Государственная служба зарубежных стран

23

• СОДЕРЖАНИЕ
• Введение 2
• 1. Государственная служба Великобритании 3
• 2. Государственная служба Италии 7
• 3. Система государственной службы Германии 14
• 4. Подготовка государственных служащих в России 17
• Вывод 22
• Литература 23

Введение

Государственная служба -- публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов -- служб, надзоров, агентств и т.п. (не путать с органами госвласти) для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов госвласти и управления. Институт функциональных административных служб, имеющий не политический, а юридический характер, призван обеспечивать, гарантировать осуществление государственных задач.

1. Государственная служба Великобритании

Государственная служба Великобритании до второй половины XX в. имела свои особенности. Наличие сложной системы классов, на которые были разделены гражданские служащие. Первоначально было выделено 3 класса: административный (руководящий), исполнительный, канцелярский (клерков). Затем появились другие, например класс специалистов. Классы в свою очередь делились на многочисленные ступени (ранги) и должности. Романов А. К. Правовая система Англии. М., 2000. С.231

Поступление в класс зависело от полученного образования. Лица с высшим университетским образованием претендовали на должности в «интеллектуальных классах» (административный, исполнительный), без него в «рутинном» (канцелярском).

Преимущество при поступлении на службу имели люди с общим гуманитарным, а не специальным образованием.

Зачисление на службу зависело от конкурсного экзамена, сложность которого зависела от карьерных притязаний кандидата. Централизованное руководство экзаменами осуществляла КГС. Экзамены проводились в двух формах. Более старым и солидным считался «метод 1». Он состоял из письменного экзамена и составления доклада в пределах программы Оксбриджа. Позднее популярность приобрел «метод 2», заключавшийся в тестировании и серии собеседований с соискателями, которые проводились в специальной загородной резиденции.

Подобный порядок комплектования корпуса служащих, когда преимущество получали выпускники привилегированных школ и университетов, придало ему элитарный, «кастовый» характер.

Система государственной службы не была полностью унифицирована, а управление ею централизовано. Не удалось преодолеть сопротивление ведомств, стремившихся сохранить контроль над штатом своих сотрудников: живучими оказались исторические напластования и традиции. Так, запутанной оставалась правовая терминология, определяющая статус служащих центральных и местных учреждений, гражданских и военных «слуг короны». Официально использовавшееся понятие «гражданские служащие» (civil servants) охватывало только служащих министерств, исключая самих министров. Неофициально применяемые термины «публичная служба», «должностные лица» (officials,officers) относились ко всем лицам, состоящим на службе у государства, включая армию, органы местного управления и публичные корпорации. Отсутствовал единый орган контроля над государственной службой. КГС занималась только организацией приема через систему конкурсных экзаменов. В дальнейшем служащие находились под надзором Казначейства и кадровых служб в самих ведомствах.

Не возникла свойственная США «система добычи», и быстро произошло разделение государственных служащих на политических, сменяемых, и кадровых, несменяемых. В случае падения правительства в отставку подавало только около ста человек -- связанных с правившей партией высших политических руководителей ведомств (министры и их заместители). Остальные служащие сохраняли свои посты, но обязаны были соблюдать в своих действиях политическую нейтральность, проводить политику любой партии, находящейся у власти.

Высшим постоянным служащим министерства являлся его постоянный секретарь, фактически возглавляющий его штат. Без совета с постоянным секретарем министр -- политический назначенец, уступающий ему в профессиональной компетенции, не принимал ни одного важного решения. В результате служащие ведомств оказывают сильное влияние на их политику, не всегда удерживаясь в рамках политической нейтральности.

