Система конституционного права. Общие принципы, институты, нормы

18

СовременнАЯ ГуманитарнАЯ АКАДЕМИЯ

Задание на курсовую работу

по дисциплине «Конституционное (государственное) право России»

Тема: № 2 «Система конституционного права. Общие принципы, институты, нормы»

ВВЕДЕНИЕ

Термин «конституционное право» употребляется в литературе в трех смысловых значениях: во-первых, для наименования действующей в России отрасли права; во-вторых, для названия соответствующей науки; в-третьих, как учебная дисциплина в системе образования. Они тесно взаимосвязаны, могут существовать и развиваться только в единстве, ибо имеют общий источник - единую сферу общественных отношений. Их различие состоит в том, что в одном случае в центре внимания стоит объект регулирования, в другом - предмет изучения.

Термин «конституционное право» стал практически применяться во всех учебных заведениях России с 90-х гг. прошлого века, ранее обычно употреблялся термин «государственное право», хотя в науке споры о наименовании велись давно.

Система российского права состоит из ряда отраслей права: конституционного, административного, уголовного, гражданского, трудового, земельного, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального. Конституционное право в системе российского права занимает ведущее место. Особенность, отличающая его от других отраслей права, состоит в том, что оно не регулирует общественные отношения в какой-либо отдельной области жизни, а воздействует на многие сферы общественных отношений.

Ведущая роль конституционного права вытекает из характера общественных отношений, лежащих в основе конституционного регулирования; характера источников - Конституции и конституционных законов; принципов, положенных в основу такого регулирования.

В истории каждой науки приходит время приступить к осмыслению накопленного ею знания, явившегося результатом теоретического освоения этой наукой своего предмета и приобретшего черты системности. По сути, речь идет о познании наукой самое себя как целостной системы конституционно-правового знания, что выступает условием ее дальнейшего эффективного развития и утверждения реальной социальной ценности.

Помимо предметной предопределенности система науки конституционного права подчиняется соответствующим методологическим правилам. Необходимо показать их влияние на конституционно-правовое знание, его структуру и связи.

Продвинуться в освещении вопроса о системе науки конституционного права не представляется возможным без обращения к отдельным структурным компонентам этой науки. Прежде всего, это понятия и категории, которые выступают первичными и неделимыми ее элементами и отражают теоретическую модель конституционно-правовой действительности.

Раздвигая границы конституционно-правового знания, важно обосновать его целостность и системность, подтвердив присущие науке конституционного права качества фундаментальности и комплексности, а также ее ведущую роль в системе юридических наук. Эта задача становиться актуальной в связи с тем, что конкретизация предмета, расширение объектов и разнообразие методов познания, а также факт интенсивного приращения теоретического и эмпирического материала выдвигаются некоторыми авторами в качестве аргумента к отделению от конституционного права самостоятельных отраслей права.

В немногих монографиях, посвященных теории конституционного права, среди других вопросов специальному рассмотрению подвергалась проблема системы конституционного права. Исследование системы конституционного права может осуществляться посредством изучения отдельных ее структурных компонентов, понятий и категорий. При таком подходе фундаментальный труд А.М. Васильева, посвященный категориям теории права, до сих пор остается источником, имеющим безусловную методологическую и теоретическую ценность для таких исследований.

Среди ученых, создавших такого рода труды, следует назвать: М.В. Баглая, Б.Н. Габричидзе, Д.Л. Златопольского, Ю.Д. Казанчева, А.Е. Козлова, Е.И. Козлову, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна, В.Г. Стрекозова, В.Е. Чиркина и других.

Цель курсовой работы - проанализировать систему конституционного права, его общие принципы, нормы и институты.

Данная цель реализуется в работе на основе решения следующих задач:

· раскрыть историю и особенности института гражданства России, обусловленные федеративным устройством;

· описать понятие и принципы системы конституционного права России;

· исследовать прокурорско-надзорное право как составную часть Особенной части конституционного права.

Объектом исследования является система конституционного, права, его нормы и институты.

Предмет исследования - им выступает само конституционное право, рассматриваемое как целое, и играющее в этой системе особую роль.

Правовой основой являются: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, Указы Президента РФ, монографии и научные статьи, посвященные данной проблеме.

