49

КУРСОВАЯ РАБОТА

Понятие и общая характеристика институтов административного права

Оглавление

Введение

Глава I. Административно-правой статус граждан и субъектов исполнительной власти

§ 1.1 Основы административно-правового статуса гражданина Российской Федерации и их различного рода объединений

§ 1.2 Административно-правовой статус субъектов исполнительной власти

Глава II. Формы и методы реализации исполнительной власти

§ 2.1 Методы реализации исполнительной власти

§ 2.2 Понятие административно-правовых форм

Глава III. Административно-правовые отношения

§ 3.1 Государственно-служебные отношения

§ 3.2 Административное принуждение и особенно - административная ответственность

§3.3 Понятие и основания административного принуждения

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

В своей курсовой работе я рассматриваю тему: «Понятие и общая характеристика институтов административного права». Я ее выбрал, так как она актуальна, по причине того что административно - правовые институты высшей частью общей системы административного права и образуют собой тенденции дальнейшего развития административно - правового регулирования, для которого все в большей степени существенное значение приобретает установление общих правил поведения в сфере реализации исполнительной власти, усиление управляемых средств контроля и надзора за соблюдением этих правил в регулируемой сфере общественных отношений.

Разработанность исследуемой темы в мой курсовой работе, по моему, произведена в полном объеме, так как здесь: административно - правовой статус граждан и субъектов исполнительной власти; формы и методы исполнительной власти; административно правовые отношения.

Объектом курсовой работы являются отношения, возникающие в области административного права.

Предметом являются сами институты административного права рассматриваемые в моей курсовой работе.

Целью является анализ административного права как отрасли правовой системы РФ, представляющей собой совокупность правовых норм, целью которых являются регулирование управленческих общественных отношений. Поскольку эти отношения многообразны и имеют различный объем административно - правового регулирования, возможно их определенная систематизация, в результате которой происходит группировка административно - правовых норм по однородным комплексам.

Основной задачей является рассмотрение норм административного права, максимально выражают специфику и само обоснованность административно - правового регулирования.

Соответственно в системе этих норм выражается такая их группа, предмет которой обхватывает всю сферу государственного управления независимо от их конкретных особенностей.

Положениями, выносимыми на защиту являются:

1. Устранение пробелов в определении административно - правового статуса граждан и субъектов исполнительной власти,

2. Правовые рекомендации в сфере форм и методов реализации исполнительной власти,

3. Обобщение сведений административно - правовых отношений.

Глава I. Административно - правой статус граждан и субъектов исполнительной власти

§ 1.1 Основы административно-правового статуса гражданина Российской Федерации и их различного рода объединений

Гражданин как субъект административного права -- это участник общественных отношений, в которых он выступает в качестве носителя конкретных прав и обязанностей, содержащихся в нормативных актах. Права и обязанности гражданина образуют в своей совокупности его правовой статус. При этом административно-правовой статус гражданина обладает рядом особенностей.

Во-первых, он носит сложный комплексный характер и «пропитан» нормами конституционного, гражданского, финансового и других отраслей права, отражающих взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива.

Во-вторых, по обязательности предписаний он содержит в себе либо только права (например, право гражданина на обращение в те или иные инстанции с предложениями, заявлениями и жалобами), либо только обязанности (например, соблюдать правила дорожного движения), либо права и обязанности (например, при рассмотрении дел об административных правонарушениях гражданин имеет право обжаловать постановление по делу и несет обязанность уплатить в установленный срок наложенный на него штраф).

В-третьих, содержание административно-правового статуса гражданина в одних случаях зависит от желания того или иного лица (например, гражданин обращается в органы внутренних дел за разрешением на приобретение охотничьего ружья), а в других случаях он формируется вопреки его желанию (например, гражданин, совершивший мелкое хулиганство, подвергается административному задержанию и доставлению в милицию).

В-четвертых, правовой статус гражданина как субъекта административного права включает права и обязанности, общие для всех граждан (например, обязанность соблюдать правила пожарной безопасности), права и обязанности, принадлежащие только какой-либо категории граждан (например, водителям автомобильного транспорта, предпринимателям, охотникам), а также права и обязанности конкретных индивидов (например, лиц, являющихся беженцами или вынужденными переселенцами).