Система государственной службы, Комиссия Фултона исторически оправдала себя и была очевидным шагом вперед по сравнению с системой патронажа. Она оказала сильное влияние на развитие аналогичных институтов в других странах, особенно США. Однако превращение в ведущий карьерный критерий общего гуманитарного образования соответствовало реалиям середины XIX в., когда задачи государственного управления были сравнительно немногочисленны и просты, доступны «образованным дилетантам». Через сто лет его задачи существенно усложнились и потребовали специальных профессиональных знаний. С другой стороны, государственная служба так и не превратилась в унифицированную, логичную систему. В 1966 г. создается специальная правительственная комиссия, возглавленная лордом Фултоном. Она должна была исследовать состояние правительственной администрации и подготовить предложения по ее реформированию. Выводы комиссии были заключены в докладе «Государственная служба» (1968).

Главный недостаток существовавшего порядка комиссия увидела именно в устаревших, «платоновских», принципах организации государственной службы.

Кроме того, обращалось внимание и на другие обстоятельства:

- отсутствие централизованного руководства государственной службой;

- разделение ответственности за нее между КГС, экзаменующей соискателей, и Казначейством, отвечающим за общую кадровую политику;

- отсутствие должной профессионализации служащих;

- существование запутанной и жесткой системы классов;

- недостаточная подготовленность кадров в качестве административных менеджеров, недооценка «научной организации труда» (НОТ);

- недостаточный обмен кадрами между различными ведомствами, центральными, местными учреждениями и частными корпорациями;

- замкнутый, кастовый характер гражданской службы;

- необходимость создания возможности привлечения сразу на ответственные посты представителей бизнеса и науки («боковой вход»).

В докладе предлагалось учитывать в деятельности публичных организаций опыт кадровой работы частных фирм, а также США и Франции.

Правительство приняло основные рекомендации доклада, многие положения которого стали воплощаться в административную практику:

- для централизации управления кадрами уже в 1968 г. было создано специальное Министерство по делам государственной службы; его руководителем автоматически становился премьер-министр, занимавший пост министра государственной службы, однако реально министерством, по поручению премьера, руководит один из министров -- членов кабинета;

- КГС вошла в состав министерства на правах его подразделения;

- в правительственных ведомствах централизованное руководство штатом осуществляли постоянные секретари;

- для повышения квалификации служащих и проведения научных изысканий был создан специальный колледж;

- в 1971 г. была ликвидирована запутанная система классов и государственные служащие разбились на несколько групп.

Доклад Фултона повторил судьбу доклада Тревельяна--Нордкота. Несмотря на формальное согласие правительства с его положениями, они реализовывались медленно, не в полной мере. Вновь приходилось преодолевать сопротивление влиятельных ведомств. Поэтому проведенные «фултоновские») реформы только сгладили, но не уничтожили существовавшие недостатки.

Новый этап развития государственной службы связан с эпохой нахождения на посту премьер-министра М. Тэтчер (1979--1990). Представительница неоконсерватизма, сторонница сокращения административного аппарата при одновременном повышении его эффективности, она попыталась перевести значительную его часть на принципы функционирования частных корпораций. Основные положения программы «Следующие шаги» (1988) сводились:

- к разделению правительственных учреждений на политические, принимающие решения, и исполнительные, реализующие их;

- к превращению последних в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с политическими учреждениями на основе договоров;

- к сохранению постоянной государственной службы с присущими ей правами и привилегиями только в учреждениях первого типа; широко распространялись в QUANGO работы по контракту.

Реформы Тэтчер, действительно радикальные, дали неоднозначные результаты. Удалось сократить численность государственных служащих, финансовых затрат, повысить эффективность администрации, но одновременно была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы.Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 123

Великобритания, как и другие страны, находится в настоящее время в поиске той модели организации административной системы, которая наиболее адекватно сможет ответить на вызовы современности.

2. Государственная служба Италии

Все вопросы, касающиеся порядка функционирования государственных учреждений и статуса государственных служащих в Италии, а также служащих учреждений -- юридических лиц публичного права, определяются конституцией и Кодексом государственной службы. Каждое министерство составляет свой перечень специальностей государственной службы, меняющийся по мере необходимости.

