Обращение граждан как гарантия реализации прав и свобод граждан

- 35 -

Оглавление

Введение

Глава I. Понятие и виды обращений граждан

1.1 Понятие и содержание права граждан на обращение

1.2 Классификация обращений граждан

1.3 Особенности коллективных обращений - петиций и гражданских наказов

Глава II. Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти

2.1 Место права граждан на обращение в системе конституционных прав человека и гражданина

2.2 Особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

Заключение

Библиографический список использованной литературы

Введение

Тему “Обращение граждан как гарантия реализации прав и свобод граждан” я взял для разработки по ряду причин. Одной из них является то, что одним из важных элементов административно-правового статуса граждан является их конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33 Конституции РФ). Вместе с тем обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права. Конечно, этот правовой институт нуждается в модернизации, совершенствовании механизма реализации обращений, учете новых реалий, но тем не менее он на протяжении многих лет сложился, функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами государства.

Актуальность данной темы заключается в том, что в России в настоящее время везде и всюду говорят о необходимости повышения уровня доверия к государству, без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. Это можно слышать и на заседаниях Правительства, на съездах промышленников и банкиров, на Гражданском форуме, на различных научных конференциях. “Что мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?”,- спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ. И в самом деле, получается парадоксальная, и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть, но при этом не доверяет ей. Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры в то, что хоть кто-то сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этой ситуации в одном - совершенствовать механизмы реализации и защиты гражданских прав, прежде всего административно-правовые. А важнейшим из этих механизмов является “механизм обратной связи”, т.е. институт обращений граждан в органы государственной власти, прежде всего исполнительной.

Моя курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.

Объектом исследования курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в процессе обращения граждан в органы государственной власти.

Предметом исследования являются сами обращения граждан, их содержание, виды, и особенности.

Целью курсовой работы является изучить становление, развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить причины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, по возможности, предложить пути устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая работа.

Для достижения цели ставятся следующие задачи:

-дать понятие и общую характеристику обращений граждан

-выделить коллективные обращения- петиции из основных видов обращений граждан

-раскрыть основные виды обращений граждан.

На защиту курсовой работы выносятся следующие положения:

- необходимость и важность существования и применения обращений граждан как гарантий реализации прав и свобод граждан

- права граждан на обращение в системе конституционных прав человека и гражданина

- порядок рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти.

Глава I. Понятие и виды обращений граждан

1.1 Понятие и содержание права граждан на обращение

Само понятие “обращение” весьма неоднозначно. Действующее законодательство такого термина вообще не знает, разве только в Конституции РФ говорится, что “граждане Российской Федерации имеют право... направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы”, притом не поясняется, что под обращением понимать. Однозначного определения обращения нет не только в законодательстве, но и доктрине. Так, Большой юридический словарь, выпущенный издательством “Инфра-М” в 1999 году также не содержит определения обращения. Обращение определяется всего лишь как “изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалоба гражданина”, т.е. лишь опосредованно, через отдельные его виды. И кроме того, указанные виды далеко не исчерпывают всего разнообразия обращений, что постараемся показать ниже. Так что остаётся не вполне понятным, что понимать под “обращением” не в философском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения), а строго в формально-юридическом смысле, остаётся неясным. Проще говоря, непонятно, что может считаться обращением, имеющим определённую силу, подлежащем обязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно, что без решения этого вопроса невозможно говорить о нормативном регулировании работы с обращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не прост и для решения его необходимо проделать значительную работу. Собственно говоря, попытка сформулировать общее определение обращения, возможное для закрепления в законе и выявить его главные, необходимые признаки и есть главная цель настоящего исследования. К этой проблеме мы вернёмся ниже, а сейчас постараемся понять сущность и содержание обращения как в обыденном, так и в формально-юридическом смысле.

Общественные отношения, через которые выражается право граждан на обращения, являются предметом регулирования различных отраслей отечественного права: административного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и некоторых других. Однако, основное содержание этих правоотношений должно закладываться нормами государственного (конституционного) права. Для такого подхода есть ряд оснований.

Во-первых, характер нормативно-правового обеспечения реализации права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления является одной из характеристик уровня развития демократии в стране, в конечном счёте - типа сформировавшегося в ней государственного (политического) режима.

Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев причиной обращения гражданина в государственные органы и органы местного самоуправления является неудовлетворительная работа тех властных органов или их должностных лиц, действия которых обжалуются. При этом, как справедливо отмечает М.Д. Загряцков, "воля государства может быть выражена только волей физических лиц, но именно соблюдение закона (его буквы, цели или предписанных форм) преобразует конкретную волю индивида в отвлечённое волеизъявление государства"См. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. С. 43.. Иными словами, обжалуя действия или решения должностного лица в полномочный государственный орган, гражданин тем самым выступает либо против воли государства (когда обжалует нормативный акт, вступивший в законную силу) либо в защиту этой воли (когда обжалует действия должностного лица, не основанные на законе).

При этом, несмотря на то, что целью обращения, как правило, является частный интерес гражданина, последствия его обращения, в подавляющем большинстве случаев, имеют публично-правовое значения.

Таким образом, с точки зрения содержания, право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления подпадает под предмет регулирования государственного (конституционного) права. Однако есть и ряд формальных оснований, позволяющих отнести данные правоотношения к сфере государственно-правового регулирования. Во-первых, на современном этапе конституционного развития России право граждан на обращения получило закрепление в Основном законе страны. Таким образом, с формально-юридической точки зрения оно стало одним из основных (конституционных) прав граждан. Причём, с учётом вышеизложенного, это право граждан можно отнести к числу политических. Как известно, правовое регулирование конституционных прав граждан относится к сфере действия государственного (конституционного) права. А что касается основных политических прав граждан, то их регулирование относится к сфере действия государственно-правовых отношений не только на конституционном уровне, но и на уровне отраслевого законодательства.

Во-вторых, конечно все правоотношения в исследуемой области не могут быть включены в сферу конституционно-правового регулирования. Значительная их часть относится к сфере действия перечисленных в начале параграфа отраслей права. Однако, государственное (конституционное) право, как базисная отрасль права, в данном случае выступает как системообразующий фактор. Она формирует важнейшие - базисные - правоотношения, устраняя коллизии и пробелы в правовом регулировании, которые неизбежно возникают в процессе нормативно-правового регулирования близких по содержанию правоотношений несколькими отраслями права.

Определив отраслевой предмет правового регулирования, мы можем перейти к более подробной характеристике содержания государственно-правового института права граждан на обращения в государственные органы. Прежде всего, представляется необходимым выяснить проблему соотношения частного и публичного интереса в этой сфере. Так, Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией её существования и развития" Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.. Следовательно, всё, что не входит в сферу публичного интереса, методом исключения может быть отнесено к сфере частного интереса. Под этим углом зрения и попытаемся рассмотреть содержание права граждан на обращения.

Вместе с тем, при защите публично-правового интереса - восстановления законности, нельзя забывать и о частных интересах лица, обратившегося в полномочный орган. Поэтому главной целью процесса рассмотрения обращения гражданина по существу должно стать восстановление прежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями или решениями органа государственной власти или местного самоуправления. К сожалению, эта задача не всегда решается на практике, поскольку законодательство, регламентирующее право граждан на обращения, не содержит такого требования.

Однако вернёмся к анализу содержания административной юстиции. Думается, что даже исходя из того, что отечественное и зарубежное законодательство позволяет гражданам подавать как индивидуальные, так и коллективные обращения в государственные органы, разграничение публичного и частного интересов в этой сфере не может быть сведено к количеству субъектов, подписавших обращение. Соотношение общественного и индивидуального интереса, по нашему мнению, гораздо сложнее. Продолжим рассмотрение позиции М.Д. Загряцкова по данному вопросу. "Самоограничение государства, - утверждает учёный, - признание за гражданином, даже только в пределах частного права, положения субъекта права, логически неизбежно ведёт к признанию за ним права на иск или жалобу в праве процессуальном (нет права без иска), то есть признание за ним статуса публичного субъекта права" Загряцков Д.М. Указ. соч. С. 7.. С этой позицией нельзя не согласиться, особенно в свете современной теории правового государства, основанной на равноправии гражданина и государства как субъектов публично-правовых отношений. Однако данная позиция раскрывает лишь внешнюю - формально-процессуальную сторону рассматриваемых отношений. А у неё имеется и вторая - материальная сторона, раскрываемая через содержание права на обращения. Суть её сводится к правовому значению того или иного обращения. Если в индивидуальном обращении гражданина присутствует интерес социальной общности, то такое обращение будет направлено на защиту социального интереса. Остаётся только одна проблема: как выявить этот интерес социальной общности в обилии частных интересов, присутствующих в большом количестве обращений граждан. Здесь может быть три пути: анализ и обобщение обращений граждан, социологические исследования и опросы населения и, наконец, петиционная форма самого обращения, требующая сбора установленного законом количества подписей подробнее проблему петиций и сбора подписей рассмотрим ниже. Однако, последняя форма обращений выходит за рамки административной юстиции.

