы) управленческой деятельности нельзя признать методами управления, т.к. все они не выражают непосредственное управляющее воздействие и связи субъекта и объекта управления.

Следовательно, их необходимо различать. Профессор Козлов Ю.М., например, классифицирует методы государственного управления на следующие:

- методы управляющего воздействия - они всегда имеют внешнее юридически - властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

- методы организации работы аппарата управления - они имеют чисто внутри аппаратное значение;

- методы совершения отдельных правленческих действий - это методы процедурного характера [См.: III,5,с.205].

Первые из перечисленных методов являются административно-правовыми методами. Именно в них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Как правило, тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Активность и эффективность экономических и иных реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государства на развитие, прежде всего экономических процессов. Оно находит свое прямое выражение не только в законодательстве, но и в управленческой деятельности, в методах ее практического осуществления. Соответственно в еще большей степени актуализируется проблема административно-правовых методов.

Вывод: Административно-правовые методы реализации исполнительной власти показывают, каким образом достигаются цели управления, определяют качественную его сторону. Совершенствование этих методов означает улучшение государственно-управленческой деятельности.

1.2 Виды административно-правовых методов

Благодаря многообразию средств реализации управленческих задач и функций их можно классифицировать.

Сложность и многогранность процессов управления обусловливает существование множества методов управления. Методы не исключают, а наоборот, дополняют друг друга, т.к. каждый метод характеризуется способом реализации целей управления. Правильное понимание взаимосвязи методов, их классификация важны для познания сущности и условий более эффективного их использования.

Исходя из вышесказанного, можно подойти к проблеме административно - правовых методов, как с общетеоретических, так и специальных позиций.

С точки зрения первой позиции надо признать существование двух универсальных способов воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного управления. Являясь двумя взаимосвязанными «полюсами» единого механизма обеспечения должного поведения и правопорядка, они органично дополняют друг друга.

Если коротко охарактеризовать сущность того и другого, то можно сказать, что с помощью средств убеждения должное поведение участников управленческих общественных отношений, в первую очередь, стимулируется путем проведения преимущественно мер морального воздействия - воспитательных, разъяснительных, рекомендательных, и др. Принуждение же рассматривается как вспомогательный метод воздействия при не результативности убеждения и в случае нарушения требований административно-правовых норм применяется в виде дисциплинарной или административной ответственности.

Наряду с упомянутыми выше способами следует отметить еще один важный и самостоятельный способ воздействия - поощрение, так же предназначенный для стимулирования активной деятельности субъектов управленческих отношений, формирования законопослушного поведения, укрепления дисциплины в государственном управлении.

В следующей главе эти методы будут проанализированы подробнее.

В то же время, в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления: административные, экономические, социально - психологические, комплексные и др. Указываются общие методы управления, относящиеся ко всей системе управления, и локальные, свойственные отдельным ее частям.

И так, с позиций социального подхода наиболее четким критерием классификации методов управления является характер (содержание) воздействия на объект управления - прямой (внеэкономический) или косвенный (экономический). Их сущность можно выразить формулами: «делай, как приказано» или «делай, как лучше».

Для начала рассмотрим сущность методов прямого воздействия. Профессор Бахрах Д.Н. определяет наличие у них следующих признаков:

- прямое воздействие на волю;

- директивность, приказной характер;

- однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

- широкое использование правительственных, а также ведомственных актов, сужение роли законов;

- наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;

- стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание;

- широкое использование внеэкономического принуждения [III,1,с.187].

С учетом названных качеств методов прямого воздействия очевидно, что без их использования невозможен нормальный процесс управления. Для решения повседневных вопросов в этой сфере необходимы соответствующие рычаги юридического властвования, находящиеся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности. Те, в свою очередь осуществляют администрирование, т.е. управление. Поэтому методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления.

Административные методы управления можно классифицировать следующим образом:

- по форме выражения подразделяются на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и административно-организационные в совершении субъектом управления организационных действий.