Статусом государственного служащего в полной мере обладают лишь штатные служащие как собственно государственных органов, так и организаций публичного права. Их взаимоотношения с начальством и государством регулируются административным правом, на них распространяются все права и льготы госслужащих. Кроме штатных есть еще служащие-стажеры: стажировка длится два года, после чего принимается решение об их увольнении либо принятии на постоянную службу. За это время они проходят не только служебные испытания, но и курс профессиональной подготовки. От стажировки освобождаются лишь те, кто получает при назначении первый ранг и выше, а также выпускники Национальной школы государственного управления. Наконец, есть служащие, нанимаемые по контракту на основе отношений частного права. На них распространяются обязанности государственных служащих, но в правах они. ограничены. Однако при зачислении в штат годы, отработанные по контракту, засчитываются в общий стаж госслужбы. Васильева Т. А. Административное право Италии//Административное право зарубежных стран. М., 1996. С.345

Это коллегиальные административные органы, на которые возложено принятие целого ряда решений на государственной службе. Если искать аналогии в российской практике, то по составу и функциям служебные советы окажутся весьма похожими на Ученые советы российских вузов. Служебные советы бывают первой инстанции, второй инстанции (апелляционные), есть также специальный служебный совет, который рассматривает вопросы, касающиеся высшего эшелона госслужащих. Служебные советы первой инстанции создаются в каждой государственной структуре и организации публичного права. Небольшие организации могут создавать совместные служебные советы. Служебные советы первой инстанции состоят из пяти членов, трое из которых в ранге директора назначаются министром, двое других в ранге не ниже первого избираются сотрудниками. Все они должны служить в той же организации, где создается совет. Состав советов второй инстанции тот же самый, за исключением одного директора, которого заменяет судья апелляционного административного суда. В состав специального служебного совета, помимо чиновников высших рангов, входят также профессора ведущих вузов страны.

Полномочия служебных советов весьма широки. Они включают в себя вопросы продвижения по службе, перемещения сотрудников, надзор за соблюдением служащими своих обязанностей и норм поведения. Служебные советы выступают также в качестве дисциплинарных и располагают полномочиями налагать на служащих любые взыскания, вплоть до увольнения. Эти полномочия превышают даже полномочия министра, который не может наложить на служащего взыскание строже, чем штраф в сумме месячной зарплаты. Такой подход оправдывается тем, что министры являются не карьерными государственными служащими, а политическими деятелями.

В греческой государственной службе действует своя «табель о рангах». Все государственные служащие делятся на пять категорий, основным критерием для этого деления служит уровень образования. Всего выделяется четыре уровня образования: высшее (1-я категория), среднеспециальное (2-я категория), среднее (3-я f категория), начальное (4-я категория). Наконец, специальный статус имеет особая категория. К ней относятся должности генеральных секретарей и некоторые другие, вводимые специальными законами.

Карьера чиновника представляет собой продвижение в системе рангов. Ранг -- это не должность, а некоторое подобие воинского звания: обладание конкретным рангом открывает доступ к определенной группе должностей. Всего насчитывается семь рангов: высший -- ранг генерального директора, затем следует ранг директора, а за ним ранги с первого по пятый. Должности особой категории ранжируются отдельно: они делятся на два ранга. Возможность получения ранга определяется категорией служащего: низшие категории не могут обладать высшими рангами. Служащие четвертой категории не могут подняться выше второго ранга, а службу начинают с пятого ранга. Служащие более высоких категорий начинают службу с четвертого ранга и имеют шансы подняться по служебной лестнице до самого верха. Наиболее высоки эти шансы у выпускников Национальной школы государственного управления: они начинают службу со второго ранга. Еще одно заимствование из воинской службы -- категория резервистов. В случае сокращения штатов или тяжелой болезни служащие не увольняются, а отправляются в резерв. Если по прошествии определенного времени сокращенные места не восстанавливаются либо служащий не выздоравливает, тогда его увольняют окончательно. Во время нахождения в резерве выплачивается пособие в размере 75% зарплаты служащего.

