Административное право Италии

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1 Понятие и источники административного права Италии

1.1 Понятие и первичные источники административного права Италии

1.2 Вторичные источники административного права Италии

Глава 2 Основные институты административного права Италии

2.1 Совет Министров. Публичная администрация

2.2 Государственная служба. Региональное и местное самоуправление

2.3 Органы контроля за законностью в государственном управлении

Заключение

Список нормативных актов и учебной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы и научная и практическая значимость исследуемой проблемы. Административное право Италии - это тема, прежде всего, для теоретического изучения. Я выбрал данную проблему для рассмотрения в своей курсовой работе, так как полагаю, что ее изучение необходимо для сравнения с административным правом Российской Федерации и возможного заимствования отечественной правовой наукой наиболее передовых моментов административного права Италии, как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности.

Разработанность исследуемой проблемы. Данный вопрос изучен на настоящий момент слабо и отражен лишь в сугубо специальной литературе, которая большей частью недоступна для изучения в нашем институте. Исходя из этого, я при написании своей курсовой работы я использовал лишь доступную мне часть такой литературы. К таковой можно отнести справочник Решетникова Ф.М. «Правовые системы стран мира», учебное пособие под редакцией Козырина А.Н. «Административное право зарубежных стран» и др. в указанной выше литературе отражены овсе ключевые моменты.

Научная проблема данной темы заключается в рассмотрении организации, правового регулирования и осуществления административного права Италии, а также в последующем сравнительном анализе данного права с административным правом Российской Федерации.

Объектом науки административного права, который определяет предмет моей курсовой работы, является административное право зарубежных стран.

Предметом исследования моей курсовой является именно административное право Италии, его правовая основа, и основные институты.

Целью написания мной курсовой работы по данной проблематике является, как уже было указано выше ознакомление с источниками административного права Италии и их осуществлением в правовой деятельности исполнительных органов рассматриваемого государства.

Исходя из цели, определяются основные задачи моей работы:

- изучить первичные и субсидиарные источники административного права Италии;

- систематизировать органы, их осуществляющих;

- ознакомиться с органами контроля за законностью в государственном управлении;

- рассмотреть особенностей административного права Италии;

- получить практику в научно-правовой работе.

Положения, выносимые на защиту. Таким образом, на защиту своей курсовой работы я полагаю вынести следующие положения:

- первичными источниками административного права Италии являются Конституция, конституционные законы, декреты-законы и обычные законы;

- регламенты правительства, отдельных министерств и других органов исполнительной власти являются вторичными источниками административного права Италии;

- вышеуказанные источники осуществляются органами исполнительной власти данного государства, а именно Советом Министров, публичной администрацией, региональным и местным самоуправлением;

- основными органами контроля за законностью в государственном управлении Италии, являются Счетная палата и Государственный Совет.

Исходя из вышесказанного, перехожу к рассмотрению первой главы - понятие и источники административного права Италии.

ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ИТАЛИИ

1.1 Понятие и первичные источники административного права Италии

Для Италии, как и для других принадлежащих к романо-германской системе стран, характерно выделение административного права, регламентирующего специфику деятельности органов публичной администрации, в самостоятельную отрасль публичного права. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М., 1993. По мнению известного итальянского административиста М.С. Джанини, в настоящее время достаточно сложно дать исчерпывающий перечень органов публичной администрации. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, число данных органов неуклонно растет. А во-вторых, в развитых государствах практически нет таких сторон человеческой деятельности, которые бы не затрагивали в ходе своей деятельности органы публичной администрации.

Для данной отрасли итальянского права характерно существенное изменение объема и предмета правового регулирования, в особенности после принятия Конституции 1947 г. Это связано с расширением вмешательства государства в сферу экономики и предоставления услуг, развитием программирования и европейской интеграции. К тому же в стране была осуществлена административно-территориальная реформа, которая привела к созданию 20 областей, наделенных широкой автономией. В ходе реформы ряд административных полномочий был передан областям, провинциям и коммунам - территориальным субъектам публичного права, обладающим самостоятельностью. Все эти изменения привели, с одной стороны, к образованию в рамках административного права новых подотраслей (региональное право, урбанистика и другие), а, с другой стороны - к выделению норм, связанных с деятельностью субъектов публичного права в экономической сфере, в специальную отрасль публичного права экономики.

Особенностью правовой системы Италии является наличие специального нормативного акта, устанавливающего четкую иерархию источников права. В соответствии с Общими положениями о законе, принятыми вместе с Гражданским кодексом, источниками права признаются законы, регламенты, корпоративные нормы (утратившие свое значение после свержения режима Б. Муссолини) и обычаи. В новейших итальянских курсах публичного права дается более детальная классификация: источники права, обладающие верховенством (конституция и конституционные законы); первичные источники (законы и акты, имеющие силу закона); вторичные или производные источники (регламенты и приравненные к ним акты), иные источники (конституционные соглашения, обычаи, акты Европейского Союза).

Конституционные законы требуют усложненной процедуры принятия и отмены. В эту группу входят, во-первых, законы, изменяющие Конституцию (ст.138), во-вторых, законы, регламентирующие конкретные вопросы, определенные в тексте Конституции (ст. 71, 137, 116). Например, конституционными законами можно изменять территорию областей, создавать новые и т. П. (ст.132). Так, в 1963 г. Конституционным законом №3 от 27 декабря 1963 г. Была образована область Молизе.