Таким образом, одной из характеристик, права граждан на обращения как государственно-правового института является наличие в этих правоотношениях публичного интереса, как в материальной, так и процессуальной форме.

В то же время, сведение права на обращения только к деятельности административной юстиции означает ограничение предмета этого права, поскольку причиной обращения граждан в государственные органы может стать не только административный произвол и основанный на нём индивидуальный исполнительно-распорядительный акт, но и закон, принятый представительным, вплоть до высшего, органом власти, либо отсутствие необходимого закона (хотя обращения в законодательные органы власти выходят за рамки данного исследования). Последнее может быть восполнено путём реализации гражданской (народной) инициативы, выражающейся в таких специфических формах обращений как петиция (коллективное обращение) и гражданский наказ. Подробнее особенности этих видов обращений мы постараемся показать ниже, при рассмотрении вопроса о классификации обращений.

В целом, подводя итоги сказанного, можно заключить, что содержанием государственно-правового института права граждан на обращения в государственные органы является:

а) одна из форм народовластия, осуществляемая в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом государственной власти или местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции и законам РФ, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан;

б) установленный законом порядок защиты прав, свобод и законных интересов граждан, осуществляемый ими в публично-правовой форме путём направления заявлений, жалоб (и иных видов обращений) в органы государственной власти или местного самоуправления.

1.2 Классификация обращений граждан

Строгой единой классификации обращений граждан на сегодняшний день не существует. В трудах различных исследователей выделяется разное число разновидностей обращений, и классифицируются они по самым различным признакам. Однако проблема классификации обращений является не просто отвлечённо-научной, она имеет огромное значение для нормативного регулирования работы с обращениями граждан.

Точность терминологии, употребляемой в юридических документах, способствует правильному применению и исполнению правовых понятий, помогает гражданам лучше использовать свои права, выполнять обязанности. Проведение законодателем четкого разграничения между различными видами обращений играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел, в осуществлении более глубокого анализа их в целях выявления тенденций общего состояния законности, степени удовлетворения потребностей граждан и т.д. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содержанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Таких форм существует две (что признано всеми правоведами и отражено в законодательстве): устная и письменная.

Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан.

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, через секретариат и т.п. И письменные, и устные обращения обладают одинаковой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения. Так, в Указе от 12 апреля 1968 г. зафиксировано право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Вместе с тем практика показывает, что рассмотрение устных обращений подчас поставлено лучше, чем письменных, и именно устное обращение гражданина, поданное на личном приёме в приёмной соответствующего органа или у должностного лица, позволяет оперативно решить проблему. В принципе по форме подачи можно выделить так называемые “смешанные” или “устно-письменные” обращения - выполненные в письменном виде, но поданные на личном приёме, а не присланные по почте. Эта форма, не признанная законодательно и не замеченная юристами, имеет немалое значение для практики. Хотя юридически не важно, как и в какой форме было подано обращение, но при рассмотрении обращений в некоторых органах исполнительной власти обращения, поданные на личном приёме, имеют значительное преимущество - их рассмотрение контролируется. Так что на практике устная или “устно-письменная” форма подачи обращения часто делает обращение более “действенным”, даёт больше шансов на скорое его рассмотрение решение поднятых в нём проблем.