- по юридическим свойствам могут быть нормативными (правовые акты, содержащие нормы, регулирующие управленческие отношения, деятельность управляемых) и индивидуальными (предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям).

- по способу воздействия на поведение субъектов управления - обязывающие к совершению определенных действий, уполномочивающие совершать определенные действия, поощряющие совершение социально-полезных действий, запрещающие совершение тех или иных действий.

- по форме предписания - категорические (императивные), поручительные, рекомендательные.

К методам административного (прямого) воздействия относятся: общее и непосредственное руководство, государственное управление, хозяйственное управление, регулирование, контроль и административный надзор.

Теперь раскроем сущность методов косвенного воздействия. Тот же профессор Бахрах Д.Н. выделяет следующие основные их особенности:

- руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через эмоции, интересы, потребности исполнителей;

- акты власти наделяют правами на определенные действия;

- у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или многих вариантов поведения;

- юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т.п.);

- наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий [III,1,с.188].

Косвенно характер данных методов означает, что субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия не прямо на них, а косвенно (опосредовано), через материальные (имущественные) интересы. Управляемый становится в такие условия, в которые он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами. Как правило, они сводятся к экономическим (например, материальные поощрения, предоставление имущественных льгот и т.п.). Поэтому методы косвенного воздействия принято именовать еще экономическими методами управления.

В систему экономических методов входят объекты управления: льготы, прибыль, премия, проценты, кредит, цены, налоги и др. Особая роль в повышении эффективности производства на уровне государственной или муниципальной производственной организации (предприятия, объединения) принадлежит экономическому стимулированию, хозяйственной самостоятельности, политике налогообложения и др.

Наряду с административными и экономическими методами управления на практике в государственном управлении широко используются методы морального, психологического воздействия на человека, а именно - социально-психологические методы управляющего воздействия. Они направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, способствующего успешному решению стоящих задач, установлению взаимопонимания между субъектом управления и объектом управления.

К социологическим методам управления относятся методы управления:

- социально-массовыми процессами (например, регулирование движения кадров, их распределение, повышение престижа профессий и др.);

- коллективами, органами, группами, внутригрупповыми явлениями и процессами (например, планирование развития коллектива, повышение социальной и групповой активности, преемственность традиций и др.);

-индивидуально-личностным поведением (создание благоприятных условий труда для работников, формирование оптимальной системы управления, наличие элементов творчества в труде, воспитание у работников чувства ответственности за выполнение служебных обязанностей и др.).

К психологическим методам управления относятся такие, как:

- комплектование малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников;

- проявление гуманизма при организации труда;

- психологического побуждения, формирование мотивов труда, оказание доверия;

- профессионального отбора работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности.

Особенность состоит в том, что административные, экономические и социально-психологические методы управления, характеризуя способы воздействия субъекта на объект управления, взаимосвязаны, взаимозависимы и на практике не применяются изолировано друг от друга. Например, назначение на должность лица с учетом его психологического склада, характера и способностей оформляется актом уполномоченного на то органа. Материальное стимулирование оформляется посредством издания полномочными органами юридических актов управления и т.д. Каждый из названных методов может иметь волевое предписание, экономическое содержание и оказывать социально-психологическое влияние. Все методы управления должны соответствовать действующему законодательству по содержанию, целенаправленности и организационной форме.

Вывод: Разнообразие видов административно-правовых методов реализации исполнительной власти при правильном воздействии субъекта на объект должно быть не разрозненным, состоящим из изолированных акций, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств, направленных на осуществление государственно-управленческой деятельности.

Глава II. Административное принуждение

2.1 Сущность убеждения, поощрения и принуждения

Как уже было отмечено ранее, управление делами государства, реализация исполнительной власти, обеспечение дисциплины и правопорядка осуществляются с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей.

Во-первых, что касается убеждения, то оно проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.

В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был законопослушным, строго и неукоснительно следовал предписаниям юридических норм.

Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Устрашение тоже является одной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принуждения, устрашения могут способствовать воспитанию привычки соблюдать закон.

В демократическом обществе убеждение - главный метод воздействия. Это вытекает из следующих позиций.

1. Оно используется систематически (круглосуточно) в отношении всех граждан.

2. Оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд и как результат, воспитывает убежденность, привычку законопослушания.

3. Научно-технический прогресс, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию.

4. Созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать.

5. Убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение.

Формы убеждения имеют разнообразные способы выражения, а именно: обучение, пропаганда, агитация, разъяснения, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы в литературе и кинематографе. Убедительна организационная практика исполнительных органов, пресс-конференции, встречи руководителей с народом, информирование о достигнутых успехах и т.д.

Поощрение - это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Оно выражается в публичном признании заслуг, награждении, оказании общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга. Содержание поощрения составляют меры морального (благодарность, Почетная грамота и др.), материального (премия, ценный подарок и др.) и морально-материального (лауреат премии и премия и др.) характера.

На сегодняшний день существует большое количество юридических норм регулирующих вопросы поощрения. Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках, однако, из них выделяются две группы:

- источники, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти (например, Указ Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» [I,9]; Постановление Правительства РФ «О Почетной грамоте Правительства РФ» [I,10] и др.), и

- источники, в которых наряду со многими другими актами включены одна или несколько поощрительных норм (например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [I,2,ст.6.8.,6.9.] Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ [I,11, ст.17-47] и др.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

- фактическим основанием для него является заслуга, практические дела, положительно оцениваемые субъектами власти;

- оно оценивает уже совершенные деяния, выступает как составная часть государственного контроля;

- оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

- оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;

- оно во многих случаях реализуется в форме право применения, закрепляющего право субъектов поощрять, не исключая, при этом субъективного права гражданина или организации на поощрение, администрация которых наделена широкими дискреционными (по собственному усмотрению) полномочиями;

- оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его к позитивным деяниям, оно связано с существующей у большинства людей разумной потребностью в оценке их дел, в признании их заслуг, а иногда и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются.

Основными принципами поощрительной деятельности исполнительной власти являются: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие. Они вытекают из ее общих принципов функционирования, их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.

Переходя к вопросу сущности принуждения, следует отметить, что вышеуказанный метод убеждения, несмотря на свое широкое применение, далеко не всегда оказывается достаточным средством воздействия в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы поведения в обществе и не приносит желаемого результата. Поэтому наше государство, защищая права и свободы граждан, интересы общества, принуждает лиц, не поддающихся мерам убеждения и общественного воздействия к соблюдению порядка, устанавливает различные виды ответственности за совершение правонарушений, т.е. применяет метод принуждения, воспринимаемый в исполнительной деятельности, как командный или властный метод воздействия. Его достоинство - быстрое принятие и исполнение управленческих решений, а недостаток - подавление творческой инициативы снизу. Как считает профессор Попов Л.Л., назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей, предупреждении новых правонарушений. При этом принуждение не имеет цели причинить нарушителю физические страдания или унизить его человеческое достоинство, при неизбежности наказания. Однако оно содержит в себе также карательный и устрашающий элементы, хотя направлены они, в первую очередь, на предупреждение правонарушений, воспитание и исправление лиц, их совершивших [См.: III,6,с.295].

В зависимости от непосредственного объекта воздействия принуждение подразделяется на несколько видов - психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. Деление это, разумеется, условное, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются.

Принуждение характерно наличием некоторых признаков, гарантирующих права и свободы граждан, интересы общества и государства:

- оно является в полной мере правовым;

- оно подчиняется общим принципам права;

- оно применяется на основе строгой правовой регламентации, нормативного установления оснований, порядка и процедуры реализации конкретных мер принудительного воздействия.

Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправные (не виновные противоправные деяния). Соответственно различают принуждение, связанное с правонарушениями и связанное с объективно-противоправными действиями.