1. Система конституционного права КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ ГОСУДАРСТВА

1.1 Понятие и принципы системы конституционного права

Система конституционного права - это его устройство, деление на подотрасли, институты и их целостное соединение. В науке нет единого взгляда на указанную систему. Автор одного из наиболее развернутых понятий системы конституционного права О.Е.Кутафин полагал, то она складывается из институтов основ конституционного строя, гражданства, основ правового статуса человека и гражданина, федеративного устройства, избирательного права, системы государственной власти, системы местного самоуправления [19, с.57].

Систему конституционного права предопределяют ее общеправовые и иные функции. В результате в рамках конституционного права обособляется его Общая часть - совокупность общеконституционных принципов, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. К ним относятся положения глав 1, 2 Конституции РФ, закрепляющие основы конституционного строя, правового статуса граждан, их объединений, народов России, государственных органов. Указанные положения, интегрируя общество, государство, национальное право, объединяют в единое целое и само конституционное право.

В рамках Особенной части обособляются две группы норм. Одна из них - государственное право; вторая - гражданско-публичное право. Разделение этих нормативных совокупностей обусловлено относительным размежеванием государственных форм отправления верховной власти и форм негосударственного гражданского бытия индивидов, общественных объединений, социальных общностей, тех форм, которые являются публичным [21, с.38].

Ко второй группе форм относятся, например: способы участия негосударственных субъектов в деятельности политической системы. Поскольку государство и политическая система взаимопроникают друг в друга, то взаимопроникают друг в друга и государственно-правовые, и государственно-публичные институты в сфере того же избирательного процесса. Общими для государственного и гражданско-публичного права являются институт гражданства, информационное право, право социальных общностей, хотя структурно они в большей степени тяготеют к гражданско-публичному праву.

Две группы, составляющие Особенную часть конституционного права, неравновесны ни по объему, ни по внутренней упорядоченности и организованности, ни по их социальной действенности. По-прежнему в нашем обществе гипертрофировано государственное начало и недоразвиты формы гражданской самоорганизации, что определяет отставание гражданско-публичного права от права государственного.

Даже на формально-структурном уровне государственное право представлено крупными подотраслями, тогда как гражданско-публичное право включает слабо систематизированные, разрозненные, требующие детализации институты.

Следовательно, одни из главных задач конституционно-правового развития заключается в изменении баланса этих составляющих конституционного права, в подтягивании гражданско-публичного права до уровня государственного.

Конституционное право состоит из большого числа правовых норм. Они многообразны по содержанию, субъектам конституционно-правовых отношений, объекту регулирования и обширному перечню других признаков.

Конституционное право Российской Федерации является единой отраслью, включающей не только конституционно-правовые нормы, закрепленные в федеральных Конституции, законах и иных нормативных правовых актах, но и нормы конституций и уставов субъектов Федерации и иных конституционно-правовых норм последних.

Единство отрасли является необходимым условием единства правового пространства Российской Федерации, обеспечения ее суверенитета, верховенства федеральной Конституции. Совокупность субъектов Федерации, не образует самостоятельной отрасли конституционного права отдельного субъекта.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство и прямое действие на всей территории России, в каждом субъекте Федерации, составляя важную часть действующего механизма правового регулирования общественных отношений в каждом из субъектов. Федеральное и региональное законодательство органически слиты в правовом воздействии на сферы отношений, составляющих предмет единого конституционного права.

Отрасль права - не просто совокупность норм. Между нормами существуют сложные системные связи. Выявить же эти связи невозможно без глубокого постижения внутренней структуры, присущей данной отрасли права, ее системы.

Конституционное право, будучи частью единой системы права, в свою очередь само является сложной системой. Система отрасли выражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми связями, которые существуют между ее нормами и определяют основы дифференциации данных норм и их интеграции в правовые образования (институты), обладающие признаками элемента системы, а также структуру этих институтов. В системе отрасли отражаются основные линии взаимодействия и связи конституционно-правовых норм.

Не всякие комплексы конституционно-правовых норм, образующие институт, рассматриваются как самостоятельная часть конституционного права, основной элемент его системы. Элементами отрасли являются наиболее крупные правовые образования, совокупности норм, не только обладающие определенным внутренним единством, но и отличающиеся от других совокупностей норм конституционного права.

Признаки, интегрирующие и дифференцирующие комплексы норм в относительно самостоятельные группы, предопределяются в своей основе предметом регулирования соответствующих норм, т.е. общественными отношениями, на которые эти нормы воздействуют. Поскольку общественные отношения связаны с разными сферами жизни, каждая из которых имеет свою специфику, то и нормы, регулирующие эти отношения, не могут не проявлять соответствующие им специфические свойства.