Административно-правовой статус гражданина представляет собой сложное юридическое образование. Он включает в себя четыре разновеликих составных элемента.

Первая, самая важная часть прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного права. В российском государстве правовое регулирование положения личности, человека должно занимать центральное, приоритетное место, ибо выражает идею того, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства».

Сформулированный в ст. 2 Конституции РФ характер взаимоотношений личности и государства является общепризнанным для большинства государств мира, что нашло свое закрепление в важнейших актах международного права, принятых ООН и Европейскими организациями.

Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательству личность, человек, независимо от его служебного, общественного или имущественного положения, национальности, вероисповедания и т.д., является в Российской Федерации субъектом права всех его отраслей, для чего основы правового статуса личности закреплены в Конституции РФ, причем в данном статусе человека важное место занимают и нормы административного права.

Среди основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в сфере административно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ст. 20), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23), право на свободное Передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы РФ и беспрепятственного возвращения в РФ (ст. 27).

Провозглашая права личности, Конституция устанавливает для человека определенные обязанности и запреты, например, платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), запрещается заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34), запрещается принудительный труд (ч. 2 ст. 37).

Вместе с тем Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) устанавливает в исключительных случаях возможность ограничения федеральным законом прав личности, причем правовые нормы, ограничивающие права личности, обычно носят административно-правовой характер. Например, право на неприкосновенность жилища может быть ограничено сотрудниками милиции на основе Закона РФ «О милиции»¹ при наличии оснований, предусмотренных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности, при розыске преступника, если в квартире или доме совершается преступление или нарушение общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, при пожаре и в других случаях.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина РФ. Как субъект административного права каждый гражданин имеет свой гражданский правовой статус.

Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в государственной и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32 Конституции), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ст. 59) и др. Далее -- это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), причем никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35). Наконец, нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, в частности право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии.

Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, к ним добавляется третий элемент административно-правового статуса -- социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера и т.д.

§ 1.2 Административно-правовой статус субъектов исполнительной власти

Очевидно, что если речь идет об исполнительной власти, о государственной деятельности по ее практической реализации, неизбежен вопрос о том, какому именно государственно-властному механизму, построенному на началах разделения властей, поручается такого рода деятельность. До того как Конституция РФ 1993 г. установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), данный вопрос решался достаточно просто: на различных уровнях государственной организации была построена и соответствующим образом функционировала система органов государственного управления. Она полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной власти, а именно -- государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной.

Соответственно органы государственного управления в центре и на местах являлись основными субъектами административного права или же носителями административной правосубъектности. Иначе говоря, государственное управление как самостоятельный вид деятельности государства по реализации своих задачи и функций имело специального, конституционно закрепленного субъекта.

Конституция РФ 1993 г. вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть». И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Так, ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти. Далее информацию о них можно получить на базе анализа ст. 78,85,110,112,125 Конституции РФ.

Что касается, например, республик, входящих в состав РФ, то они самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти (ст. 60 Конституции Республики Бурятия), включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст. 116 Конституции Республики Татарстан записано, что Кабинет Министров Республики -- Правительство -- является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики. В некоторых случаях данные позиции конкретизируются. Так, ст. 63 Конституции Республики Карелия возлагает осуществление исполнительно-распорядительных функций на главу исполнительной власти (т.е. на Председателя Правительства) и органы государственного управления (министерства, государственные комитеты и другие ведомства, должностных лиц).

В уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов. Так, в соответствии со ст. 107 Устава Курганской области исполнительным и распорядительным органом государственной власти является администрация (правительство) области.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», часто содержит упоминания об «исполнительных органах»¹, о «государственных органах управления»². А Указ Президента РФ «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» от 17 марта 1997 г.³ характеризует субъекты исполнительной власти как «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление».

Очевидно, что во всех случаях речь идет об одном и том же, а именно -- о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. о тех государственных органах, в чью компетенцию входит практическая реализация ее задач, функций и полномочий. Используя современную конституционную терминологию, мы говорим в подобном смысле о субъектах исполнительной власти или же, что по своей сути адекватно -- об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

Действующее законодательство, опирающееся на новую Конституцию РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого, говоря об органах исполнительной власти, мы подразумеваем (несмотря на их новое наименование) органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления. В то же время возможно использование и такого собирательного термина, как исполнительные органы, для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности.