Обычные законы - это источники права общего характера, регламентирующие все вопросы, которые не зарезервированы Конституцией либо конституционными законами за какими-либо иными источниками права. На практике законы парламента подразделяются на кодексы, законы по отдельным вопросам и сводные тексты норм. В отличие от других отраслей административное право Италии является некодефицированным, хотя вопрос о необходимости издания кодекса поднимался неоднократно. Наиболее важные вопросы, как правило, регламентируются законами (Закон №400 от 23 августа 1988г. о деятельности Правительства и организации Бюро Совета Министров) или сводными текстами (Сводный текст №1054 от 26 июня 1924г. о Государственном Совете). Последний источник представляет собой сведенные в единый документ положения законов, изданных в различное время по одной проблематике. После официального опубликования данного акта прекращается действие всех норм, не включенных в сводный текст.

Для Италии характерно не только формальное, но и юридическое выравнивание статуса закона и некоторых актов, исходящих от правительства, - законодательных декретов и декретов-законов. Они представляют собой коллегиальные решения Совета Министров, оформленные в виде декретов Президента Республики (ч. 5 ст.87 Конституции) и рассмотрение Конституционного Суда (ст. 134 Конституции). Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 2000. Они публикуются в том же порядке, что и обычные законы, и не подлежат регистрации в Счетной палате.

Согласно Конституции (ст.76) законодательные декреты представляют собой акты делегированного законодательства. Основной закон устанавливает следующие пределы для передачи полномочий парламента: адресатом делегирования может быть только правительство; передача ограничена во времени и касается определенных вопросов; законодательный орган определяет руководящие критерии и принципы, которым должно следовать правительство в своей деятельности. При подготовке законодательного декрета необходимо соблюдение формальных требований. В преамбуле акта следует привести исходные данные закона о делегировании и соответствующего решения Совета Министров. В тех случаях, когда срок передачи полномочий превышает два года, правительство обязано запрашивать мнение парламента в отношении проектов конкретных декретов. В качестве примеров данных актов можно привести Декрета Президента Республики №616 и 1617 от 1977 г., изданные во исполнение Закона №382 от 22 июля 1975 г. «Об областном устройстве и организации публичной администрации». В соответствии с этими актами была осуществлена передача административных полномочий и некоторых государственных служб областям в ходе осуществления реформы административно-территориального устройства.

Декреты-законы издаются правительством на основании поручения парламента, а по собственной инициативе - лишь в необходимых и безотлагательных случаях. В преамбуле такого акта необходимо указать обстоятельства, обусловившие его принятие, и исходные денные решения Совета Министров. В любых случаях Совет Министров не может издавать декреты-законы по вопросам конституционным и избирательным, в целях делегирования законодательной власти, ратификации международных договоров, установления бюджета и сметы расходов. На практике декреты-законы довольно часто использовались для осуществления серьезных реформ организационного характера - создания Министерства природного и культурного достояния, регламентации государственной службы, упразднения и введения штатных должностей преподавателей университетов.

В соответствии со ст.77 Конституции правительство должно в тот же день передать декрет-закон в парламент ля последующего утверждения. Когда палаты распущены, они собираются на внеочередное заседание в течение пяти дней. Декреты должны быть ратифицированы в течение 60 дней после их опубликования, иначе они признаются утратившими свою силу с момента издания. В Официальном собрании законов или декретов Итальянской Республики безотлагательно публикуется информация об отказе в одобрении либо прекращении действия в связи с истечением установленного срока. В ходе рассмотрения парламент может вносить любые изменения в представленный правительством текст. Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 2000.

Сред первичных источников в особую группу выделяют акты областей. Каждая из них имеет собственный учредительный документ - статут (ст.123 Конституции) и издает законодательные нормы (ст.117 Конституции). Областной статут разрабатывается и одобряется областным советом. Парламент Италии правомочен либо утвердить статут в целом (законом - для областей с обычной автономией и конституционным законом - для областей со специальной автономией), либо вернуть его совету для повторного рассмотрения. В пяти областях, которым предоставлена более широкая самостоятельность в соответствии со статьей 116 Конституции, статут регламентирует все вопросы организации и функционирования области. В остальных областях, права и обязанности которых определяются в Основном законе, в статутах должны закрепляться внутренняя организация области, осуществление права инициативы и референдума в отношении законов и административных актах области, порядок осуществления законов и регламентарных актах. Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 2000.

В иерархии нормативных актов областной закон стоит ниже соответствующего акта парламента как с точки зрения юридической силы, ограниченности предметов регулирования и пределов действия, так и в связи с необходимостью его визирования у правительственного комиссара в области (ст. 127 Конституции). Вместе с тем правительство и парламент страны не могут отменять областные законы или вносить в них изменения, они правомочны лишь оспаривать их в Конституционном Суде. Законами областей регламентируется широкий круг вопросов административного права. Например в Италии должность гражданского защитника, который на основании жалоб граждан регулирует споры, возникшие между ними и администрацией, а также подконтрольными ей предприятиями и учреждениями, была введена именно на региональном уровне. В каждой из 20 областей был издан закон о статусе данного должностного лица.