Продвижение по службе обусловлено двумя факторами -- выслугой лет и служебной характеристикой, причем обойти первый невозможно. Некоторая скидка делается лишь обладателям ученых степеней: им несколько сокращается срок службы, обязательный при переходе от ранга к рангу. В целом, этот срок тем меньше, чем выше категория служащего. Для рангов с первого по пятый штатное расписание едино, поэтому продвижение вплоть до первого ранга не ограничивается наличием вакантных мест. Решающую роль играет служебная характеристика, на основании которой служебный совет рекомендует сотрудника к повышению. Ежегодно служебные советы каждого подразделения составляют списки сотрудников, подлежащих повышению. После утверждения списков министрами внесенные в них служащие в течение года получают повышение. Те, кто не попал в эти списки, остаются в прежнем ранге, а в случае какой-либо провинности могут даже угодить в списки сотрудников, не подлежащих повышению. Занесение в «черный» список два раза подряд грозит сотруднику понижением в ранге или увольнением. Получение двух высших рангов ограничено наличием соответствующих им вакантных должностей, поэтому отбор кандидатов проводится по более строгим критериям. Например, в качестве обязательного условия для получения ранга генерального директора недавно было введено свободное владение кандидатом хотя бы одним иностранным языком.

Общий срок государственной службы составляет 35 лет. После этого служащий имеет право на пенсию. Как правило, выход на пенсию происходит в 65 лет, некоторые категории внештатных служащих обязаны покидать службу в возрасте 70 лет.

На греческой государственной службе могут состоять только граждане Греции, допуск к отдельным должностям иностранцев оговорен специальными законами. Для того чтобы поступить на государственную службу, не обязательно в Греции родиться, но обязательно иметь гражданство как минимум год ко времени поступления на службу, мужчины также должны отслужить в армии либо на альтернативной гражданской службе. При назначении на службу не рассматриваются кандидатуры лиц, состоящих под судом, осужденных за ряд преступлений. Уволенные с госслужбы за провинности лишаются права повторно поступить на нее в течение пяти лет. Зачисление на госслужбу имеет и возрастные ограничения, причем для каждой категории особые. Например, служащим первой категории можно стать лишь в возрасте от 21 до 35 лет. В более старшем возрасте допускается лишь повторное зачисление на государственную службу лиц, уволившихся по состоянию здоровья или другой уважительной причине. Повторное назначение проводится по первому требованию служащего, а в случае отсутствия мест для него создается специальное место, которое упраздняется с появлением вакансии.

Назначение государственных служащих проводится на конкурсной основе. Количество вакантных мест определяется той организацией, куда производится назначение, совместно с соответствующим профсоюзом и утверждается Министерством внутренних дел. Конкурс, как правило, проводится в письменной форме, носит открытый характер и оценивается независимым жюри. Но назначения могут осуществляться и помимо конкурса, в порядке очередности среди лиц с необходимыми для данной должности качествами. Все назначения проводятся министрами либо главами организаций -- лиц публичного права. Все постановления об объявлении конкурса и назначениях на государственную службу публикуются в «Правительственной газете». Для обретения статуса государственного служащего недостаточно факта назначения, необходимо также принести присягу. На каждого сотрудника заводится личное дело, содержащее сведения о его образовании, семейном и имущественном положении. В личное дело регулярно заносятся записи о работе и деловых качествах сотрудника. Служащие имеют право в любой момент ознакомиться со своим личным делом.

Поведение служащих подробно не регламентируется, но на них налагается обязательство своим поведением заслужить общественное доверие. В целях борьбы с коррупцией имущественное положение госслужащих подвергается тщательному контролю, все сотрудники обязаны извещать кадровую службу о сколько-нибудь серьезных приобретениях.