При этом, однако, следует учитывать, что исполнительными по своей сути являются вообще все органы, осуществляющие управленческие функции и за пределами государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в системе местного самоуправления, в управлении внутренней жизнью государственных предприятий и учреждений, а также общественных объединений. Естественно, что в подобных случаях имеют место соответствующие особенности.

Таким образом, итоговые позиции, относящиеся к выяснению понятия и признаков органов исполнительной власти (исполнительных органов), выражаются в следующем.

1. По точному конституционному смыслу под органами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне РФ и ее субъектов. Опровержение такого вы вода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы о территориальных и местных исполнительных органах). В то же время Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которых можно было бы судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами исполнительной власти. А по смыслу ст. 110 Конституции исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообще снимает вопрос о иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее, фактически существуют. Наконец, нельзя не учитывать отсутствие федерального закона об исполнительной власти и ее организации, что пока приводит к тому, что лишь на федеральном уровне определяется система и структура органов исполнительной власти. Что же касается дальнейших уровней государственно-управленческой деятельности, то их организационные формы (т.е. органы управления) отличаются крайним разнообразием и отсутствием должной упорядоченности. Это дает основания рассматривать в их качестве любые организационно-правовые формы проявления государственно-управленческой деятельности, т.е. характеризовать их в качестве исполнительных органов.

Исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах экономической, социальной и административно-политической жизни. Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному, назначению эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера.

Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных (юридически-властных) полномочий. Эти полномочия выражаются прежде всего в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного, принуждения). Наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, -- наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти.

Издаваемые исполнительными органами правовые акты не подменяют собой акты законодательных и судебных органов государственной власти. С одной стороны, они подзаконны, ибо предназначены для исполнения требований, содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебных органов, имеющих преимущественно негативно-юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.

4. Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют также государственные учреждения и предприятия. Но последние не являются носителями государственно-властных полномочий, не вы полняют функции по реализации исполнительной власти, по скольку представляют собой не органы государства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец, осуществление социальных функций (например, больни ца, школа).

Сейчас предполагается еще более четко разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг, которыми должны заниматься не органы исполнительной власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на началах самоокупаемости. Данная позиция наглядно свидетельствует о том, что в отличие от органов исполнительной власти подобные образования непосредственно от имени государства не выступают, что и лишает их возможности юридически властвовать вовне (государственная власть и самоокупаемость -- не тождественные категории).

На существующих сейчас государственных предприятиях и в государственных учреждениях также в определенном объеме функционируют те или иные управленческие звенья (администрация завода), чья компетенция реализуется в целях «самоорганизации», т.е. в интересах нормальной работы предприятия, учреждения. Именно в этих границах такие управленческие звенья обладают ограниченными юридически-властными возможностями (например, ректор вуза).

Следует учитывать, что в стране действует множество общественных организаций, имеющих собственные исполнительные органы, выражающие интересы и волю членов таких организаций. Их чисто внутриорганизационные полномочия выводят их из числа органов исполнительной власти в их государственно-правовом понимании.

5. Исполнительные органы также представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую государственную должность государственной службы. Именно государственные служащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной власти (исполнительных органов).

6. Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органа либо в нормах Конституции РФ (напри мер, Правительства РФ), либо в нормах конституций и уставов субъектов РФ, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, обязанности, полномочия и ответственность.

В ее рамках исполнительные органы совершают юридически значимые действия, выражающие их административную право- и дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения) и правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовых норм) деятельности.

Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе, естественно, исполнительны ми органами не являющиеся.

Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него действующим законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства РФ.

Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном действующим законодательством РФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, входящих в состав РФ, либо по представлению глав администрации краев, областей и т.п. соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

Таковы наиболее общие черты, совокупность которых позволяет получить необходимое представление об административной правосубъектности органов исполнительной власти (исполнительных органов) или же органов государственного управления.

Орган исполнительной власти -- структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Глава II. Формы и методы реализации исполнительной власти

§ 2.1 Методы реализации исполнительной власти

Наряду с административно-правовыми формами в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). В чем их суть?

