Аттестация государственных служащих

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ: «ЮРИСПРУДЕНЦИЯ»

Курсовая работа

по дисциплине:

«Административное право»

на тему:

«Аттестация государственных служащих».

Выполнила: слушательница гр. 27 Ю 2

Царапкина М.В.

Проверил: д.ю.н., проф. Романовский Г.Б.

Пенза, 2008 г.

План

I. Введение

II. Общая характеристика государственной службы

1. Понятие, значение, общие условия и принципы государственной службы, ее система.

2. Понятие, правовой статус и классификация государственных служащих

III. Аттестация государственных служащих

1. Общая характеристика аттестации государственных служащих.

2. Организация и порядок проведения аттестации государственных служащих.

3. Квалификационные разряды государственных служащих

IV. Заключение

V. Список использованной литературы

VI. Приложение

Й. Введение

Государственная служба является одним из важнейших институтов административного права и представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и полномочий, отнесенных к ведению субъектов Федерации. Лица, к ведению которых отнесена указанная государственно-служебная деятельность, являются должностными лицами.

Аттестация государственных служащих декларируется современным законодательством в качестве обязательной нормы для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда.

К основным задачам аттестации государственных служащих относятся:

ь определение уровня профессиональной подготовки и соответствия государственных служащих замещаемой государственной должности государственной службы;

ь стимулирования профессионального роста государственных служащих;

ь выявление перспективы применения профессиональных способностей государственных служащих (продвижение по службе, зачисление в резерв, установление надбавок);

ь определение необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки государственных служащих.

В настоящей работе более подробно остановимся на общей характеристике государственных служащих и их аттестации.

Цель настоящей работы - дать характеристику и краткий анализ действующего положения государственных служащих и их аттестации. Для достижения поставленной цели в работе будут рассмотрены следующие вопросы. Во-первых, прежде чем перейти к характеристике аттестации государственных служащих, считаю необходимым обратить внимание на понятие, значение, общие условия и принципы госслужбы, классификацию государственных служащих. Во-вторых, особое внимание обратим на аттестацию государственных служащих, порядок ее проведения и квалификационные разряды госслужащих в настоящее время.

При написании настоящей работы были использованы: действующее законодательство Российской Федерации, работы известных юристов, таких как Волошиной В.В., Титова К.А., Старилова Ю.Н., Чикановой Л.А., Скобелкина В.Н., Л.Л. Попова и др., а также учебные пособия по административному, служебному праву, государственной службе, статьи из правовых и научно-популярных журналов «Государство и право».

Аттестация государственных служащих является актуальным вопросом в настоящее время, именно поэтому видна практическая ценность данной работы, прежде всего в возможности осознать и воспринять теоретические и практические аспекты разрабатываемой темы в ее единстве и соотношении с современностью. Что касается разработанности темы исследования работы в юридической литературе, то хочется отметить, что по вопросам работы имеется довольно большое количество различных исследований, монографий и научных статей.

Хочется надеяться, что данная работа будет полезна, а проблема аттестации госслужащих представляет интерес в теоретическом плане.

II. Общая характеристика государственной службы

1. Понятие, значение, общие условия, система и принципы государственной службы

Служба как вид человеческой деятельности зарождалась и развивалась вместе с обществом и внутри него.

Разделение труда в обществе еще на ранней ступени его жизни как следствие непрерывного развития производительных сил привело к формированию в обществе определенных социальных групп, названных впоследствии классами, прослойками и т.д., -- рабочие, крестьяне и др. Среди этих социальных групп заняла свое место группа, получившая название служащих. А деятельность, которую она стала осуществлять, -- служба. Затем и сама служба подверглась дифференциации, -- появилась с рождением государства государственная служба, служба общественная, частная и т.д.

Какие же особенности этой деятельности являются основаниями для выделения и обособления службы от других видов общественной деятельности?