1.2 Вторичные источники административного права Италии

Вторичными или субсидиарными источниками административного права являются регламенты правительства, отдельных министерств, центральных и периферийных органов публичной администрации, автономных учреждений, в том числе региональных и местных. Это подзаконные акты, издаваемые в сфере компетенции органа публичной администрации и подлежащие регистрации в установленном порядке. Для данных актов характерна определенная субординация: правительственные регламенты обладают верховенством по отношению к аналогичным актам, изданными другими субъектами.

Согласно общим положениям о законе (ст.3), предоставление регламентарных полномочий может осуществляться только на законодательном уровне, регламентарные полномочия правительства определяются конституционным законом. Для отмены регламентов не предусмотрена процедура обращения в Конституционный Суд. В соответствии с Законом №2248 от 20 марта 1865 г. об административной унификации в королевстве в обязанности обычного судьи вменяется неприменение соответствующей номы регламента, если она противоречит закону (ст.4,5).

На центральном уровне различают правительственные, делегированные, а также межминистерские и министерские регламенты (ст. 17 Закона о деятельности Правительства и организации Бюро Совета Министров). Для их издания необходимо соблюдение определенных требований: предварительно заслушать мнение Государственного Совета, а затем зарегистрировать в Счетной палате.

Правительственные регламенты могут издаваться во исполнение законов, а также по вопросам, не урегулированным на законодательном уровне («независимые регламенты»). Делегированные регламенты принимаются в соответствии с решением парламента. Они призваны облегчить работу национального представительного органа путем отсечения малозначительных вопросов, сконцентрировав его внимание на выработке приоритетов национальной политики.

Помимо этого в итальянской доктрине в качестве производных источников выделяются особые акты, которые не носят характер регламентарных. К ним относят циркуляры - внутренние распоряжения по органам государственной службы. Для них не предусмотрены особые процедуры подготовки и принятия, необходимо лишь проинформировать об их издании соответствующие нижестоящие инстанции. Другой разновидностью являются «административные меры общего характера», касающиеся не внутренней деятельности органа публичной администрации, а направленные вовне (например, приказ о проведении переписи населения).

Группа «иных источников административного права» очень разнородна: конституционные соглашения, обычаи, судебная практика, акты Сообщества.

Соглашения - это нормы, действующие в сферах, не урегулированных писаным правом, сложившиеся на базе молчаливого согласия предусмотренных Конституцией субъектов.

К данному виду относится большая часть правил, касающихся практики формирования и функционирования Совета Министров, в особенности форм Взаимоотношений в рамках Правительства.

В сфере административного права обычаи не играют большой роли. Вместе с тем существенное значение имеют выделяемые в доктрине нетипичные источники права - решения Конституционного Суда, направленные на ликвидацию пробелов в законодательстве и его толкование, а также иная судебная практика. В качестве примера можно привести определение компетенции Министерства окружающей среды, созданного в 1986 г.

Конституционный Суд в своих решениях (№830 1988 г., №148 1991 г., №42 1991 г.) Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 2000. указал ориентиры, в соответствии с которыми по вопросам, касающимся природы, министр лишь полномочен предлагать определенные меры, однако решения должны приниматься коллегиально правительством. Интересное решение в отношении издания приказов министров было принято областным административным трибуналом Фриули-Венеции Джулии (№745 от 21 декабря 1989 г.) В частности, в нем говорилось: единственным примером, которому может следовать Министр окружающей среды при осуществлении своих полномочий, является практика Министерства сельского и лесного хозяйства в отношении природных парков и зон международного и национального значения. К ведению министра не относится определение территорий под заповедники и естественные парки, поскольку ст. 83 Декрета Президента Республики №616 от 24 июля 1977 г. отнесла это к компетенции Совета Министров в рамках осуществления им функции направления и координации.

В связи с тем, что Италия участвует в Европейском Союзе, в качестве источника административного права необходимо указать и акты Европейского Союза (ЕС). Из них наиболее важное значение имеют регламенты - нормативные акты общего содержания, все элементы которых подлежат исполнению. В результате толкований Конституционного Суда нормы национального права не могут под угрозой нарушения ст. 11 Конституции вторгаться в области, зарезервированные за правом ЕС. Нормы национального права продолжают действовать до тех пор, пока по какому-либо вопросу, отнесенному к ведению ЕС, не будут приняты необходимые нормы. Конфликты между нормами европейского права, имеющими прямое действие, и нормами внутреннего права решаются обычным судьей путем выбора в качестве применяемой нормы европейского права, что исключает какое-либо вмешательство данного судьи в вопрос о конституционности закона.

В 1989 г. в Италии был принят специальный закон (№86 от 9 марта), направленный на приведение норм внутреннего права в соответствие с обязательствами по ЕС. В соответствии с этим актом (ст. 31) правительство до 1 марта ежегодно вносит в парламент законопроект. В нем содержатся положения об отмене или изменении норм внутреннего права, противоречащих директивам ЕС срок исполнения которых уже истек или истекает в следующем году.