Также следует отметить такую специфическую форму подачи обращений, публикация в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная форма была зафиксирована в п.11 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. Поскольку Указ действует и ныне, эту форму обращений тоже приходится принимать. Здесь мы сталкиваемся только с одной существенной проблемой - публикации в прессе лишены одного важнейшего признака обращения - адресата. Они обращены “к народу”, т.е. ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать, чтобы какой-либо орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой “обращение” было опубликовано, прочтёт именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать. Здесь не может идти речь об отказе в рассмотрении обращения или о его “нерассмотрении”, как о нарушении должностным лицом прав гражданина, поскольку вины данное должностное лицо не имеет, и, следовательно, не может нести ответственности. А в таком случае нет и никаких гарантий того, что это обращение будет своевременно и надлежащим образом рассмотрено. В советское время, когда в прессе не могло быть опубликовано ничего без одобрения партийных инстанций, подобный подход ещё мог дать какой-то результат, но в современных условиях это абсурдно. Пользоваться поддержкой СМИ для защиты своих прав гражданин может (недаром, газетные публикации используются и в судебных разбирательствах в качестве доказательств), однако считать газетные публикации обращениями, т.е. юридическими актами, обладающими определённой силой нельзя. Кстати сказать, публикация в прессе даже не всегда может считаться юридическим актом (действием, сознательно направленным на возникновение юридически значимых последствий). Поэтому, на мой взгляд, положение о признании обращениями газетных публикаций определённого содержания надлежит удалить из законодательства.

Что касается классификации обращений по содержанию, то здесь ситуация значительно сложнее. Разные исследователи предлагали разные классификации обращений, называя разное количество видов и приводя разные определения этих видов. В действующем законодательстве разграничения между различными видами обращений не проводится: Указ от 12 апреля 1968 г. только перечисляет три вида обращений: предложения, заявления и жалобы, при этом определения этих понятий не даёт. Между тем, в работах большинства исследователей приводится гораздо большее количество разновидностей обращений. Поэтому далее попытаемся привести все разновидности обращений, которые автору довелось встретить в литературе, и рассмотреть вопрос о том, какие из них целесообразно закрепить в законодательстве, зафиксировав особую процедуру рассмотрения для каждого из них, а какие нет.

Итак, первые три вида обращений нами уже названы. Эта, законодательно закреплённая классификация базируется на так называемом “правозащитном” подходе, предложенном в 1959 году Н.А. Ямпольской. Согласно этому подходу, “процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укреплению законности” См.: Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского госу-дарственного права,- М., 1959, с.62. Проще говоря, субъективные права воплощаются в реальную жизнь, реализуются на практике лишь тогда, когда носитель этих прав предпринимает действия по их защите; эти действия он совершает с частной целью - защитить свои права, но вместе с тем его правозащитные действия способствуют устранению подобных нарушений в будущем, и, значит, укреплению правопорядка. Таким образом, в действиях индивидов по защите субъективных прав реализуется одновременно и частный, и публичный интерес (что уже отмечалось выше). Обращения граждан понимались именно как форма “правозащитных” действий.

Помимо жалоб, заявлений и предложений возможно существование иных форм обращений,- в чём их особенности и требуют ли они специальной процедуры рассмотрения, постараемся показать ниже. Однако три вышеназванных разновидности обращений являются, на наш взгляд, основными и наиболее распространёнными, поэтому представляется целесообразным начать рассмотрение классификации обращений граждан по содержанию именно с них.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом обращения являются жалобы граждан. Кроме того, это наиболее исследованный в отечественной юридической литературе вид обращений.

Виднейшие советские административисты В.И. Ремнёв, Ю.М. Козлов, В.В. Мальков уделяли в своих трудах наибольшее внимание именно жалобам См., например: Козлов Ю.М. Приём и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского го-ударственного управления,- М., 1955; Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба,- М., 1972; Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964.

Жалоба - “обращение гражданина по поводу нарушенных решениями и действиями (или бездействием) органа или должностного лица либо юридического или физического лица прав, свобод, законных интересов, в том числе предоставлением официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия)”. Это определение, хотя и несколько громоздко, в целом представляется справедливым.