Государственное принуждение реализуясь на основе юридических норм, выступает в форме правового принуждения и выражается в конкретных принудительных мерах, применяемых компетентными государственными органами, а именно: мерах юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной), мерах пресечения и административно-предупредительные мерах принудительного характера (например, таможенный досмотр, принудительное медицинское освидетельствование и др.).

Рассмотрим некоторые особенности правового принуждения.

1. Правовое принуждение осуществляется в случае неправомерного, вредного для общества действия, как реакция на несущее негативные последствия поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нарушающих ее.

2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы, оно персонифицировано.

3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов.

4. Принуждение применяется на основе закона. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться.

5. Правовое принуждение применять к гражданам и к организациям, коллективным субъектам вправе только государство, на основании закона. Негосударственные же организации могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (положений), и только те, которые предусмотрены непосредственно для членов данной организации.

В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое, государственно-правовое принуждение.

В совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного принуждения.

Вывод: убеждение, поощрение и принуждение - явления социальные, они находят свое проявление в характере связей между участниками конкретных общественных отношений. Эти методы являются необходимым условием нормального функционирования демократического общества в целом.

2.2 Понятия и основания административного принуждения

Административное принуждение - разновидность государственного правового принуждения и используется, в основном, как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка преимущественно в сфере государственного управления, т.е. выполняет карательную функцию. В месте с тем, административно-принудительные меры применяются не только в качестве наказания за правонарушения (дисциплинарные, административные), но и для их предупреждения, а также пресечения, тем самым, обеспечивая общественный порядок и общественную безопасность, оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений.

Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей.

Психическое принуждение воздействует на волю, эмоции, разум, т.е. на психику личности, формирует ее волю, склоняет к требуемому общественному поведению путем угрозы применения насилия или каких-либо других мер воздействия, могущих повлечь невыгодные последствия для личности. К психическому принуждению относятся, например, официальное требование сотрудника милиции о недопустимости противоправного поведения; предупреждение, вынесенное в установленной форме, за совершение административного правонарушения гражданином или должностным лицом и др.

Материальное принуждение воздействует на поведение личности, на должностных и юридических лиц через принадлежащие им денежные средства и имущество. Оно выражается в определенных ограничениях владения, распоряжения и пользования имуществом; в лишении некоторых материальных благ, имеющихся у владельца; во взыскании с правонарушителя денежных сумм (штрафа) и др.

Физическое принуждение выражается в конкретных мерах, оказывающих воздействие на личность, его имущество и денежные средства, ограничивая свободу действий, пресекая противоправное поведение, лишая некоторых благ. Так, например, при задержании лица, совершившего административное правонарушение, сотрудник милиции лишает его в течение установленного законом срока свободы передвижения; применяя к нарушителю силовые приемы, специальные средства (наручников и т.п.) или оружии, пресекает противоправные действия нарушителя и т.п.

Как уже было сказано выше, административное принуждение является разновидностью государственного правового принуждения. Поэтому ему присущи все его признаки (государственно-властный характер, направленность на обеспечение правопорядка др.). Однако административное принуждение имеет ряд характерных для него особенностей:

1. Внесудебный порядок применения предусмотренных законом или подзаконными административно - правовыми нормами принудительных мер соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд.

2. Осуществляется в рамках внеслужебного подчинения (ведения), при отсутствии организационного, линейного подчинения между субъектом административной власти (должностным лицом) и нарушителем.

3. Применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами.

4. Меры административного принуждения используются в целях обеспечения соблюдения и защиты только тех административно-правовых и иных норм права (финансового, природоохранительного и др.), которые содержат в себе общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности дорожного движения, обеспечения санитарной безопасности, пожарной безопасности, природоохранительные правила и т.д.). За нарушение норм актов, имеющих ведомственное значение, меры административного принуждения не применяются.

5. Является правовым принуждением и всесторонне регулируется административно-правовыми нормами.