ГЛАВА 2 ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ИТАЛИИ

2.1 Совет Министров. Публичная администрация

Систему исполнительной власти в Италии возглавляет Совет Министров, статус которого определяется Законом №400 от 23 августа 1988 г. о деятельности правительства и организации Бюро Совета Министров, а внутренняя организация и деятельность - регламентом, утвержденным декретом Председателя Совета Министров 10 ноября 1993 года. Италия является парламентской республикой, поэтому правительство страны формируется на основании результатов выборов в Палату депутатов. Согласно Конституции, Президент республики назначает Председателя Совета Министров и по его предложению министров (ч.2 ст.92). В отличие от других стран одобрение парламента должен получить весь состав правительства, а не только его председатель (ч.1 ст.94 Основного закона). На практике подбор министров осуществляется победившими на выборах политическими партиями, которые определяют своих представителей в состав правительства. Список для представления Президенту, составленный по партийному принципу, передается Председателю Совета Министров, которого, как правило, определяют в последний момент, поэтому он может лишь дополнить уже согласованный список кандидатов на пост какого-либо министра без портфеля. Васильева Т.А. Административное право Италии // Административное право зарубежных стран: Учеб. Пособие / Под ред. Козырина А.Н. - М.: СПАРК, 1996.

Совет Министров определяет общую политику правительства и направления административной деятельности, принимает решения по всем аспектам политического курса, определенного на основе доверия совместно с парламентом страны, разрешает споры о компетенции между отдельными министрами. В законодательстве определены вопросы, решения по которым в правительстве принимаются коллегиально. Это касается заявлений о политическом курсе и программных обязательствах, решений, в отношении которых можно ставить вопрос о доверии перед парламентом, проектов международных договоров, военных и политических соглашений, внешнеполитического курса и отношений с Европейским Союзом.

Согласно Конституции Совет Министров образуют председатель и министры (ч.1 ст.93), однако на практике состав правительства существенно трансформировался. В настоящее время его полноправными членами являются заместители председателя, министры без портфеля, заместители министров, генеральный секретарь Бюро Совета Министров. Кроме того, с 1983 г. действует Совет кабинета. В соответствии с конституционными законами на заседаниях правительства также могут присутствовать председатели областных джунт пяти областей, наделенных более широкой автономией: Сардинии, Балле д'Аосты, Фриули-Венеции-Джулии, Трентино-Альто Адидже - с совещательным голосом, Сицилии - с решающим.

Председатель Совета Министров руководит общей политикой правительства, поддерживает единство политического и административного курса, поощряет и координирует деятельность министров (ч. 1 ст. 95 Основного закона). С учетом мнения членов правительства он может предлагать кандидатуры своих заместителей, формировать Совет кабинета в составе определенных им министров. Как отмечается в итальянской литературе, председатель правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета заседают в качестве «политических уполномоченных» собственных партий, а главная задача этого органа - реализовать в деятельности правительства согласованные позиции «пакта о коалиции», на основании которых представители различных политических сил вошли в состав Совета Министров.

Все службы, взаимодействующие непосредственно с председателем правительства, образуют общий секретариат Бюро Совета Министров во главе с генеральным секретарем, назначаемым главой правительства. Председатель Совета Министров, определяет их компетенцию, организационную структуру и руководителей. Должности генерального секретаря и руководителей департаментов являются политическими назначениями, поэтому после приведения к присяге нового правительства прекращаются полномочия и лиц, назначенных ранее на данные посты.

Конституция не установила перечень министерств, поэтому их состав может меняться в соответствии с предписаниями обычных законов. В Италии выделяют две разновидности министров:

1) стоящие во главе министерства;

2) курирующие определенные направления, но не являющиеся руководителями ведомств (в беспартийное правительство под руководством Л. Дини, сформированное в январе 1995 г., вошли 17 министров) иностранных дел и по делам итальянцев за рубежом; обороны; внутренних дел; юстиции; бюджета и экономического программирования; финансов; казначейства; обязанности которого возложены па Председателя Совета Министров; народного просвещения; общественных работ и по охране окружающей среды; сельского, лесного хозяйства и продовольствия; транспорта и торгового флота; почт и телесвязи; промышленности, ремесла и торговли (исполняет также обязанности министра внешней торговли и по делам Сообщества); труда и социального обеспечения; здравоохранения; по вопросам памятников культуры; научных исследований и по проблемам университетов) и три министра без портфеля (общественной деятельности и по проблемам областей, по делам семьи и социальной солидарности, по проблемам конституционной реформы). Последние - министры без портфеля - осуществляют свои функции на основании поручения Председателя Совета Министров (ст. 9 Закона №400 1988 г.). Итальянской практике известны случаи совмещения поста председателя правительства и министра, обязанностей министра без портфеля и руководителя ведомства.

Председатель Совета Министров может создавать специальные комитеты министров, которые к своей деятельности могут привлекать экспертов, в том числе и не входящих в состав публичной администрации. Комитеты министров предварительно рассматривают вопросы, относящиеся к совместному ведению, выявляют мнение в отношении важных проблем, которые необходимо выносить на рассмотрение правительства.

