Источники: для рассмотрения данной темы были использованы методические, учебные, нормативно-правовые и периодические издания.

1. Рассмотрение проекта федерального закона во втором чтении: содержание, порядок и последствия

Тема законотворчества как никогда актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, пренебрежение научными основами законопроектной работы - все это может негативно сказаться на правовой системе.

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Некоторые ученые полагают, что можно выделить две стадии законотворчества:

ь правовое регулирование по существу,

ь само техническое построение закона .

Есть и иное мнение: обе эти стадии - просто техническая разработка закона. Другие ученые делят законотворчество на стадии внешней и внутренней законодательной техники, что, думается, соответствует законодательной процедуре и собственно приемам законодательной техники. Существует взгляд на деление законодательной техники в широком и узком смыслах, где под первым подразумевается сама наука законотворчества, а под вторым - лишь средства и приемы построения норм .

Конечно, в процессе правотворчества используются данные не только правовой науки, но и достижения других наук, которые необходимо обобщить, подвергнуть тщательному анализу, и лишь после этого можно вести речь о подготовке проекта нормативного правового акта. Создание последнего - сложный, серьезный и ответственный творческий процесс. Можно определить круг требований, предъявляемых к законодательной технике, и условно свести их к следующим позициям:

ь максимально возможная ясность текста самой нормы;

ь единство терминологии, использование общепризнанных терминов;

ь включение в один нормативный акт только однородного материала;

ь издание в разных актах норм материального и процессуального права;

ь деление нормативных актов на статьи, абзацы, пункты (кодифицированные акты - на разделы, главы);

ь формулировка норм по следующим приемам: абстрактный (совокупность обобщенных понятий), казуистический (перечисление конкретных обстоятельств), прямой (содержание в одной статье), отсылочный (отсылка к другим нормам), бланкетный (элементы нормы содержатся в разных статьях).

Как следует из данного перечня требований, процедура конструирования закона кропотливая и трудоемкая. Ее выполнение для неподготовленного человека представляется явно трудноразрешимой задачей. Можно выделить основные направления разрешения данной проблемы. В первую очередь необходимо определить предмет правового регулирования, чтобы исключить возможные пробелы в законодательстве и не допустить коллизии, затем привлечь к законопроектной работе не только ученых-юристов, но и ученых, работающих в различных областях знаний. Большое значение имеет изучение мирового опыта аналогичного правового регулирования. И, наконец, самым главным этапом представляется подготовка специалистов, не просто знающих процедуру подготовки закона, а свободно владеющих вопросами законодательной техники, умеющих конструировать закон.

Законодательный процесс в Российской Федерации после принятия Конституции и формирования палат Федерального Собрания изменился по сравнению с предыдущим периодом деятельности представительных органов власти СССР, РСФСР и Российской Федерации. Несмотря на то что на всех стадиях законодательного процесса в целом реализован накопленный опыт законотворческой деятельности, возникли дополнительные сложности, связанные прежде всего с тем, что палаты Федерального Собрания осуществляют свою деятельность отдельно друг от друга.

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст. 94), в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе.

Однако роль палат в законотворческом процессе не одинакова. В Конституции РФ (ч. 1 ст. 105) говорится, что федеральные законы принимаются Государственной Думой РФ. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатных парламентах основная законотворческая деятельность возлагается на палату, образуемую путем всеобщих прямых выборов.

Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается именно как порядок деятельности Федерального Собрания РФ по принятию законов - федеральных и федеральных конституционных. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В первом случае усиливается роль парламента и одновременно от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а также тех, кто подписал и обнародовал закон. Такое понимание законодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие немыслимы.

Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими.

Можно выделить следующие стадии данного процесса:

а) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (как форма реализации права законодательной инициативы);

б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и последующее принятие либо полное или частичное отклонение;

в) одобрение Советом Федерации Федерального Собрания РФ принятого Государственной Думой закона либо его отклонение;

г) подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом РФ;

д) опубликование закона.

Кроме того, существует несколько дополнительных стадий, связанных с отклонением Советом Федерации или Президентом принятого Государственной Думой закона:

а) обсуждение Государственной Думой поправок Совета Федерации к принятому Государственной Думой закону, их отклонение и принятие закона в прежнем виде либо принятие этих поправок;

б) обсуждение Государственной Думой поправок Президента в случае отклонения принятого Федеральным Собранием закона, их отклонение и принятие закона в прежнем виде либо принятие этих поправок;

в) обсуждение Советом Федерации закона, который принят Государственной Думой способом, указанным в предыдущем пункте; его принятие, либо отклонение, либо отклонение вслед за Государственной Думой поправок Президента.

Поскольку данная контрольная работа посвящена рассмотрению проекта федерального закона во втором чтении, хотелось бы более подробно остановиться именно на этой стадии законодательного процесса.

Статья 123 Регламента Государственной Думы определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, они принимаются в целом. Если при обсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны возражения.

Поправки к проекту федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона - не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если при повторном голосовании такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 Регламента по предложению депутатов Государственной Думы при условии, что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно принятие закона в целом в день прохождения второго чтения.

После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.

Так же подробно данная стадия законодательного процесса описана в ст. 205 Бюджетного кодекса РФ, которым закреплены следующие положения:

1. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении.

2. Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении, в соответствии с пунктом 2 статьи 192 настоящего Кодекса;

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;

программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;

текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

3. Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.

В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации.

4. Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.

Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.

Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и порядок согласования разногласий между ними определяются Регламентом Государственной Думы.

Рассмотрение поправок по межбюджетным трансфертам бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется Комитетом по бюджету.

Поправки по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов Российской Федерации рассматриваются в Комитете по бюджету только после их предварительного рассмотрения Комитетом Совета Федерации по бюджету.

5. Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие изменение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, включение в проект федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, не предусмотренных указанным проектом, изменение объема межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), предоставление средств федерального бюджета конкретным юридическим лицам, не рассматриваются без заключения Правительства Российской Федерации.

2. Контрольное задание: проект инструкции по проведению внутренней экспертизы нормативного акта

по проведению внутренней экспертизы нормативных актов в ООО «БАНТ и К»

Общие положения