Госслужащие могут заниматься другой оплачиваемой работой, если она не мешает исполнению основных обязанностей. Для этого необходимо получить специальное разрешение. Исключение составляет адвокатская практика. Однако ни сам госслужащий, ни члены его семьи не могут участвовать в коммерческих предприятиях. Со статусом государственного служащего связаны и другие ограничения: родственники до третьего колена не могут входить в один коллегиальный орган, госслужащий не имеет права принимать решения, касающиеся его самого, его родственников, а также друзей и врагов. В ряде случаев госслужащим запрещается занимать руководящие должности у себя на родине.

За свои действия государственные служащие могут нести гражданскую, уголовную и административную ответственность. Последняя независима от двух других, к ней привлекаются за служебные нарушения, к числу которых относятся: публичная критика начальства, нарушение служебной тайны, грубое обращение с гражданами и несвоевременное рассмотрение их дел, получение взяток, привлечение третьих лиц для укрепления служебного положения и даже поддержание тесных отношений с лицами, чьи существенные интересы попадают в компетенцию служащего, и др. За эти нарушения налагаются следующие взыскания: выговор, штраф в размере до трехмесячной зарплаты, лишение права на продвижение от 1 до 5 лет, понижение в ранге, отстранение от должности на срок от 3 до 6 месяцев, окончательное отстранение от должности. Перед вынесением взыскания служащему дается возможность ознакомиться с материалами дела и сделать письменное заявление в свое оправдание. Записи о взысканиях могут через определенное время изыматься из личного дела при условии безупречной работы сотрудника за этот период.

Однако на практике гражданам очень трудно привлечь к ответственности чиновников, поскольку в административных инстанциях, выносящих дисциплинарные взыскания, заседают эти же самые чиновники, свято защищающие корпоративные интересы. К тому же закон четко ограничивает круг нарушений, за которые служащие подлежат увольнению. Органами, налагающими взыскания, являются вышестоящие должностные лица -- от непосредственного начальника до министра, руководящие органы учреждений публичного права, служебные советы. Высшая инстанция для штатных служащих -- Государственный Совет.

На государственную службу принимаются лица с любым уровнем образования, но чем выше уровень образования, тем быстрее будет служебная карьера. Повысить уровень образования могут и уже состоящие на госслужбе лица. Подготовкой высшего эшелона управленческих кадров и повышением квалификации госслужащих с 1986 г. занимается Национальный центр государственного управления при Министерстве внутренних дел, государственного управления и децентрализации. Он включает в себя Национальную школу государственного управления и Институт повышения квалификации. Национальная школа государственного управления готовит управленческие кадры на базе высшего и среднеспециального образования. В нее принимаются также служащие третьей категории с не менее чем пятилетним стажем работы. Институт повышения квалификации реализует образовательные программы для служащих различных специальностей государственных органов и организаций публичного права, например краткие (до двух недель) спецкурсы по теории и практике управления без отрыва от производства для небольших групп сотрудников. Институт ведет также научную работу, занимается издательской деятельностью. Главной задачей всего центра считается модернизация системы государственного управления с целью превращения чиновничества из тормоза в рычаг прогресса и улучшения качества обслуживания населения. Учебные планы центра охватывают следующий круг дисциплин: государственное управление (включая управление в организациях публичного права), организация местного управления, региональное развитие и децентрализация, внешняя политика Греции, информационные технологии в управлении, правовые дисциплины, охрана окружающей среды. Высокий конкурс в Национальную школу государственного управления и популярность программ Института повышения квалификации свидетельствуют о престижности государственной службы в стране.Васильева Т. А. Административное право Италии//Административное право зарубежных стран. М., 1996. С.266

3. Система государственной службы Германии

В Германии, как и в ряде других стран, государственная служба называется в буквальном переводе на русский язык "общественной" (или "публичной"). Это понятие охватывает всех работников государственных учреждений. К ним относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, министры, члены дирекции Федерального банка, а также полицейские, военнослужащие, служащие железных дорог, почтовых учреждений и т.д.