Заместители министров, входящие в состав правительства, являются секретарями по связям с парламентом. Они могут участвовать в дискуссиях, отвечать на вопросы и интерпелляции только в соответствии с указаниями министра, который несет персональную ответственность за деятельность своего ведомства и самостоятельно определяет круг полномочий заместителя путем издания декрета. Заместители министра назначаются на должность также декретом Президента, однако их кандидатуры председатель правительства должен согласовать с соответствующим министром.

Министры коллегиально ответственны за действия руководимых ими ведомств. Формой ответственности министра является его отставка с поста. Уход конкретного министра, как правило, не приводит к отставке всего правительства, если только это серьезно не нарушает баланс политических сил в правительственной коалиции. В соответствии с Конституционным законом №1 от 16 января 1989 г. за преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, министры предстают перед судом общей юрисдикции (ранее обвинения, выдвинутые против министров, были подсудны органу конституционной юстиции).

В Италии нет специального закона о центральной администрации либо об организации и деятельности публичной администрации. В самом общем виде принципы, касающиеся образования государственных учреждений, подбора кадров и организации их деятельности, устанавливаются в ст. 97 Конституции: учреждения создаются на основании предписаний закона; набор персонала, как правило, происходит на конкурсной основе; критерием оценки деятельности является правильность работы и беспристрастность администрации. В итальянской доктрине к публичной администрации относят все структуры, созданные преимущественно для осуществления какой-либо из трех задач:

1) содействие политическим институтам в сфере управления;

2) осуществление деятельности по достижению целей государственного характера, определенных политическими институтами;

3) производство продукции, оказание услуг и извлечение прибыли в коллективных интересах в соответствии с предписаниями Конституции и законов, курсов правительства страны.

К органам публичной администрации относят структуры, различающиеся по своей организации и осуществляемым полномочиям: Бюро Совета Министров, министерства и межминистерские комитеты, национальные и высшие советы, независимые агентства и администрации, автономные службы. В самом общем виде рассмотрим их отличительные признаки.

При осуществлении своих полномочий Председатель правительства опирается на аппарат Бюро Совета Министров. Основной структурой является общий секретариат Бюро, состоящий из департаментов и служб, во главе с генеральным секретарем (допускается назначение и его заместителя). Должности генерального секретаря, руководителей департаментов и служб являются политическими, на остальных служащих распространяется большинство норм, касающихся работников министерств. Составными частями секретариата являются центральное бюро по координации законодательных инициатив и нормотворческой деятельности правительства, бюро по координации административной деятельности, бюро дипломатических советников, бюро по военных советников, бюро главы управления печати председателя Совета Министров и бюро церемониала. Новые департаменты создаются либо на основании предписаний закона (департаменты гражданской защиты, по координации политики Сообщества, Председателя Совета Министров, по областным вопросам, по взаимоотношениям с парламентом, по проблемам городских территорий, по специальным вопросам). Генеральному секретарю оказывает содействие и комитет экспертов по программам правительства. В Италии существуют и периферийные органы, непосредственно подчиненные Председателю Совета Министров, - правительственные комиссары в областях. Кандидаты на данные должности назначаются декретом Президента Республики по предложению главы правительства, согласованному с министрами по делам областей и внутренних дел. Правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководит деятельностью периферийных органов публичной администрации, осуществляет контроль за актами областей, представляет правительству информацию о необходимости вмешательства.

Центральная и периферийная администрация в Италии строится на базе министерств. В их систему неоднократно вносились коррективы. Только в последнее десятилетие были упразднены некоторые из них (государственного участия, туризма и зрелищ) и созданы новые (охраны окружающей среды, университетов и научных исследований). Министерства транспорта и морского флота были слиты, а министерство сельского хозяйства в основном сосредоточилось на координационных функциях.

Структура министерств строится по единой схеме. Во главе стоит министр, который входит в состав правительства страны. В ходе своей деятельности он издает декреты (решения, ордонансы) и циркуляры. Согласно закону министр может иметь одного заместителя, однако на практике их число варьируется от двух до четырех. Назначение на должность заместителя министра также носит политический характер, а объем полномочий целиком и полностью зависит от министра. В своей деятельности он опирается на секретариат, в состав которого входят законодательная, исследовательская служба, бюро печати. Руководитель секретариата меняется после назначения нового министра. Секретариат поддерживает контакты с парламентом, Бюро Совета Министров, другими министерствами, руководит деятельностью оперативных служб. В последнее время, по мнению итальянских авторов, наметилась тенденция расширения структур секретариата.

Ключевыми подразделениями министерства являются генеральные дирекции, полномочия которых фиксируется на законодательном уровне. Существует единая организационная модель для всех министров: генеральные дирекции подразделяются на отделы и секции, а возглавляют их генеральные директора. В некоторых министерствах (обороны, внешних сношений, финансов) имеется пост генерального секретаря с координационными полномочиями. Управление персоналом осуществляется Административным советом во главе с министром, в состав которого входят представители профсоюзов и генеральные директора. Этот орган принимает решения об объявлении конкурса для замещения вакансий и продвижения по службе. В каждом министерстве есть дисциплинарная комиссия, которая готовит материалы и дает юридические консультации в отношении применения мер дисциплинарного характера.

В итальянских министерствах есть центральная бухгалтерия, которая подчиняется главной бухгалтерии министерства казначейства, хозяйственное управление, а также вспомогательные подразделения - архив, библиотека, бюро обработки электронных данных, множительное бюро.