Каждая социальная группа применительно, скажем, к современным условиям -- рабочие, аграрии, ученые и т.д. -- отличается от другой процессом труда, объектом воздействия в процессе труда, что влечет, в свою очередь, особенности в отношениях между участниками трудового процесса, в оплате труда и т.д. Решающим же фактором, определяющим отличия одной социальной группы от другой, является объект воздействия в процессе труда со стороны его участников. Например, рабочим считается лицо, воздействующее на объект природы, -- в его первозданном виде (добыча полезных ископаемых) или прошедший производственную переработку (вождение транспортного средства, сборка агрегата и т.д.). Объектом воздействия служащего в процессе труда является человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля человека, его здоровье, свобода, правовой статус в целом, интересы и т.д. Служащий служит другим лицам, хотя его профессиональная деятельность выражается не только в пожеланиях, рекомендациях, обучении, но и в приказах, распоряжениях, взысканиях, наказаниях и т.п.

Служащий в каждом отдельном случае воздействует на личность прямо и непосредственно, притом на личность конкретную, заведомо, как правило, известную (обучение, образование, научная сфера и т.д.) или ставшую известной в самом процессе труда (административное задержание, арест и т.д.), тогда как, например, товаропроизводитель, воздействует на других лиц рынком, конкретным товаром, ценой и т.д., но воздействует он не непосредственно, а через товар. Не относится также к сфере службы оказание, например, услуг по ремонту квартиры, холодильника и т.д., изготовление одежды по заказу и т.п., поскольку здесь непосредственного, прямого воздействия на личность нет. Это сфера производства (по законодательству - один из трех видов производства -- продукции, услуг и работ). Эта вторая особенность труда служащего является определяющей и отличает труд служащего от всех других видов трудовой деятельности. С зарождения службы как вида социальной деятельности прошли века и тысячелетия, появилась служба государственная, возникли другие виды службы (частная, общественная и др.), но существо службы осталось прежним и неизменным, что составляет твердую основу для разработки соответствующего законодательства и его практического применения.

Исходя из сущности службы как вида социальной деятельности, можно определить и те основные признаки, которые характеризуют служащего, т.е. субъекта, осуществляющего служебную деятельность. Служащий:

ь во-первых, воздействует в процессе своего труда на человека, а не на, например, технические средства;

ь во-вторых, служащий свое воздействие (учит, лечит, ограничивает свободу и т.д.) на личность оказывает непосредственно, а не через посредство иных мер и средств;

ь в-третьих, в процессе указанного непосредственного воздействия на личность преследуются определенные цели, носящие общественно-полезный характер, т.е. полезные для общества и для личности (хотя такое совпадение не всегда возможно, но, в конечном счете, польза и для личности несомненна, даже если речь идет о применении к ней принудительных мер).

Такое определение общего социального статуса служащего проведено без учета правовых признаков служащего (возраст, профессиональные требования и др.). Эти юридические критерии относятся уже не ко всем служащим, а к группам внутри них -- к государственным служащим, к военнослужащим и т.д., в законодательстве о службе этот пробел должен быть восполнен, тем самым будет создана общая основа для правового регулирования службы в ее различных видах. К тому же в законодательстве отсутствовали и отсутствуют нормы, в которых определялись бы общее понятие служащего и его социальный и правовой статусы№.

Успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов, через посредство которых и осуществляются функции государства. В свою очередь, эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы. Кадровый (личный) состав государственных органов составляют государственные служащие. Происходящие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и государства породили новые требования, предъявляемые к государственным служащим. Поскольку функционирование государственного аппарата в условиях перехода к рыночным отношениям в значительной степени перестало соответствовать задачам осуществления рыночных реформ, возникла необходимость реформирования государственной службы. Цель ее реформирования состоит в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высоко профессиональный, компетентный, экономичный и дисциплинированный.

До недавнего времени в нашем законодательстве не было определения понятия “государственная служба”. В юридической литературе в это понятие

вкладывалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации і.

В связи с вступлением в законную силу Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 это положение кардинально изменилось. Статья 2 названного закона определяла, что под государственной службой в Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В настоящее время данный документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». В действующем Федеральном законе РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ указано, что государственная служба Российской федерации - профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечения исполнения полномочий:

-Российской Федерации (военная служба, правоохранительная служба, направленные на выполнение задач по обеспечению обороны страны, безопасности государстве и общественной безопасности),

-федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов субъектов РФ,

- субъектов РФ,

-органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов,

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Таким образом, государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях ⁴.