Государственная служба на всех трех уровнях (Федерации, земель и общин) регулируется федеральными законами по единой системе. Для всех трех уровней установлена единая система званий, чинов, рангов, единые правила прохождения службы, права и обязанности, ограничения и гарантии, система пенсионного обеспечения и оплаты труда.

Лица, находящиеся на государственной службе, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются прежде всего характером их взаимоотношений с государством и выражаются в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, вознаграждения за нее, в предъявляемых к ним требованиях, в содержании их прав и обязанностей. Специфика подготовки и переподготовки работников государственного и муниципального управления в Германии определяется особым статусом чиновника и условиями его продвижения по службе. Немецкий чиновник обладает пожизненным статусом и является представителем особого сословия. Лишь в немногих областях чиновничья должность, например бургомистра, является временной. Начальник может уволить чиновника только в случае совершения им служебного проступка, и то после официального расследования и вынесения приговора дисциплинарным судом. Особо регулируются служебные правоотношения "политических служащих", т.е. высших чиновников-министров, заменяемых при смене правящих партий. Чиновники федерального уровня, земель и общин принадлежат к различным рангам (высшему, повышенному, среднему и низшему). Для каждого ранга предусматриваются определенные образовательный ценз и стаж работы. Чиновники низшего и среднего ранга (шоферы, вахтеры, секретари, стенографистки, служащие вспомогательных служб) обычно выполняют сугубо вспомогательные функции и, строго говоря, не являются чиновниками в нашем понимании. Служащие рангом выше должны иметь как минимум высшее образование и пройти 3 года подготовительной службы. Чиновники высшего ранга-- университетское образование и 2 года подготовительной службы. В Германии есть ряд высших учебных заведений, готовящих кадры для госслужбы. Это прежде всего Федеральная высшая школа государственного и муниципального управления и соответствующие земельные высшие школы, Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. В Федеральной высшей школе работают факультеты общей администрации, внешних сношений, администрации бундесвера, железнодорожного дела, общественной безопасности, почты, социального страхования. Только перечисление факультетов дает представление о том, что понятие "госслужба" в Германии имеет достаточно широкие рамки, и подготовка чиновников охватывает все отрасли, принадлежащие государству. Обучение в Федеральной высшей школе длится 3 года, из них 1,5 года занимает учеба в аудиториях, 1,5 года-практика на местах. Из 314 германских вузов подготовкой управленческих кадров для госслужбы занимаются 26 учебных заведений. В университетах обучаются 76% общего количества германских студентов, а в высших школах по подготовке управленческих кадров -- 3-5%.

Наряду с вузами, занимающимися первичной подготовкой госслужащих повышенного ранга, в Германии имеется система учебных заведений, в которых проходят подготовку и повышение квалификации работающие чиновники госслужбы. Центральное место в этой системе занимает Федеральная академия государственного управления при Министерстве внутренних дел Германии. Она расположена в Бонне, ее филиал -- в Берлине. Занятия проводятся последующим основным направлениям: компенсирующие курсы, в рамках которых осуществляется углубленная подготовка по смежным видам деятельности, например, юристы обучаются экономическим знаниям, а экономисты -- юридическим; курсы подготовки чиновников высшего и повышенного ранга, которые впервые начинают работать на руководящих должностях, а также по специальным программам для отдельных земель; семинары, имеющие целевое назначение (функциональные и предметные области деятельности чиновников, повышение квалификации в связи с работой в международных организациях, с объединением Германии и др.); курсы и семинары в соответствии с деятельностью фондов и международных организаций (Германский международный фонд развития, Европейское сообщество и т.д.).