Периферийные подразделения создаются, как правило, на провинциальном, реже - на областном и коммунальном уровне. После осуществления областной реформы часть территориальных служб была передана на местный и региональный уровень, поэтому более остро встал вопрос о координации полномочий. В последнее время наметилась тенденция создания смешанных периферийных служб с участием государства и областей в рамках планирования развития определенной сферы (водоемы, Адриатическое побережье).

Особенностью эволюции центральной администрации Италии является создание межминистерских комитетов для координации деятельности. Впервые такой орган был образован в 1936 г. - комитет кредита и сбережений во главе с председателем правительства. В его состав вошли три министра. В настоящее время число подобных органов увеличилось: функционируют межминистерские комитеты цен, внешнеэкономической политики, координации промышленной политики, экономического программирования, продовольственной и сельскохозяйственной политики. Межминистерские комитеты создаются, как правило, на базе законодательных предписаний. В их состав могут входить либо только министры, либо руководители ведомств и специалисты в определенной сфере. Некоторые межминистерские комитеты принимают решения только единогласно, однако наиболее распространенной является следующая практика: если в состав данного органа входят только министры, то меньшинство подчиняется решению большинства. Межминистерские комитеты должны информировать о своей повестке дня Председателя Совета Министров, при этом последний может вынести некоторые вопросы на рассмотрение правительства.

Итальянские авторы по-разному оценивают деятельность межминистерских комитетов. Одни рассматривают их в качестве вспомогательных органов, готовящих решения правительства, другие считают, что данные органы принимают политические решения и в определенной степени подменяют кабинет, а также сужают объем полномочий главы правительства. Вторая точка зрения получает подтверждение в деятельности межминистерского комитета экономического программирования, главой которого является Председатель Совета Министров, а в состав входят министры бюджета, иностранных дел, финансов, казначейства, промышленности, сельского хозяйства, внешней торговли, труда, общественных работ, транспорта и торгового флота. В компетенцию данного комитета входит представление курса национальной экономической политики, определение на основе доклада министра бюджета и экономического программирования основных направлений разработки национальной экономической программы, а на основе доклада министра казначейства - основных направлений проекта предварительного бюджета страны. Весьма существенно, что комитет издает общие директивы по реализации национальной экономической программы, координируя деятельность органов публичной администрации и учреждений публичного права.

При министерствах в Италии практикуется создание высших советов - коллегиальных консультативных органов, в состав которых входят эксперты и специалисты. Среди них наиболее известны высшие советы общественных работ, финансов, сельского хозяйства и здравоохранения. После осуществления областной реформы были созданы национальные советы - органы координационного характера в области программирования, в состав которых входили представители конкретного министерства и областей (иногда и ассоциаций местных учреждений). Примером подобных структур являются национальные советы окружающей среды, здравоохранения. В деятельность данных органов были внесены существенные коррективы после создания Постоянной конференции по взаимоотношениям между государством и областями при Бюро Совета Министров в соответствии с предписаниями Закона №400 от 23 августа 1988 г. Именно к ее ведению были отнесены вопросы программирования, в то время как национальные советы сосредоточились разработке и осуществлении конкретных программ.

В последнее время все более широкое распространение получают так называемые «независимые администрации». Они не входят в состав министерств и являются политически нейтральными структурами. Подбор кадров в их состав осуществляется с учетом профессиональной специализации на определенный срок, причем ни иерархически, ни функционально эти лица не находятся в подчинении правительства. К числу независимых агентств относится национальная комиссия обществ и бирж, институт по надзору за страхованием частных лиц, комиссия по доступу к административным документам и т. д. Все эти структуры осуществляют регулирование, управление и контроль в конкретной области, обладают организационной и финансовой самостоятельностью.

На основании законов 1992-1993 гг.в Италии была создана целая группа специализированных агентств (национальное агентство окружающей среды, агентство для представительства на переговорах о коллективных договорах органов публичной администрации). Конкретные министры могут осуществлять функцию направления и координации деятельности данных структур. Однако в отличие от традиционных подразделений министерств агентства обладают полной организационной и управленческой самостоятельностью, а также правами юридического лица.

В последние пять лет число автономных служб, действующих в данной стране, существенно сократилось. Достаточно последовательно прослеживается тенденция преобразования их в экономические учреждения публичного права и акционерные общества (в соответствии с новейшим законодательством такие преобразования происходят на основании решения Межминистерского комитета экономического программирования). Автономные службы подразделяются на предприятия, администрации по обслуживанию, исследовательские институты. В Италии отсутствует единый нормативный акт, касающийся статуса данных субъектов, однако в самом общем виде можно выделить следующие черты. Председателем автономной службы является министр, в непосредственном подчинении которого находится генеральный директор службы. В совете по управлению службы достаточно широко представлены работники министерства. Персонал службы относится к разряду государственных служащих, а имущество передается государством в длительное пользование. К числу автономных служб, в частности, относятся государственные монополии, Высший институт профилактики и безопасности труда, автономная служба по содействию полетам на воздушном транспорте.