Государственные должности РФ устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории РФ. Конституция РФ устанавливает следующие государственные должности Российской Федерации: Президент РФ, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель Правительства РФ, заместитель Председателя Правительства РФ, федеральный министр, судья Конституционного суда РФ, судья Верховного Суда РФ, судья Высшего Арбитражного РФ, судья федерального суда, Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор прокуратуры РФ, Председатель Центрального банка РФ, полномочный представитель Президента РФ, председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудитор Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека.

Другие государственные должности РФ устанавливаются федеральными законами. Сводный перечень наименований государственных должностей РФ предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами, утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях РФ».

Государственные должности субъектов РФ устанавливаются конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов.

Как правило, их перечень в систематизированном виде содержится в законах субъектов РФ о государственной службе. К числу таких должностей, в частности, относится должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ.

Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» определена система государственной службы РФ, которая включает в себя следующие виды государственной службы:

ь государственную гражданскую службу;

ь военную службу;

ь правоохранительную службу.

Кроме того, государственная служба РФ подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.

К государственным служащим относятся только лица, замещающие должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими). ⁵

Федеральная государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Видами федеральной государственной службы являются:

ь федеральная государственная гражданская служба;

ь военная служба;

ь правоохранительная служба.

Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О системе государственной службы РФ».

Государственная служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. К государственной службе субъектов Российской Федерации относится только государственная гражданская служба субъектов РФ. Другие виды государственной службы, в том числе правоохранительная и военная службы, службой субъектов Российской Федерации быть не могут.

Государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Государственная гражданская служба подразделяется на:

ь федеральную государственную гражданскую службу

ь государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Федеральная гражданская служба - это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Государственная гражданская служба РФ определяется Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», который вступил в силу 1 февраля 2005 года.

Военная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Осуществляющим ее гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Осуществляющим ее гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. К данному виду службы относятся служба в органах внутренних дел РФ, служба в учреждениях и органах и органах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, служба в органах прокуратуры.

Кроме того, государственные должности делятся на три категории: "А", "Б", "В".

К категории "А" относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства РФ, министры и др.).

К категории "Б" относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории "В" относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий "Б" и "В" образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории "А" не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов не охватывается понятием государственной службы.

Данное обстоятельства имеет принципиальное значение, ибо оно указывает на то, что действие закона об основах государственной службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории "А", и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого может служить то, что депутаты Государственной Думы занимают должности категории "А", но они не могут находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции РФ) и, следовательно, не являются государственными служащими ⁶.

Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей РФ и, являющемся его частью Реестре государственных должностей государственной службы РФ. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.

К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

По букве и смыслу Закона о системе государственной службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов ("элита власти"), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции⁷.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование и организация государственной гражданской службы субъекта РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта РФ.

Система государственной службы в РФ построена и функционирует в соответствии с определенными принципами.

Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации “О системе государственной службы РФ” № 58-ФЗ от 27.05.2003 г. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

- законность;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

- равный доступ граждан к государственной службе;

- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

- открытость государственной службы и ее доступность для общественного контроля, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

2. Понятие, правовой статус и классификация государственных служащих

Новые задачи, стоящие перед государственной службой, предопределяют и иное (новое) отношение к государственным служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность

государственных служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения.

В соответствии с Российским законодательством государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются государственными служащими Российской Федерации. ⁸

Из приведенного определения можно выделить три основных признака государственного служащего:

— Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации. Не могут быть государственными служащими и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Исключение составляют случаи, когда их допуск к государственной службе прямо урегулирован на взаимной основе государственными соглашениями.

— Госслужащий обладает особым правовым статусом, который отражается в его правах (например, право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений, право на защиту сведений о гражданском служащем, и т.д.), обязанностях (например, не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан, или затрагивающие их честь и достоинство), а также в ограничениях и запретах, связанных с госслужбой (например, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находится на гражданской службе в случае выхода из гражданства РФ или приобретения другого гражданства, отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную тайну, охраняемую законом, и т.д.) Также гражданскому служащему запрещается, например, осуществлять предпринимательскую деятельность, допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, и т.д.)

— Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности. Под должностью по общему правилу понимается штатная единица как основной организационный элемент структуры органа или организации. В должностной характеристике (инструкции) указывают задачи, которые решаются сотрудником, необходимые для их выполнения полномочия и компетентность (знания), а также место в служебной епархии. ⁹ Государственной должностью считается должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.¹⁰ Должность государственной службы определяет границы деятельности государственного служащего, т.е. круг его обязанностей, его права и ответственность «по исполнению и обеспечению полномочий» государственного органа.