Процесс управления свое завершение находит в осуществления непосредственного целенаправленного (т.е. упорядочивающего) воздействия субъекта управления на соответствующий объект. Так практически реализуются цели, задачи, функции государственно- управленческой деятельности. Но для этого необходима система способов, приемов, средств, выражающих управляющее воздействие, придающих функциям управления динамический характер. Такого рода задачу выполняют методы управления, позволяя получить ответ на вопросы: как осуществляется управление, как практически реализуются его функции, как, наконец, субъект управления упорядочивающе воздействует на объект?

Таким образом, способы и приемы непосредственного управляющего воздействия исполнительных органов (должностных лиц) на управляемые объекты (на управляемых) -- это и есть методы управления. Иначе говоря, метод управления является конкретным способом практического осуществления задач, стоящих перед данным субъектом исполнительной власти, средством реализации самой этой власти. Главное в характеристике этих методов заключается в том, что они обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления, выражают связи между ними. Для методов управления характерно следующее:

а)они реализуются в процессе государственно-управленческой деятельности, органически связаны с целевым назначением исполнительной ветви государственной власти;

б)они используются субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

в)в них находят свое непосредственное выражение юридически-властные полномочия субъектов исполнительной власти;

г)выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, индивидуального или коллективного характера, ведомственной принадлежности и т.п.);

д)поскольку управляющее воздействие осуществляется как нормативное либо индивидуальное юридически-властное воле изъявление субъекта управления, методы управления находят свое выражение в установлении обязательных для конкретных адресатов, иногда общеобязательных правил поведения (нормотворчество), либо в формулировании индивидуальных предписаний, относящихся к конкретным объектам и по конкретным вопросам (распорядительство);

е)методы управления нуждаются в правовой форме их непосредственного выражения, которая придает им обязательный характер;

ж) свое наиболее ощутимое проявление методы получают в правых актах управления.

Таким образом, налицо тесное соотношение таких категорий, как формы и методы управления, прямая связь между ними. Если форма управления внешне выражает то, что данный субъект управления действует и его действия вызывают определенные юридические последствия, то метод управления позволяет понять, какими способами эти юридические последствия доводятся до адресата Иначе говоря, та или иная форма управления «наполняется» различного рода конкретными управленческими действиями, совершаемыми в интересах достижения целей управляющего воздействия. Тем самым форма управления становится действующей.

Все изложенное означает, что метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, ее целей. А эти функции и цели, по существу, «заложены» в административно-правовых формах. Следовательно, метод -- практический инструмент управления, выраженный в используемых в повседневной деятельности субъектов управления административно-правовых формах. Короче говоря, правовой акт (форма) содержит в себе все то, с помощью чего достигается управляющее воздействие (метод).

В понятийном смысле заслуживает внимания также вопрос о соотношении метода управления с методом правового регулирования. Так как по главным своим показателям метод управления есть средство управляющего воздействия, это сближает его с методом правового регулирования: и тот, и другой являются регулирующими средствами. Однако акценты при этом различные: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участников управленческих отношений, включая исполнительные органы (должностных лиц), а методы управления используются только ими; первые всегда нормативны, вторые же индивидуализированы.

Таким образом, метод правового регулирования есть функция административного права; метод управления есть функция субъекта административного права, являющегося одновременно субъектом исполнительной власти.

Как прямые, так и косвенные средства используются в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно -- в качестве одностороннего л властного волеизъявления субъекта управления. Например, стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот и т.п.):

Для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые.

В правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания того или иного решения и его административно-правовой формы. Экономические рычаги, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств. Например, административно-правовые нормы, содержащиеся в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», наряду с прямыми административными предписаниями (об отнесении к государственной службе исполнения должностных обязанностей исключительно лицами, занимающими государственные должности категорий «Б» и «В»), содержат и управляющие средства косвенного характера (например, ст. 13, посвященная поощрениям государственных служащих).