Повышают квалификацию в Академии в общей сложности более 10 тыс. человек в год. Общая направленность обучения связана не с простой передачей знаний, а с формированием определенного образа мышления и поведения, характерного для конкретного ранга чиновников. В соответствии с этим значительное время в период повышения квалификации отводится изучению реальной практики (стажировка за рубежом и на конкретных рабочих местах), а также использованию активных методов обучения, реализуемых модераторами (преподавателями, которые организуют свободные дискуссии, мозговые атаки, круглые столы, направленные на формирование коллективного решения проблем). Подготовка и переподготовка работников государственного и муниципального управления Германии в целом представляет собой последовательную, жесткую, законченную систему. Однако механический перенос ее в нашу страну практически невозможен. Во-первых, в отличие от Германии в России отсутствует исторически сложившийся клан чиновников с определенным профилем и уровнем образования (университетское юридическое образование). Во-вторых, в Германии существует отработанная, развернутая во времени система обучения и повышения квалификации кадров, которая не отвечает задаче единовременной массированной подготовки или переподготовки кадров. В-третьих, в Германии акцент сделан на юридическую подготовку, которая наиболее полно отвечает реальному положению дел в административном управлении Германии.Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие. -- М.: Аспект Пресс, 2001. С,301

4. Подготовка государственных служащих в России

Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих подчинена оптимальной реализации указанных выше принципов и включает в себя систему мер по созданию новых, перепрофилированию и улучшению существующих специальных учебных заведений и их подразделений, а также по оптимизации механизмов конкурсного отбора и селекции как обучаемых, так и обучающих. Однако реальность весьма далека от этого идеала.

В настоящее время в РФ имеется ряд учебных заведений и центров, осуществляющих воспитание госслужащих. В области повышения квалификации госслужащих основную нагрузку берут на себя Российская Академия государственной службы (РАГС) при Президенте РФ и ее филиалы -- региональные Академии госслужбы и отделения РАГС. Система РАГС образована на материальном и кадровом фундаменте, оставшемся от Академии общественных наук (АОН) при ЦК КПСС. Эта система обладает такой же как и бывшая АОН межведомственной принадлежностью и работает на основании заказов со стороны органов госуправления, будучи подчиненной им посредством получения этого заказа и отчитываясь за его исполнение перед этими органами.

Кроме системы РАГС имеется Академия народного хозяйства (АНХ) Российской Федерации, специализирующаяся более на подготовке управленцев с ориентацией на менеджмент. АНХ также имеет межведомственный характер и аналогично РАГС работает прежде всего на основании госзаказа. Наконец, имеется большое количество учебных заведений и центров, институтов повышения квалификации, распределенных по министерствам и ведомствам (например, в Министерстве общего и среднего профессионального образования, Министерстве иностранных дел, Министерстве здравоохранения и т.д.).

Общими недостатками учебных учреждений, занятых обучением госслужащих, выступают:

- отсутствие конкуренции со стороны вневедомственной группы образовательных учреждений;

- полная подчиненность заказчикам, ведомственная зависимость (что, правда, обеспечивает соответственно быструю реакцию на ведомственные требования). Практикуется широкое (и не всегда оправданное) привлечение чиновников-практиков для участия в образовательных программах в качестве преподавателей.

- оторванность от всей системы общего и профессионального образования, курируемой Министерством общего и среднего профессионального образования РФ, вследствие чего осуществляется мало координируемое с общими образовательными стандартами преподавание общегуманитарных дисциплин, что снижает ценность такого повышения квалификации.

Как правило, повышение квалификации сводится к дискретным программам, осуществляемым по сокращенному лимиту времени и с известным положительным результатом -- получением соответствующих документов об окончании курсов.