Согласно Федеральному закону “О системе государственной службы Российской Федерации”, государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном этим законом, обязанности по государственной должности государственной службы (категории “Б” и “В”) за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества.

Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям.

По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие могут быть разделены на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации.

Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих федеральных государственных органов: Администрации Президента, Аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального собрания и т.д.

В субъектах федерации сосредоточена основная часть государственных служащих, что во многом обусловлено продолжающейся децентрализацией государственного управления. На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов. ¹¹

Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то должности государственной службы подразделяются на:

- должности федеральной государственной гражданской службы (гражданские служащие);

- должности государственной гражданской службы субъекта РФ (гражданские служащие);

- воинские должности (милитаризованные служащие);

- должности правоохранительной службы.

Например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.. Военная служба как особый вид государственной службы предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе при необходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка. ¹²

В соответствии с принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, Палаты Федерального собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому на должности категорий “Б” и “В” (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений и отделов) подбираются специалисты - практики, ученые в области государственного управления, информатики, экономики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечить нормальную работу парламента.

Органы исполнительной власти осуществляют организационно - управленческую, исполнительно - распорядительную функцию, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85% государственных служащих. Управление требует прежде всего способности к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим служащим, принимающим участие в подготовке таких решений. Главным критерием для занятия той или иной должности категории “Б” и “В” в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов.

Судебная власть, согласно статье 118 Конституции Российской Федерации, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция - возможность контроля за законностью актов государственных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности категорий “Б” и “В”. Кроме того, имеются специальные государственные органы, на которые возложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным законом Российской Федерации от 21 июля 1997 года “О судебных приставах” № 118 -ФЗ (в редакции ФЗ от 22.07.2008 N 132-ФЗ) на службу судебных приставов возложены задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции, а также по исполнению судебных актов и актов других органов. Федеральным законом от 8 января 1998 г. “О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” (в ред. Федеральных законов от 27.10.2003 N 133-ФЗ, от 30.11.2004 N 143-ФЗ, от 02.03.2007 N 24-ФЗ) установлено, что этот федеральный государственный орган осуществляет организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов. Федеральный закон от 17 января 1992 года “О прокуратуре Российской Федерации” (с изменениями и дополнениями) определил требования к профессиональному уровню кандидатов на должности прокуроров различного уровня, а также меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, являющихся государственными служащими.

Исходя из текущей и перспективной потребности в государственных служащих, государством организуется их подготовка путем обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, а также путем приобретения опыта работы по специальности, необходимого для выдвижения на вышестоящие должности. При этом согласно Указу Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 года № 1474 (ред. от 06.12.2007г). «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ» обязательную профессиональную переподготовку проходят лица, впервые назначенные на руководящие должности федеральной государственной службы (не ниже заместителя начальника отдела), в течение первого года работы на этих должностях, а затем - обязательное повышение квалификации (не реже одного раза в три года). Обязательная профессиональная переподготовка и повышение квалификации этих лиц осуществляются в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и подведомственных ей образовательных учреждениях, а также в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Ежегодно планом предусматривается возможность подготовки и лиц, замещающих государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации. ¹³

По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Применявшееся ранее разделение служащих на три категории: руководителей, специалистов и технических исполнителей - с чем были связаны государственно-властные полномочия и их объем - утратило свое значение. Теперь характер государственно-служебных отношений и объем государственно-властных полномочий государственных служащих вытекает из установленного деления занимаемых ими должностей категории “А”. “Б” и “В”. Поскольку деятельность государственных служащих по обеспечению и исполнению полномочий государственных органов, где они служат, может иметь различную направленность, государственные служебные отношения подразделяются на внутренние (внутриорганизационные) и внешние.