Жалоба появляется в той сфере правовых отношений, которые возникают из нарушения прав и законных интересов гражданина, установленных и закрепленных законодательством и другими нормами, регламентирующими права и личные интересы граждан, т.е. в тех случаях, когда отношения между гражданином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении прав. Однако сами по себе жалобы не обеспечивают законность и не могут устранить её нарушения. Жалобу следует рассматривать как одну из гарантий соблюдения законности, так как она является одним из проявлений критики “снизу”. Жалоба всегда является как средством защиты прав и свобод законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц служащих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем её подачи граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав. Таким образом, в жалобе наиболее ярко проявляется сочетание публичного и частного интереса, характерного для обращений граждан вообще. Однако подача жалобы не сводится к осуществлению только охранной функции. Исследование социально-правовой сущности этого института дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они являются, с одной стороны, средством, способом зашиты прав и законных интересов человека, нарушенных действиями (бездействием) властных структур, а с другой -- сигналами о существующих недостатках в их работе, способствуют устранению последних, улучшению работы государственного аппарата, укреплению режима законности. Одна из основных функций конституционного права на обжалование -- служить средством охраны прав и законных интересов граждан. Следует отметить, что один из аспектов института права жалобы выражается в возможности гражданина посредством своего обращения участвовать в управлении общественными и государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение по различным вопросам. Вместе с тем это положение требует, на наш взгляд, уточнения. Практика и опыт многих десятилетий показали, что главной целью, которую ставит гражданин, обращаясь с жалобой, является защита нарушенных прав человека (прежде всего самого себя), устранение препятствий для осуществления гражданином его прав и свобод и т.д. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин одновременно участвует и в управлении делами общества и государства, а точнее в деятельности по укреплению законности. Любой человек, обращаясь с жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения компетентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными, обусловливают нарушение его прав и интересов и нуждаются в устранении. Таким образом, очевидно, что право на жалобу, прежде всего обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного права (либо коллективов в отношении своих членов).

Заявление - “обращение гражданина по поводу реализации прав и свобод, закреплённых Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации”. Подобное определение в значительной степени противоречит ст.2, п.1 ст.17 и п.1 ст.55 Конституции РФ, так как указывает лишь на права, закреплённые Конституцией и законодательством, в то время как из вышеперечисленных статей Конституции РФ прямо следует, что “отсутствие в Конституции прямой записи общепризнанного права или свободы человека... не означают их отрицания (непризнания)” Витрук Н.В. Комментарий к ст. 55 Конституции РФ (в кн. Комментарий к Конституции Российской Федера-ции. Под ред. В.В. Лазарева,- М., 1997, с. 249). Значит, в соответствии со ст.45 Конституции РФ, государственной защите подлежит любое из общепризнанных прав, если даже оно и не закреплено законодательно. Поэтому данное определение необходимо несколько подкорректировать, но в целом оно представляется более-менее правильным. Так, В.И. Ремнёв определял заявление схожим образом, как “обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государства или общественной организации”Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964, с.24. Правда, здесь нужно обратить внимание на то, что и жалоба, по замечанию В.В. Малькова, подаётся и рассматривается в порядке обычной деятельности госорганов. Предметом заявления является не обжалование каких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан, и, во-вторых, реализация права на участие в управлении делами государства путём информирования о различных недостатках, недочётах, злоупотреблениях Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях,- М., 1967, с. 11-12. Иными словами, заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов и порождает жалобу (то есть действие, направленное на защиту частного интереса). Такой же смысл в содержание рассматриваемых терминов заложен и действующим гражданским и уголовным правом.

Предложения - крайне интересный вид обращений. Предложения - «обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, общественных объединений, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества”. Это определение, на наш взгляд, слишком громоздко, хотя сущность предложения передаёт верно. Предложение не связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однако для нашей работы имеют значение только предложения, направленные на улучшение работы федеральных органов исполнительной власти либо изменение изданных ими нормативных актов. Предложения по совершенствованию законодательства, даже те из них, которые направлены в адрес исполнительных органов, относятся всё же к сфере ведения органов законодательной власти. В принципе предложения в общей массе обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти составляют очень незначительное число, но следует отметить, что с годами это число растёт. Кроме того, эта форма обращений является одним из наиболее весомых проявлений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается воздействовать на принятие решений государственной властью, т.е. реализует одно из главнейших гражданских прав - непосредственного участия в управлении государством. Само существование права предложения является как бы реальным, “вещественным” подтверждением того, что власть в России исходит от народа и может реализовываться им непосредственно, как на это указывает ст. 3 Конституции РФ. Поэтому, сколь не было бы незначительно число предложений, к ним надлежит относится с максимальным вниманием.