Конкретное содержание административно-правовых методов управления достаточно разнообразно. Соответственно можно выделить следующие наиболее распространенные в практике государственно-управленческой деятельности методы:

а)установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;

б)предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности);

в) утверждение конкретных (адресных) заданий;

г) назначение или освобождение от должности;

д)запрещение определенных действий;

е) удовлетворение законных притязаний участников управленских отношений;

ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование);

з) регистрация определенных действии, и) установление стандартов, квоты и т.п., к ограничение определенных действии;

л) проведение контроля и надзора;

м) осуществление внесудебной юрисдикции;

н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;

о) применение мер административного принуждения;

п) материальное и моральное поощрение;

р) применение материальных санкций;

с) оформление госзаказов;

т) распоряжение объектами гос. собственности;

у) приостановление или отмена правовых актов под ведомственных объектов и должностных лиц;

ф) образование, реорганизация и ликвидация под ведомственных объектов и т.п.

Что касается так называемых экономических методов управления, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако все зависит от практики их использования. А она, к сожалению, свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда достигаются именно стимулируемые цели. Ориентация на их широкое применение, на вытеснение ими административных методов ничего существенного не дала в 60--90-е гг. Стимулирующее воздействие этих методов с должной результативностью не проявилось, не проявляется оно и в наши дни. Для использования в административном порядке именно экономических средств воздействия на работу производственных и непроизводственных объектов, а тем более граждан, характерно то, что они приводят, как правило, к ухудшению их экономического состояния. Налицо деформация этих управленческих средств, утрата ими реально стимулирующего характера и превращение в чисто конфискационные средства. Они практически все в большей степени приближаются по своему характеру к административным методам управления.

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов, по существу, имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выражение по-разному, а нередко весьма противоречиво. В силу этого излишне прямолинейная трактовка административно-правовых Методов не может быть приемлемой без должного учета как позитивных, так и негативных их проявлений.

Вместе с тем очевидно, что эффективное решение всех управленческих задач невозможно только с помощью экономических регуляторов. Нельзя забывать о том, что субъекты исполнительной власти в отличие, например, от хозяйствующих субъектов, в экономической сфере управления, наделены компетенцией, т.е. полномочиями, которые они осуществляют от имени государства, причем реализация этих полномочий только их право, но прямая обязанность. Функциональные задачи этого вида государственных органов состоят в том, чтобы для их практической реализации использовались с максимальной отдачей полномочия, содержание которых составляют как меры экономического, так и внеэкономического воздействия на управляемые объекты.

§ 2.2 Понятие административно-правовых форм

Реализация исполнительной власти требует оснащения ее механизмом, с помощью которого ее задачи и функции могут быть воплощены в практической государственно-управленческой деятельности.

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявлять себя в разнообразных общественных отношениях, т.е. быть динамичной. Соответственно, она всегда воплощается в конкретных действиях разнообразного характера и назначения, способных выразить ее содержание и направленность. Совершают эти действия субъекты управления, т.е. исполнительные органы (должностные лица), причем повседневно.

Так появляется специфическая научно-практическая категория, а именно: форма государственно-управленческой деятельности (форма управления) или форма реализации исполнительной власти.

Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания. В частности, она позволяет получить ответ на вопрос -- для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради выполнения управленческих задач и функций. При этом имеются в виду такого рода действия, которые типичны в своих основных проявлениях независимо от организационно-правового статуса того или иного исполнительного органа. Само содержание государственно-управленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетливому восприятию (что, например, делает министерство или данное должностноe лицо).

Таким образом, категория «форма управления» относится к характеристике не любого участника управленческих общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, а только субъекта управления, т.е. соответствующего исполнительного органа (должностного лица). Далее следует вывод о том, что речь фактически идет о компетенции этого органа (лица), ибо именно она получает свое соответствующее выражение в его практических действиях. Но компетенция, очевидно, не может быть воплощена в жизнь в виде одноразового, автоматически выполняемого действия. Следовательно, у исполнительного органа (должностного лица) имеется возможность действовать в силу закрепленной за ним компетенции в конкретных управленческих ситуациях тем или иным образом. Иначе говоря, превращение такой возможности в реальность предполагает совершение им в обязательном порядке определенных активных действий. Он, например, принимает юридическое решение, рассматривает и разрешает жалобу гражданина, осуществляет регистрационные или контрольно-надзорные действия и т.п. Именно в такого рода действиях выражается компетенция данного субъекта управления, т.е. его обязанности и полномочия. Главное заключается в том, чтобы совершаемые им управленческие по своему характеру действия получили свое внешнее выражение. Не выраженные подобным образом, они не в состоянии вызвать определенные последствия, ради достижения которых они фактически совершались.