Как и в большинстве западных стран, в Италии наряду с государственными органами территориальных субъектов - областей, провинций, коммун отдельные функции публичной администрации могут быть возложены на других субъектов публичного права, пользующихся правами юридического лица.

2.2 Государственная служба. Региональное и местное самоуправление

Ключевые элементы отношений государственной службы были сформированы в решениях органов административной юстиции. К их числу относятся следующие: работодателем является орган публичной администрации; назначение на должность производится на основании формального акта данного учреждения; осуществляемая работа обусловлена институциональными задачами конкретного учреждения и носит постоянный характер; в основе данных отношений лежит функциональная и иерархическая подчиненность; заработная плата служащих определяется на основании закона и регламентарного акта.

В Конституции 1947 г. закрепляются равное право граждан обоего пола на одинаковых условиях поступать на государственную службу лиц итальянской национальности, не являющихся гражданами Республики (ч. 2 ст. 51), конкурсный порядок замещения должностей в публичной администрации (ч. 3 ст. 97), а также допустимость ограничения права состоять в политических партиях для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей (ч . 3 ст. 98). Основным нормативным актом, регламентирующим статус государственных служащих, является Закон-рамка о государственной службе №93 от 29 марта 1983 г., однако в отношении каждого из типов государственных служащих действует значительное число нормативных актов. Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 2000.

В соответствии с предписаниями Закон-рамки только на законодательном уровне могут регламентироваться следующие вопросы; органы службы, порядок предоставления им правомочий, основополагающие принципы организации этих служб; порядок возникновения, изменения и прекращения отношений с государственной службой; критерии определения профессиональной квалификации и профессионального уровня, требуемых для замещения той или иной должности; принципы организации профессиональной подготовки и переподготовки; штатное расписание, общее число ставок, общий фонд заработной платы; гарантии для персонала по осуществлению основных прав и свобод; ответственность служащих, в том числе дисциплинарная; максимальная продолжительность рабочего дня; осуществление гражданами своих прав в отношениях с государственными службами, в том числе право на ознакомление с актами государственного управления и на участие в их выработке (ст. 2).

Вместе с тем в данном акте устанавливались и те вопросы, которые должны определяться на основании коллективных договоров: порядок выплаты заработной платы, за исключением дополнительной оплаты труда служащих дипломатических представительств, консульских, культурных и просветительских учреждений за границей; принцип организации труда; определение функциональной квалификации с учетом профессионального уровня и должностных обязанностей; критерии производственной загруженности и других факторов обеспечения эффективности деятельности служб; рабочее время, его продолжительность и распределение, а также порядок его соблюдения; сверхурочная работа; система профессиональной подготовки и переподготовки; способы реализация гарантий, предоставленных служащим; критерии перемещения служащих с учетом оснований несменяемости, предусмотренных законом (ст. 3).

Все государственные служащие объединяются в определенное число подразделений для заключения коллективных договоров. Число и состав подразделений утверждаются декретом Президента Республики в соответствии с решением Совета Министров. В состав делегации публичной администрации для подписания договора с профсоюзами входит в качестве ее главы Председатель Совета Министров или по его назначению министр, ответственный за один из секторов государственного управления, а также министры казначейства, бюджета и экономического программирования, труда и социального обеспечения. В делегацию профсоюзов входят члены наиболее представительных национальных организаций соответствующих категорий служащих по каждому отдельному подразделению, а также наиболее представительных на национальном уровне конфедераций профсоюзов. Срок действия - 3 года.

В итальянской литературе выделяются следующие типы служащих: служащие министерств, преподаватели государственных школ и университетов (сочетают принцип подчиненности с принципом свободы преподавания), военные и персонал полиции, дипломаты, магистраты (судьи), руководящий состав государства (не входят в систему профессиональной квалификации и на них не распространяется коллективный договор), сотрудники государственных автономных служб, персонал конституционных органов государства (имеют особый режим регулирования, который должен соответствовать общим принципам итальянской государственной службы), служащие областных, местных и иных публичных учреждений.

Государственные служащие различаются по признаку функциональной квалификации. При более низкой в основном учитывается объективное содержание служебных обязанностей с учетом требований, предъявляемых к трудовой деятельности. При более высокой квалификации оценивается преимущественно культурный уровень и профессиональный опыт, стаж в качестве руководителя группы, службы и учреждения, ответственное отношение к своим обязанностям. Выделяются 8 уровней профессиональной квалификации. Для занятия должностей, соответствующих 5 или 6 уровню, необходим диплом о наличии среднего образования 2 степени. Для 7 и 8 уровня - диплом о высшем образовании. Для руководящего состава устанавливаются три уровня - первый, высший и генеральный руководитель.

Существуют два способа замещения должностей государственных служащих - открытый конкурс и назначение на основании свободного усмотрения администрации. При проведении конкурса объективно оцениваются достоинства кандидатов путем изучения документов и (или) проведения экзаменов. В зависимости от того, могут ли участвовать в конкурсе все желающие или только служащие конкретной администрации, различают внутренние и внешние конкурсы. Помимо этого выделяют общие конкурсы и ограниченные конкурсы, в которых могут участвовать лишь кандидаты, отвечающие определенным требованиям. Объявление о проведении конкурса публикуется в “Официальной газете Республики”. В нем указываются требования, необходимые для представления документов, количество замещаемых мест, срок представления документов.