Системы подготовки и переподготовки (получение второго высшего образования в том числе) госслужащих в РФ не столь устоялись, как система повышения квалификации. Причины этого имеют как "историко-генетический", так и недавно приобретенный характер. К ним отнесем:

- советскую традицию непризнания госслужбы особым родом деятельности, требующим в первую очередь профессиональных знаний и навыков, а, напротив, признание приоритета так называемых политических качеств, показной идеологической выдержанности (умения "колебаться вместе с генеральной линией"), личной преданности начальству и вообще "сильным мира сего". Сейчас старый принцип набора новых госслужащих "из комсомола" и использования школ комсомольского актива ушел в прошлое, новые пути профессионального отбора и воспитания кадров пока не закрепились;

- ориентацию принятого в 1993 г. образовательного госстандарта главным образом на менеджмент, т.е. на экономический аспект управления;

- отсутствие учебно-методического центра по данной специальности и госзаказов на подготовку новых кадров для госслужбы, а не только на повышение квалификации;

- отсутствие каких-либо преимуществ для выпускников с дипломом управленцев при существующей системе отбора, что прежде всего выражается в неразработанности критериев приема на службу и выделения реальных профессиональных преимуществ выпускников по специальности "Государственное и муниципальное управление".

Образовавшаяся "ниша" подготовки и переподготовки заполняется ныне с разных направлений -- из экономики, юриспруденции, истории, политологии и т.д. Намечается своеобразное расслоение групп образовательных учреждений:

- отраслевые подразделения в классических университетах;

- отраслевые подразделения в технических университетах, академиях;

- ведомственные вузы и институты.

По специализациям помимо профессиональной ориентации происходит естественное "разделение труда": подготовка муниципальных -- региональных -- федеральных госслужащих; подготовка госслужащих для органов управления по ведомственному признаку (например, образование, культура, экономика, внешние сношения и т.д.).

Таким образом, существующая ситуация характеризуется чрезмерным влиянием побочных по отношению к подлинным нуждам системы подготовки государственных служащих факторов. Альтернативой ей может и должна стать система целенаправленной комплексной подготовки и переподготовки государственных служащих. Ее организующим началом могла бы стать координация работы учебных учреждений, ведущих подготовку и переподготовку госслужащих. Основными компонентами этой стратегии могут стать, во-первых, создание сообщества учебных учреждений, которое работало бы в направлении закрепления нового понимания госстандарта по специальности "Государственное и муниципальное управление", что не исключает возможности разделения этой специальности или создания и отработки в рамках единой специальности ряда специализаций и их учебных планов; во-вторых, формирование сбалансированной системы госзаказа и конкуренции между образовательными учреждениями за этот госзаказ, что, в свою очередь, повышает роль вневедомственных учебных заведений (обеспечивающих своим участием честную конкуренцию); в-третьих, установление преимуществ в приеме на младшие должностные разряды для лиц, получивших дипломы по специальности "Государственное и муниципальное управление". Наконец, в-четвертых, система продвижения по службе должна быть увязана с системой переподготовки. Госслужба через подобный кадровый сдвиг сможет повернуться лицом к реальным проблемам сегодняшнего дня и стать госслужбой гражданского общества. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. -- 2-е изд. -- М.: Дело, 2000.С.234

Вывод

Рассмотрение системы государственного управления Греции, совершенно не исследованной в отечественной литературе, показывает безусловное доминирование в ней континентальной традиции и прямое заимствование ряда государственно-правовых норм и политических институтов из опыта других европейских стран (прежде всего, Франции). Ориентация на страны Европейского Союза продолжает оставаться определяющим фактором в развитии государственно-политических институтов: под его влиянием проводится политика децентрализации государственной власти, начал функционировать институт омбудсмана и т.п. Вместе с тем некоторые звенья системы государственного управления, усвоив однажды принятую модель, не желают ее менять. Образцом такого консерватизма является греческая госслужба. И все же давление на нее общественного мнения продолжает возрастать, так что реформы все-таки неизбежны.

Литература

1. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. -- 2-е изд. М.: Дело, 2000. 440 с.

2. Васильева Т. А. Административное право Италии//Административное право зарубежных стран. М., 1996. 567 с.

3. Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие. -- М.: Аспект Пресс, 2001. 416 с.

4. Романов А. К. Правовая система Англии. М., 2000. 567 с.