Таковы три “главные” формы обращений, закреплённые действующим Указом от 12 апреля 1968 г., кроме них в литературе называются и другие формы. Рассмотрим вкратце и их.

Одной из таких форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни слова. Ходатайство определяется как “обращение гражданина с просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством Российской Федерации”. Это определение также полагаем верным; по крайней мере, автору не встретилось в литературе каких-либо иных подходов к определению ходатайства. То, что этим определением для него предусматривается только письменная форма, существенного значения не имеет, так что эту формулировку из определения вполне можно удалить. Здесь существенным является то, что ходатайство может иметь место только в прямо предусмотренных законом случаях и являет собой просьбу гражданина о признании за ним определённого статуса, дающего некоторые специальные права. Например, ходатайством является просьба гражданина о признании его участником войны, что автоматически даст ему право на пользование определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин, подавая ходатайство, не пытается защитить неотъемлемые права или устранить препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган о предоставлении ему специальных, т.е. “октроированных”, дарованных прав. Однако нам представляется, что ходатайство представляет собой не прошение особой милости в обход закона, весьма распространенное во времена самодержавия См. Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оные должны,- СПб., 1811, а требование к властям признать специальное право, уже предоставленное законом и выполнить соответствующие действия. Проще говоря, гражданин, подающий ходатайство (если, конечно, он не мошенник) уже имеет специальное право, и ходатайством он лишь заявляет о том, что оно у него есть и не молит, а требует от властей совершить некоторые действия или предоставить блага, соответствующие его праву. Таким образом, если ходатайство не будет принято, то право гражданина будет нарушено.

Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо” здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В нормативных актах о них ничего не говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма-сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п.1 Указа от 12 апреля 1968 г. не подлежат рассмотрении). Гражданин, направляя подобное обращение, не ищет ничего для себя, не преследует (по крайней мере, явно и очевидно) своего интереса. Прежде всего, он пытается защитить законность, права других граждан, обратить внимание властей на нарушения публичного порядка, и таким способом гражданин выполняет предупредительную, профилактическую функцию, в принципе являющуюся одной из основных функций государственной власти, следовательно, участвует в управлении. Таким образом, как это ни покажется парадоксальным, но сигнальные обращения, по мнению автора, возможно, считать также одной из форм реализации права на участие в управлении (п.1 ст.32 Конституции РФ). Разновидностью сигнальных обращений являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся, так и уже совершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона).

Итак, таковы основные виды обращений граждан, используемые в законодательстве и в отечественной юридической литературе. Достаточно взглянуть на представленную нами классификацию, чтобы понять, что разные виды обращений требуют детально проработанной, особой для каждой формы, процедуры рассмотрения. Разработка такой процедуры не входит в задачи автора, но основные черты и подходы постараемся рассмотреть. Очевидно, что жалоба имеет двойную цель - восстановление нарушенного права и привлечение к ответственности нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего права). Соответственно, она должна рассматриваться по этим двум направлениям, возможно, даже разными должностными лицами или органами. Кроме того, ущемление прав гражданина является ненормальным, оно выходит за рамки права, следовательно, должно быть устранено как можно скорее. Из этого вытекает необходимость рассмотрения жалобы в максимально сжатые сроки, чтобы временной интервал между подачей жалобы и устранением нарушения был минимальным.

Сигнальные обращения, в отличие от заявления, прежде всего связаны с привлечением нарушителя к ответственности и иногда к устранению возможного нарушения (если обращение сигнализирует о возможном нарушении, например, готовящемся преступлении). Поскольку оно совсем не связано с личностью заявителя, для таких обращений требуется принципиально отличная процедура рассмотрения. В частности, на них, видимо, не следует распространять ограничений, связанных с анонимностью. Эти обращения, особенно о готовящихся правонарушениях должны рассматриваться максимально быстро, дабы предупредить их совершение.

Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом, не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обладает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В сущности, всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа, получившего ходатайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем сведения окажутся верными, отказать в удовлетворении ходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений определяет положительное решение по ходатайству.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражданами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классификация обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и коллективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявителем. Коллективное - это “обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания”. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу одной проблемы, есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллективным может быть признано только обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

Было бы несправедливо и противно праву оказывать “предпочтение” коллективным обращениям, давать им преимущество в сроках рассмотрения и т.п., ибо тогда получится, что человек, не сумевший собрать ещё несколько подписей под своим обращением, будет в некоторой степени поражён в правах (в праве на юридическую защиту), что недопустимо см. ст.45, 46 и п.3 ст.56 Конституции РФ. Поэтому рассмотрение коллективных обращений должно проходить в том же порядке, что и аналогичных по содержанию индивидуальных.

1.3 Особенности коллективных обращений - петиций и гражданских наказов

Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они давно уже регламентированы в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государственной власти, местными органами значимых экономических, политических и социальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности.

В Конституции РФ нет термина “петиция”, он заменен общим понятием “коллективное обращение”. Здесь существенно отметить, что коллективные обращения, как мы показали выше по содержанию, существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петиция же, по сути, является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и законодательстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует из смысла п. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ. К тому же имеется обширный положительный опыт зарубежных стран, в которых давно и активно применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 действующей Конституции Швейцарии "народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определённых статей действующей Конституции" Современные зарубежные Конституции. М., 1992. С. 256. Петиция является разновидностью предложения, однако имеет ряд существенных отличий от него. Во-первых, предложение, как неоднократно упоминалось выше, может быть как индивидуальным, так и коллективным, а петиция - только коллективной. Во-вторых, предложение может быть направлено на улучшение социальной действительности вообще, в то время как петиция - на изменение нормативного акта, она стремится воздействовать на позитивное право^** заметим, что петиция может быть направлена на изменение не только закона, но и подза-конного акта, поэтому автор не согласен с мнением, что петиции направляются только в за-конодательные органы.. Это последнее обстоятельство и предполагает коллективный характер петиции. Если обычные обращения могут и должны рассматриваться одинаково вне зависимости от того, сколько граждан их подписало, то с петицией всё обстоит наоборот. Поскольку петиция предполагает изменение нормативных актов и, по сути являет собой юридический акт, направленный на запуск нормотворческой процедуры, то право её подачи должно быть существенно ограничено. Было бы совершенно нелепо, если бы петицию мог подать один человек. В рамках муниципальных образований, такое, может быть, и возможно (но в таком случае нет смысла выделять петиции из массива предложений), но на федеральном уровне - это абсолютно невозможно, так как означало бы наделение каждого гражданина правом законодательной инициативы, что просто бессмысленно и абсурдно. Поэтому петицией может быть признано только такое обращение, которое подписало некоторое количество граждан, притом (и это важно) не меньше установленного законом минимума. По большому счёту, установленный ст.8 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” порядок, согласно которому “инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них” является признанием и закреплением народной инициативы, и закреплением “петиционного минимума”. И в-третьих, предложения должны рассматриваться должностными лицами, но вполне могут отклоняться ими без объяснения причин; петиция же является началом нормотворческой процедуры и соответствующий орган обязан не просто её рассмотреть, но и вынести по ней однозначное решение (подобно тому, как сбор установленного законом числа подписей обязывает власти провести референдум). В Российской Федерации право гражданской инициативы пока получило признание не на общегосударственном, а на региональном и местном уровнях. Однако это обстоятельство не снижает значимости обращений данного вида. Да и кроме того, петиции не только в обязательном порядке подлежат рассмотрению но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством (как можно видеть на примере зарубежных государств) об этом см.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт,- М., 1998, с.103 и далее. Это позволяет утверждать, что народная инициатива в форме подачи петиций в органы государственной власти и местного самоуправления по форме и содержанию близка к народной инициативе, направленной на проведение референдума. Думается даже, что в случае отсутствия принципиальных возражений против принятия нормативно-правового акта, проект которого вносится в порядке народной инициативы, первое может успешно подменять второе, в целях экономии времени и денежных средств.