6. Является гарантией и средством защиты общественных отношений в сфере государственного управления от противоправных посягательств, а также средством обеспечения общественной безопасности.

7. Особенность административного принуждения состоит в немедленном его применении с целью предупреждения, пресечения противоправного посягательства, безотлагательном следовании за совершенным правонарушением.

8. Применяется не только к физическим лицам (гражданам России, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и к юридическим лицам.

Специфическая юридическая природа оснований применения административного принуждения является одним из важнейших его признаков. Основания применения административного принуждения следующие:

- во-первых, совершение административного правонарушения;

- во-вторых, наступление особых условий (например, чрезвычайных обстоятельств, связанных со стихийными бедствиями, катастрофами, эпидемиями и т.п.), предусмотренных правовой нормой, при которых меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации.

Эти основания административного принуждения в корне отличаются от оснований иных видов государственного принуждения, где в качестве основания к применению наказания может выступать только совершение правонарушения.

Вывод: административное принуждение используется как крайнее средство, обеспечивающее защиту правопорядка и реализуемое в рамках охранительных правоотношений от имени государства.

2.3 Виды административного принуждения

Исходя из целей использования, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние, по мнению большинства специалистов в области юридических наук, подразделяются на четыре основные группы. Так, например, профессор Попов Л.Л. и профессор Коренев А.П., выделяют следующие меры административного принуждения:

- меры административного предупреждения (административно-предупредительные меры);

- меры административного пресечения (административно-пресекательные меры);

- меры административно-процессуального обеспечения;

- меры административной ответственности (административного взыскания) [См.: III,6.с.300; III,7,с.192].

Меры административного предупреждения

(административно-предупредительные меры)

Меры административного предупреждения используются субъектами их применения в основном, в целях предупреждения и предотвращения возможных правонарушений в сфере государственного управления и уклонения от выполнения юридических и иных обязанностей, и обстоятельств, угрожающих общественной и личной безопасности граждан, или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Основанием применения мер административного предупреждения, могут быть реальное предположение о намерении лица совершить правонарушение, противоправное действие. Однако, угроза общественной и личной безопасности граждан и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и при возникновении стихийных бедствий, эпидемий, действий психически больных лиц, несчастных случаев, массовых беспорядков, сопровождающихся насилием, и других чрезвычайных ситуаций, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения, и требующих проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ. В таких случаях государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц невиновных в нарушении норм права, компетентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Эти меры лишены характера административной кары. Подобным образом, например, действуют органы внутренних дел, имеющие право осуществлять административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; пожарные, уничтожая постройки в целях локализации пожара, и т.д.

Административно-предупредительные меры могут быть классифицированы по разным критериям (по сходным признакам, по разным основаниям и целям применения). Практическое значение имеет классификация мер по их непосредственному назначению и характеру правоограничений. По этому критерию среди административно-предупредительных мер можно выделить следующие четыре группы:

а) меры, применяемые в целях предотвращения угрозы общественной и личной безопасности граждан, предотвращения наступления возможных вредных, опасных, даже тяжких последствий:

- введение карантина, т.е. специального режима въезда и выезда в местности, пораженные эпидемией или эпизоотией;

- закрытие участков Государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной территории;

- прекращение движения и закрытие участков дороги или улицы для движения в случае аварии, дорожно-транспортного или иного происшествия, проведения массового мероприятия.

- контроль и надзорные проверки (пожарный, налоговый надзор);

- технический осмотр транспортных средств;

б) меры, направленные на предупреждение правонарушений, причем не только административных проступков, но и преступлений:

- проверка документов, удостоверяющих личность;

- досмотр вещей, багажа и личный досмотр пассажиров гражданского транспорта, а также лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения (таможенный, милицейский досмотр);

- досмотр транспортных средств;

в) меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей и законных требований компетентных органов:

- принудительное медицинское освидетельствование состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания, грузов;

- принудительное выселение из домов, грозящих обвалом;

- реквизиция имущества, т.е. временное изъятие имущества в силу государственной необходимости при наступлении стихийных бедствий.