Следовательно, под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если вызываемые управленческими действиями последствия носят юридический характер или же имеют определенное юридическое значение, их можно обобщенно квалифицировать в качестве административно-правовых форм.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, различны по своему назначению и характеру. А это означает, что должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Очевидно, что в первую очередь в таком выражении нуждаются те действия, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие; иначе цель управления не будет достигнута. но исполнительные органы также осуществляют в процессе своей повседневной деятельности и такие действия, прямая связь которые с непосредственным управляющим воздействием на тот или иной объект отсутствует. Имеется в виду подготовка такого воздействий получение информации о его результатах (например, подготовка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.). И в том, и в другом случае внешнее выражение действий налицо, однако они различаются по своему назначению. Так, если имеется в виду непосредственное воздействие на соответствующий объект, действия такого рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» аппарата данного исполнительного органа. Они обязательно проявляются в его взаимодействии с управляемыми (например, с нижестоящими исполнительными органами, с гражданами, общественными объединениями и т.п.). Но есть и другого рода управленческие действия, также нуждающиеся во внешнем выражении, но уже «внутри» аппарата данного исполнительного органа: различного рода внутриаппаратные или внутриорганизационные действия. Например, это ведение делопроизводства, распределение внутренних обязанностей между работниками аппарата и т.п.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а)форм реализации исполнительной власти;

б)форм внутриорганизационной работы. Главенствующее значение, естественно, принадлежит первым, так как именно в них свое внешнее выражение получает сама исполнительная власть и соответствующие ей юридически-властные полномочия, реализуемые в отношениях с объектами управления. Внешнеюридическое воздействие -- признак формы управления в ее собственном смысле. Внутриорганизационные действия выражаются за рамками непосредственного управляющего воздействия. Виды административно-правовых форм.

Формы управления (управленческой деятельности) разнообразны, что предполагает возможность их классификации, для чего используются различные критерии.

Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Как правило, различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за ^собой четко выраженные юридические последствия (например, издание акта о назначении лица на государственную должность, составление протокола об административном правонарушении ¹¹ т.п.). В этом проявляется их роль в реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут.

Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.). Нередко наряду с ярко выраженными правовыми формами управленческой деятельности, к каковым прежде всего относятся акты исполнительных органов (должностных лиц), к их числу относят «совершение других юридически значимых действий». Конечно, нельзя все правовые управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. И действительно, во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают некоторые действия иного юридического характера. Так, они разрешают гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществляют в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдают официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Юридическая значимость подобных действий и их последствий очевидна. Но суть дела в том, что свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредованно, например, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого акта, разрешающего его выдачу данному лицу. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого можно к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Итак, форма управленческой деятельности может быть названа правовой только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. Именно в этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Но именно в силу этого вряд ли допустимо отнесение к такого рода действиям, например, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, которая, конечно, юридически значима, но данное действие совершает не представитель исполнительной власти не в целях ее реализации.

Таким образом, действия, повседневно осуществляемые испол-нительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса де являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного или иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовых форм.

Формы управленческой деятельности в необходимых случаях требуют определенной юридической регламентации. Очевидно, что те из них, в которых находит свое внешнее выражение непосредственное управляющее воздействие на тот или иной объект, которые опосредуют взаимоотношения между субъектом и объектом управления, которые, наконец, являются формами реализации исполнительной власти, регламентируются в максимальной степени. Наиболее показательны в этом смысле действия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию правовых актов, влекущих отчетливо выраженные юридические последствия.

В значительно меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Субъектом управления предоставляется возможность самостоятельного их выбора, но при условии, что такого рода формы деятельности не выходят за рамки требований законности, а также соответствуют компетенции данного субъекта управления.

Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами, содержащимися в законодательных и подзаконных актах. Как правило, такого рода формы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Это положения о министерствах, должностные инструкции и т.п.

Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в нормативных документах, посвяещенных регламенту работы данного субъекта, организации делопроизводства.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоуста-новительной, правоприменительной и правоохранительной функций исполнительной власти. Они вызывают наиболее существенные юридические последствия, а потому их регламентация является важнейшим условием обеспечения режима законности в сфер_е государственного управления.

С учетом изложенного можно характеризовать наиболее распространенную классификацию форм управленческой деятельности, включающую как их основные, так и второстепенные варианты. В их числе называют:

а)издание правовых актов управления;

б)совершение действий юридического характера;

в)осуществление организационных действий;

г)выполнение материально-технических операций.

В учебной литературе по административному праву не всегда четко проводится разграничение между формами и методами государственно-управленческой деятельности. Так, к формам управления относят федеральные и региональные программы, лицензирование и даже государственную регистрацию. Последние два варианта управленческих действий являются яркими проявлениями широко используемых в настоящее время методов управления. Что же касается программ, количество которых в наши дни почти не имеет границ, то их юридическое значение достаточно своеобразно. Прежде всего, нынешние программы (например, «Топливо и энергетика», «Продовольствие» и т.п.) фактически являются своеобразным проявлением некогда господствовавших народнохозяйственных планов. Соответственно, сама по себе любая программа не является непосредственной формой реализации исполнительной власти, так как требует многих правовых и юридически значимых действий, совершаемых исполнительными органами различного уровня. Главная роль при этом, как показывает практика, принадлежит правовым актам. Это означает, что реализация соответствующих программ в названной области требует создания организационно-правового механизма их практической реализации. Соответственно, издаются правительственные, министерские и иные правовые акты, составляющие таковой механизм.

Возвращаясь к названной ранее классификации форм управления, можно утверждать, что материально-технические формы функцию реализации исполнительной власти, конечно, не выполняют. Осуществляют их, как правило, не управленческие работники, а обслуживающий персонал, форма их выражения -- неправовая, а роль исключительно вспомогательная. Но в целом они не могут быть исключены из перечня форм управленческой деятельности, т.е. понятия, более широкого по своему юридическому смыслу, чем собственно реализация исполнительной власти.

Иная природа организационных действий. Их совершают государственные служащие -- административно-управленческие работники, в действиях которых практически выражается повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган, оперативный персонал данного органа (специалисты, функционеры, исполнители), за представителем каждого из которых закреплен соответствующий объем функций и полномочий. В определенной мере они совершают юридически значимые действия, не облеченные в форму правовых актов. Поэтому эти их действия относятся к правовым формам, но далеко не во всех случаях к формам непосредственной реализации исполнительной власти. Как правило, их действия носят внутриаппаратный характер. Их можно рассматривать в качестве функциональных действий, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа для того, чтобы подготовить орган к реализации исполнительной власти. Они могут быть и следствием, вытекающим из осуществленной реализации исполнительной власти.

Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность, охватывающая как внешние, так и внутриаппаратные действия, может быть выражена в обеих формах.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (делопроизводство, моделирование, совещание и т.п. власть не выражают). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления. Однако в настоящее время актуальной все в большей степени является дискуссионная проблема о месте административно-правовых договоров в системе форм реализации исполнительной власти. Поэтому целесообразно специально рассмотреть вопрос об их характере и специфике.

Глава III Административно-правовые отношения

§ 3.1 Государственно-служебные отношения

Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда -- возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.

Очевидно, что присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. В одних случаях он может звучать достаточно «жестко» (например, в условиях чрезвычайного положения), в других он может ощущаться как «мягкое» воздействие на поведение управляемых (например, дозволение, стимулирование). Вместе с тем управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо выражают присущую государственно-управленческой деятельности юридическую властность, что иногда такого рода правоотношения могут строиться и на началах равенства их Участников. Наконец, известное развитие получают административно-правовые отношения договорного типа (соглашения).

Ведущее значение сохраняют те административно-правовые отношения, которые непосредственно связаны с практической реализацией соответствующими субъектами исполнительной власти (исполнительными органами, должностными лицами) своей главной социальной и юридической функции -- с осуществлением управляющего (упорядочивающего) воздействия на те или иные объекты. Имеются в виду управленческие связи, в которых наиболее полно и выразительно проявляются все основные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.