В ходе конкурса выделяются несколько этапов. На первом комиссия рассматривает допустимость принятия документов тех или иных участников, на втором - оценивает соответствие кандидатов предъявляемым требованиям, на третьем - составляет таблицу результатов, которую представляет той администрации, которая объявила конкурс. Назначение на должность осуществляется актом администрации (как правило, для руководящего состава требуется предварительное решение Совета Министров). Закон не требует, чтобы государственный служащий официально заявил о вступлении в должность, вместе с тем отказ победителя конкурса принести присягу автоматически прекращает отношения между этим лицом и администрацией. Лицо считается окончательно принятым на службу по истечении испытательного срока, одинакового для работников одной и той же квалификации независимо от административной подчиненности учреждений.

В обязанности служащих входят: верность нации, осуществление своих функций исключительно в общих интересах, а не исходя их собственных интересов или интересов третьих лиц (данный принцип в итальянской доктрине выводится из закрепленного в Основном законе принципе беспристрастности администрации), соблюдение служебной тайны и подчиненности. К служащим, пренебрегающим своими обязанностями, могут применяться дисциплинарные санкции. В Законе-рамке специально оговаривается особая ответственность руководителей служб (ч.2 ст.22): применение санкций к служащим не исключает привлечения руководителей служб к дисциплинарной и административно-финансовой ответственности за причиненный ущерб своему подразделению в результате отсутствия с их прогоны предусмотренного законом контроля за соблюдением служебных обязанностей подведомственным персоналом, в том числе установленной продолжительностью рабочего дня и выполнения каждым работником своих служебных обязанностей.

Служащие имеют Прево на сохранение своего рабочего места (перемещение служащих одной и той же функциональной квалификации допускается только в рамках одного административного подразделения или в рамках административных подразделений одного и того же учреждения. Для определенных служащих предусмотрен запрет перемещения - обычные и административные магистраты, преподаватели университетов), осуществление полномочий в рамках собственной профессиональной квалификации, продвижение по службе, по результатам голосования с учетом качества работы и срока службы, на основании письменных и устных экзаменов, по усмотрению администрации, на определенное экономическое содержание (с учетом выслуги лет каждые два года увеличиваются дополнительные выплаты служащим, начиная с 8 %, а затем - на 2.5 %, максимальный размер увеличения - 64 % в течение 16 лет). Васильева Т.А. Административное право Италии // Административное право зарубежных стран: Учеб. Пособие / Под ред. Козырина А.Н. - М.: СПАРК, 1996.

В соответствии с законом-рамкой при Бюро Совета Министров был создан департамент государственной деятельности. К его компетенции относятся: ведение реестра служащих государственных и международных организаций, координация государственной службы и контроль за эффективностью управленческой деятельности, инструктаж и подготовительная деятельность к коллективным переговорам, координация инициатив по регулированию правового и экономического положения служащих, выявление потребностей в кадрах и планирование соответствующего подбора.

Существенные коррективы были внесены в систему государственной службы в 1992-1993 гг. В законодательном порядке было предусмотрено распространение на нее контрактной системы. В настоящее время статус служащих регламентируется на основании положений гражданского кодекса о коллективных договорах и индивидуальными контрактами. На законодательном уровне по-прежнему регулируется порядок набора на государственную службу и вопросы, касающиеся ответственности служащих и несовместимости должностей.

После принятия Конституции 1947т. в Италии была введена трехзвенная система территориального устройства: муниципальный уровень - коммуны и провинции, региональный уровень - области. Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 2000. Данная страна является типичным представителем французской модели местного самоуправления. Вместе с тем необходимо учитывать, что в Италии была разработана оригинальная модель административно-территориального устройства, в основе которой лежали два принципа - политической децентрализации и автономии территориальных коллективов в рамках единого государства (ст. 5 Конституции). Эта модель получила наименование “областное государство”. Она предполагает предоставление самостоятельности всем территориальным коллективам, но в наибольшем объеме ею наделялись области.

В Италии нет комплексных актов об административно-территориальном устройстве, региональном и местном самоуправлении. Статус провинций и коммун определяется в Законах о местной автономии (№142 от 8 июня 1990 г.). Пять областей действуют на основании предписаний Конституции (глава V) и законов государства, из которых наиболее важными являются Законы об образовании и деятельности областных органов (№108 от 17 февраля 1968 г.). Пять областей, перечисленных в ст. 116 Конституции, действуют на базе собственных статутов. Как подчеркивается в комментарии к итальянской Конституции, статуты областей со специальной автономией могут содержать нормы, отличные и даже противоположные положениям, закрепленным в главе V Основного закона, при условии их соответствия иным разделам Конституции.

Коммуны - самые мелкие административно-территориальные единицы. В Италии их насчитывается 8100. При образовании коммун их население ни может быть менее 10 тысяч жителей. Центральные власти принимают меры по укрупнению существующих коммун, выделяя административно-территориальным единицам в течение 10 лет дополнительные финансовые средства в случае слияния коммун с населением не менее 5 тысяч жителей. Коммуны обладают административными полномочиями в сфере социального обслуживания, благоустройства и использования территории, ее экономического развития.