- административное задержание.

г) лечебно-предупредительные меры принуждения, направленные не только на интересы и обеспечение общественной безопасности, но и лечение самих, опасных душевно - больных, наркоманов, инфекционных больных:

- психиатрическое освидетельствование и недобровольное направление на лечение лиц, страдающих психическими расстройствами;

- меры физического стеснения и изоляции при недобровольной госпитализации и пребывании в стационаре.

Исходя из вышесказанного видно, что административно-предупредительные меры играют немаловажную роль в целях предупреждения и предотвращения возможных правонарушений в сфере обеспечения государственного управления.

Меры административного пресечения (административно-пресекательные меры). Суть таковых мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий (деятельности) граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок. В ряде случаев они являются не только эффективным, но и единственно возможным средством пресечения преступления (например, применение оружия). Причем, использование пресекательных мер зачастую бывает связано с необходимой обороной или крайней необходимостью, в которой оказался представитель исполнительной власти. В отличие от карательных санкций, имеющих четко установленный законом перечень, меры пресечения, содержащиеся в нормативных актах, не имеют исчерпывающего перечня. Поэтому в случае нарушения физической неприкосновенности граждан (в отличие от карательных санкций), данный представитель исполнительной власти может быть вынужден воспользоваться не названными прямо в законе средствами, а при отсутствии специальных средств или огнестрельного оружия применить продиктованные экстремальной ситуацией подручные средства.

Меры пресечения используются как в интересах общества, государства, так и в интересах самого нарушителя. Скажем, помещение правонарушителя, находящегося в общественном месте в сильной степени опьянения, в медицинский вытрезвитель предохраняет его от возможного нападения и ограбления, а иногда от утраты здоровья или жизни (при низкой температуре воздуха). Пресечение противоправной деятельности нередко позволяет предотвратить действия и события, которые усугубили бы вину нарушителя и, следовательно, усилили бы ответственность виновного (например, задержание водителя, управляющего автомобилем в состоянии опьянения).

Значение этих мер в системе правоохранительных средств особенно велико, поскольку в ходе их применения пресекаются наиболее распространенные правонарушения - административные проступки, обеспечивается возможность привлечения нарушителей к ответственности. Наряду с этим, меры пресечения используются и для прекращения объективно противоправных, невиновных действий, совершаемых лицами невменяемыми, неделиктоспособными («деликт», лат. delictum - юр. «правонарушение»). С другой стороны, они могут быть использованы также и для прекращения преступных действий. Так, например, органами Госгортехнадзора могут приостановить работы, эксплуатацию техники, которые ведутся с нарушением правил и норм безопасности и охраны природных недр, независимо от того, явилось ли это следствием административного проступка или преступления. Помещение в медицинский вытрезвитель, применение огнестрельного оружия и иные средства административного пресечения также могут быть использованы в связи с преступлениями.

Таким образом, основаниями применения мер административного пресечения являются следующие:

- совершение правонарушения;

- совершение объективно противоправных деяний или наступление представляющих опасность противоправных состояний или событий.

Причем применение этих мер в данных обстоятельствах обусловливается необходимостью быстрого и эффективного прекращения различного рода посягательств на личную безопасность, права и свободы граждан, интересы государственных и общественных организаций.

Основания, порядок применения и использования мер административного пресечения определяются законами и иными нормативно-правовыми актами.

По поводу правовой характеристики и классификации мер административного пресечения в административно-правовой литературе сложно найти четкую систему мнений ученых - административистов по данному вопросу. Вообще говоря, меры административного пресечения - это сложное административно-правовое явление, которое характеризуется комплексом присущих ему признаков. Поэтому определение соответствующего понятия в административном законодательстве России возможно лишь на основе рассмотрения ряда обобщенных особенностей этих мер, позволяющее выделить меры административного пресечения из общей массы мер административного принуждения.