И ещё одним специфическим видом коллективных обращений является гражданский наказ. По содержанию он почти не отличается от петиции. Отличие здесь в другом. Если субъектом петиции выступает определённое количество граждан (притом не менее установленного законом числа), то субъектом, заявителем в гражданском наказе должна выступать инициативная гражданская организация, общественное объединение. Притом здесь крайне важно отметить следующее - гражданский наказ есть именно обращение граждан, составляющих это объединение, а не обращение объединения как юридического лица (кстати, согласно ФЗ “Об общественных объединения”, они могут и не быть юридическими лицами), которое здесь не рассматривается. А общественные объединения (гражданские организации) характерны прежде всего тем, что они объединяют, как правило, самых инициативных граждан, во-вторых, обладают опытом реализации инициатив и, в-третьих ясно видят интересы тех групп граждан, которые они представляют (например, ветеранские организации - интересы ветеранов). Даже если число членов какой-либо организации невелико, предложения её могут быть очень ценны и полезны, подчас даже небольшая организация может внести такие предложения, до которых чиновники сами никогда не смогли бы додуматься по недостатку информации.

Но для чего потребовалось выделять гражданский наказ в особую разновидность обращения? На то есть две причины. Во-первых, петиции имеют один существенный недостаток - необходимость сбора “норматива” подписей. А при этом, как показывает опыт референдумов, одновременно очень легко и очень сложно собрать должное число подписей. Предположим, что под петицией по закону должны подписаться 10 тыс. граждан. С одной стороны, организация, насчитывающая, 2 или 3 тыс. членов будет испытывать серьёзные трудности со сбором 10 тыс. подписей - ей придётся искать поддержку у посторонних, что подчас бессмысленно. Представим себе, что некая беженская организация хочет внести предложение по улучшению положения беженцев, членов организации 2 тыс., всего беженцев в регионе - 6 тыс. И где искать ещё 4 тыс. подписей? Собирать с местных жителей, ничего не знающих о беженцах, а подчас относящихся к ним с враждебностью? Одновременно, если нужно “продавить” какой-то проект, всегда можно найти фирму, которая за деньги соберёт сколько угодно подписей. Да и кроме того, не раз уже бывало, что гражданским организациям огромными усилиями удавалось собрать 2 млн. подписей для проведения референдума, но ЦИК заявлял, что они “собраны с нарушениями” и в итоге отклонял предложение о проведении референдума. Значит, простая петиционная форма обращения слишком уязвима. Поэтому гражданский наказ, подаваемый от имени общественного объединения можно и должно признать особой формой коллективного обращения граждан и распространить на него специальную “петиционную” процедуру рассмотрения.

Подводя итоги сказанному, отметим характерные особенности петиции и гражданского наказа:

а) направленность на принятие нового или изменение действующего нормативно-правового акта;

б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для гражданского наказа - лидеров общественного объединения + ещё ряд указанных в законе реквизитов).

Глава II. Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти

2.1 Место права граждан на обращение в системе конституционных прав человека и гражданина

Итак, мы рассмотрели основные теоретические подходы к институту обращений граждан, разновидности обращений, историческое развитие этого института. Теперь нам надлежит уяснить, каковы основные принципы законодательного регулирования работы с обращениями в России. Прежде всего, как право обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и административного права. Первый вопрос в этой части нашего исследования - как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными правами и свободами граждан? Прежде всего, речь идёт, естественно, о правах и свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических. Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается правом на свободу мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права граждан на обращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Если данная норма получит развёрнутое отражение в текущем законодательстве, она может стать основой демократического механизма реализации права граждан на обращения в России.

Часть 5 ст.25 Конституции РФ устанавливает гарантии свободы массовой информации. Очевидно, что свобода массовой информации в сочетании с правом граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права граждан направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое действующей Конституцией РФ - это право на объединение. Как известно, в широком смысле право на объединение имеет целью удовлетворение социально-экономических и культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении политической власти. Естественно, что одной из форм связи общественных объединений и органов государственной власти и местного самоуправления является направление ими в эти органы коллективных обращений граждан. Последнее обстоятельство представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов этих объединений, которые также могут быть направлены в те или иные властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих органов общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ подписывается именно руководителями объединения), каким бы демократическим путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение играет роль фактора, консолидирующего мнения отдельных граждан в коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объединения.