Внутриорганизационные правоотношения - это отношения служебной подчиненности внутри данного органа (системы). Они возникают, изменяются и прекращаются на основе законодательства в связи с замещением должности категории “Б” или “В” в аппаратах органов законодательной, исполнительной или судебной власти и иных государственных органов. Другой стороной такого правоотношения является государство в лице органа или должностного лица, уполномоченного назначать, перемещать на соответствующую должность, а, следовательно, и увольнять с государственной службы. Внутриорганизационными являются также отношения, возникающие у государственного служащего со своими начальниками - с момента замещения государственной должности - по поводу организации работы, распределения обязанностей, поощрения, ответственности и других вопросов, которые, как правило, определяются должностными инструкциями. ¹⁴

Внешними считаются государственно-служебные отношения, которые на основе законодательства складываются между государственными служащими и не подчиненными им гражданами, государственными и не государственными организациями в связи с осуществлением им своих должностных полномочий. Эти правоотношения возникают с момента замещения им государственной должности. Но в качестве представителя государства (органа исполнительной власти) может выступать не каждый, а только тот служащий, который по занимаемой должности наделен государственно-властными полномочиями в сфере исполнительной власти, - должностное лицо (представитель власти). К должностным лицам можно отнести работников государственных органов, чьи властные полномочия публичного характера выходят за пределы этих органов. Их распорядительные действия (полномочия) могут распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе. К числу таких государственных служащих, которых называют представителями власти, относятся: прокуроры, следователи, сотрудники милиции, налоговой полиции, судебные исполнители, государственные инспектора различных контрольно-надзорных органов, представители государства в акционерных обществах. Согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 года “О службе в таможенных органах Российской Федерации” (в ред. ФЗ от 26.06.2008 г. № 103-ФЗ), должностными лицами являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым присвоены установленные этим законом специальные звания: 1) прапорщик таможенной службы; 2) старший прапорщик таможенной службы; 3) младший лейтенант таможенной службы; 4) лейтенант таможенной службы; 5) старший лейтенант таможенной службы; 6) капитан таможенной службы; 7) майор таможенной службы; 8) подполковник таможенной службы; 9) полковник таможенной службы; 10) генерал-майор таможенной службы; 11) генерал-лейтенант таможенной службы; 12) генерал-полковник таможенной службы; 13) действительный государственный советник таможенной службы Российской Федерации.

В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на государственную службу на неопределенный срок (например, на должность категории “В”), на определенное время (например, на должность категории “Б”), с установлением испытательного срока (при поступлении на государственную службу). ¹⁵

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, государственные служащие подразделяются на пять групп соответственно делению государственных должностей государственной службы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Глава II. Аттестация государственных служащих

Аттестация как средство и способ проверки соответствия профессионального уровня занимаемой должности в системе всех видов службы введена сравнительно недавно -- с середины 80-х годов. Правовым началом аттестации следует считать совместное постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ от 5 марта 1987 г., которым утверждено Примерное положение о порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов.¹⁶ На основе этой директивы были приняты нормативные акты о порядке проведения аттестации в отдельных видах службы на федеральном уровне.

Аттестация -- «одно из правовых средств изменения трудового договора (контракта) между государственным служащим и федеральным государственным органом. Подчиняться правилам проведения аттестации и выполнять рекомендации аттестационной комиссии -- юридическая обязанность государственного служащего»,¹⁷ которая предполагает безусловную подчиненность служащего существующему порядку и правилам, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также не противоречащими им документами внутреннего характера.

Аттестация государственных служащих первоначально начала проводиться во исполнение Указа Президента России "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г. N 361 ¹⁸ в целях совершенствования деятельности аппарата государственных органов управления, улучшения подбора и расстановки кадров, стимулирования роста их квалификации и повышения ответственности за результаты принимаемых решений, предупреждения коррупции в аппарате государственного управления, развития инициативы творческой активности.

1. Общая характеристика аттестации государственных служащих

Правовой институт аттестации государственных, муниципальных служащих тесно связан с другими правовыми институтами, поэтому аттестация взаимодействует с вопросами, связанными с дисциплинарной ответственностью, поощрением, трудовым договором (проблемы перевода, изменения существенных условий труда, увольнения); с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации государственных (муниципальных) служащих и др.

В правовом регулировании аттестации государственных служащих большое значение имеют не только правовые нормы, но и понятийный аппарат, призванный обеспечить единство в нормотворчестве.¹⁹

Понятие аттестации государственного служащего имеет большое значение также и для обеспечения единства при реализации и правоприменении соответствующих норм, поскольку напрямую связано с содержанием аттестации.