Обратимся за пояснением к кандидату юридических наук, докторанту ВНИИ МВД России Тюрину В.А., который считает, что:

- меры административного пресечения - это наиболее распространенная разновидность мер административного принуждения, используемых в предупреждении и пресечении правонарушений в самых различных ситуациях;

- меры административного пресечения применяются различными государственными органами, их должностными лицами, а также общественностью;

- особенность мер административного пресечения состоит в том, что они не являются реализацией института административной ответственности, не сопряжены с наказанием, подобно взысканиям, не содержат в себе по общему правилу тех ограничений субъективных прав, которые свойственны административным наказаниям, хотя зачастую являются предпосылками административных наказаний [См.: IV,4,с.24].

Широкое разногласие мнений наблюдается по поводу классификации мер административного пресечения. В юридической литературе существует ровно столько систем и классификаций мер административного пресечения, сколько высказанных разными авторами мнений.

Арсенал мер пресечения весьма разнообразен: о требовании прекратить правонарушение до применения оружия, тем не менее, их можно сгруппировать по нескольким видам.

Предложенная кандидатом юридических наук Тюриным В.А., система классификации мер административного пресечения, кажется самой приемлемой, она позволяет глубже понять и уяснить их сущность, а самое главное, пожалуй, применять эти меры в соответствии с действующим законодательством и реальной обстановкой. Меры пресечения он разделяет их на четыре группы по следующим признакам:

а) по степени соподчиненности они бывают:

- самостоятельными (официальное требование о прекращении правонарушения, запрещение эксплуатации транспорта и др.);

- вспомогательными (административное задержание, задержание имущества, приостановление работы объекта разрешительной системы, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия и др.);

б) по методам воздействия применяются в виде средств:

- психического воздействия (официальное требование о прекращении правонарушения и др.);

- физического воздействия (доставление, административное задержание, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия и др.);

в) по объектам воздействия они бывают:

- личностного характера (доставление, административное задержание, ограничение передвижения по территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия и др.);

- имущественного характера (задержание имущества, приостановление работы объекта разрешительной системы и др.);

- санитарно-эпидемиологического (отстранение от работы инфекционно больных, ограничение въезда на территории, где введен карантин и др.);

- финансово-кредитного характера (приостановление финансовых операций др.);

г) по характеру сферы воздействия:

- меры пресечения общего назначения (доставление, административное задержание и др.);

- меры специального назначения (применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия) [См.: IV,4,с.26].

В настоящее время, к сожалению, нет единого нормативного акта, закрепляющего систему мер административного пресечения, регулирующую основания и порядок их применения. Пресекательная деятельность в сфере государственного управления регламентируется многими законодательными актами, среди которых прежде всего выделяются: Кодекс РФ об административных правонарушениях [I,2], Таможенный кодекс РФ [I,3], Налоговый кодекс РФ [I,4], некоторые законодательные акты - Федеральный закон «О милиции» [I,5], Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» [IV,2], Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызванного вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции» [I,6], Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [I,7], Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [I,8].

Содержание мер административного принуждения в многочисленных нормативных актах создает определенные сложности для правоприменителя и в итоге не способствует обеспечению законности и правопорядка в сфере государственного управления.

Меры административно-процессуального обеспечения. В целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел, а также исполнения принимаемых по ним постановлений в нашем нынешнем законодательстве предусмотрена возможность применения мер административно-процессуального обеспечения производства.

По своему юридическому характеру они представляют собой разновидность административно-предупредительных и административно-пресекательных мер. Это - административное задержание лица, его доставление (принудительное препровождение) в целях составления протокола об административном правонарушении, личный досмотр вещей, транспортных средств, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами и медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, задержание транспортных средств.

В тоже время вновь принятый закон содержит и меры чисто административно-процессуального обеспечения: арест товаров, транспортных средств и иных вещей; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов и др.