Аттестация - это комплексное понятие, и его необходимо рассматривать в нескольких аспектах.

Аттестация - это специальный термин, с помощью которого устанавливается специфика правового регулирования труда государственных (муниципальных) служащих.

Аттестация является обязательным правовым условием работы не только для государственных служащих, но и для ряда работников и служащих государственных ведомств и учреждений, а в некоторых случаях и других организаций, независимо от форм собственности.

К ним относятся: судьи Российской Федерации; лица, занимающие должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, педагогические работники государственных, муниципальных учреждений образования Российской Федерации и др.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"№ 58 -ФЗ от 27.05.2003г. гласит, что аттестация проводится для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия

государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда. ²⁰

Основными задачами аттестации являются:

- определение служебного соответствия государственного служащего занимаемой должности;

- выявление перспективы использования потенциальных способностей работника, стимулирования роста его профессиональной компетенции;

- определение степени необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки служащего;

- обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения кадров, а также своевременного освобождения работника от должности или перевода на менее квалифицированную работу.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Аттестацию государственных служащих нужно рассматривать как правовой институт - совокупность норм, регулирующих отношения, возникающие с аттестацией.

Многие правоведы рассматривают институт аттестации в качестве структурного образования (правового института) трудового права.²¹ Например, В.И. Курилов пишет: «Нормы, регулирующие аттестацию работников в рамках правового института трудового договора, составляют группу, внутреннее единство которой обусловлено общностью целей и содержания названных норм».²² По мнению В.Н. Скобелкина, аттестационные комиссии выступают в качестве субъектов трудовых правоотношений. ²³

В соответствии с ФЗ «О системе государственной службы РФ» (ст. 48) могут устанавливаться особенности правового регулирования аттестации государственных служащих в отдельных государственных органах (например, Указ Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» от 1.02.2005 г № 110, «Положение о поведении аттестации государственных гражданских служащих РФ», утвержденное данным Указом Президента РФ).

Аттестация государственных служащих субъектов РФ регулируется не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ. (Например, Приказ Федеральной таможенной службы от 21.02.2008 г. № 166 «Об утверждении положений о порядке проведения аттестации и о порядке сдачи квалификационного экзамена федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарат федеральной таможенной службы», Постановление Министерства труда РФ от 12.10.1992 г. № 23 «Об утверждении положения о порядке проведения аттестации государственных гражданских служащих органов исполнительной власти»)

Аттестация государственных служащих - это не просто односторонние действия работодателя - соответствующего органа, а система правоотношений.

При рассмотрении аттестации в этом аспекте необходимо выделить, прежде всего, субъекты аттестации.

Во-первых, это государственные служащие, замещающие в государственном органе государственные должности государственной службы. Аттестации не подлежат только те государственные служащие, которые прямо указаны в соответствующих нормативных правовых актах.

Во-вторых, это аттестационная комиссия и государственный орган в лице соответствующего руководителя.

Каждый субъект правоотношений обладает правовым статусом, в содержание которого входят правоспособность (т.е. их возможность иметь субъективные права и нести юридические обязанности) и сами права и обязанности, предусмотренные законодательством, регулирующим аттестацию.²⁴

Как правоотношение, аттестация возникает в связи с принятием соответствующего решения руководителя государственного органа и прекращается после вынесения аттестационной комиссией оценки государственному служащему.

Необходимо отметить, что, как указывалось ранее, при проведении аттестации возникает правоотношение не только между аттестационной комиссией (государственным органом, органом муниципального самоуправления) и аттестуемым, но и между аттестационной комиссией и руководителем государственного органа.

Аттестацию государственного служащего можно рассматривать как правовую гарантию государственного органа для обеспечения исполнения его полномочий.

Так, ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ определяет государственную службу, как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (п.1 ст.3), в качестве одного из принципов государственной службы закрепляет «профессионализм и компетентность государственных служащих» (ст.4). Именно поэтому устанавливаются квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности. (ст. 6 ФЗ

«О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ). В качестве одной из основных обязанностей государственного служащего предусматривается - обязанность «поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения своих должностных обязанностей» (п.1 ст.15). Правовой механизм определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственных служащих занимаемой государственного должности государственного служащего - периодическая аттестация (ст.48), которая одновременно является и «персональной оценкой профессиональных качеств государственного служащего».