В составе отдельных подотраслей и институтов государственного и гражданско-публичного права выделяются собственные правовые отношения. Развитые подотрасли государственного права (избирательное) распадаются на вполне сложившиеся Особенную и Общую части. Надо иметь в виду, что подотрасли и институты конституционного права состоят из материальной и процессуальной частей или тяготеют к этому. В качестве структурной части российского конституционного права при его территориальном членении выделяются федеральное конституционное право и конституционное право субъектов Федерации.

Нормы конституционного права многофункциональны и в разных своих проявлениях включаются в разные структурные подразделения названной отрасли, следовательно, между отдельными составными частями конституционного права нет жестких границ [21, с.40].

1.2 Институты системы конституционного права и их различия

В системе конституционного права принято выделять следующие институты, которые составляют основные элементы отрасли и объединяют нормы, закрепляющие: основы конституционного строя; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство государства; систему органов государственной власти и органов местного самоуправления [18, с.32].

Такое строение отрасли конституционного права соответствует внутренней системности тех сфер общественных отношений, которые составляют его предмет. Очевидна и специфичность каждой из соответствующих сфер общественных отношений по объекту отношений, по субъекту, по форме и мере должного правового воздействия, его характеру.

Все эти особенности регулируемых нормами общественных отношений предопределяют систему отрасли, но не являются ее основой.

Критерием же систематизации конституционно-правовых норм могут быть лишь факторы, свойственные самой правовой форме, самим правовым нормам, их особенностям. Эти факторы вытекают из содержания самих регулируемых данными нормами общественных отношений, предопределяющих особенности правового воздействия на них, его механизма, объемов и других качественных параметров. Поэтому каждый институт, являющийся элементом системы отрасли конституционного права, характеризуется особыми, имеющими правовую природу чертами, которые присущи нормам именно данного института и которые качественно отличают его от других институтов конституционного права.

Различия, отражающие специфику каждого из названных институтов, можно проводить:

· по специфике правового воздействия на соответствующую сферу общественных отношений - такое воздействие может осуществляться в формах закрепления, установления, регулирования, провозглашения, целеполагания, допущения;

· по особенностям механизма действия конституционно-правовых норм, способам их реализации - действие нормы может не порождать конкретных правоотношений, или, наоборот, реализовываться через конкретные правоотношения или через правоотношения общего характера;

· по характеру направленности конституционно-правового регулирования - нормы одних институтов устанавливают лишь принципы правового воздействия на обширные сферы общественных отношений, нормы других - конкретно регулируют те или иные общественные отношения;

· по субъективному составу - нормы одних институтов адресованы конкретным субъектам либо типовому виду субъектов; нормы других - всем субъектам права, всем правоприменяющим субъектам. Различны в связи с этим и правовой статус субъектов правоотношений, конкретное выражение их правообязанностей;

· по способу правовой защиты действия конституционно-правовых норм, формам и методам ответственности правообязанных субъектов - в одних институтах преобладает общий механизм охраны конституции, конституционного строя, в других - конкретное воздействие на субъекта, нарушающего конституционно-правовые нормы, путем отмены соответствующих неправомерных актов и действия;

· по специфике форм выражения охватываемых данным институтом правовых норм - в одних институтах нормы имеют по преимуществу конституционную форму выражения, в других - преобладающая часть норм выражена в текущем законодательстве;

· по видовому характеру норм соответствующего конституционно-правового института - в одних институтах преобладают нормы-принципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, в других - нормы конкретного регулирующего действия;

· по степени и масштабам включенности других отраслей права в реализацию целей, заложенных в содержании конституционно-правовых норм - нормы некоторых конституционно-правовых институтов содержат установления, которые не могут быть претворены в жизнь в рамках только конституционно-правового регулирования. Нормы других институтов реализуются непосредственно в рамках конституционно-правового регулирования;

· по целенаправленности правового регулирования - в рамках общего назначения отрасли конституционного права правовое регулирование каждой части его системы имеет качественно особые характеристики. В правовом регулировании отражается тот результат, который должен быть достигнут действием данной группы правовых норм, их реализацией. Общая целенаправленность конституционно-правового регулирования определяется закономерностями развития той стороны социальной действительности, правовое воздействие на которую оказывает данный конституционно-правовой институт. Цель эта в общей форме прямо не формулируется конституционным правом, однако она пронизывает все правовые нормы данной отрасли, выступает объединяющим их началом;

· по функциям, присущим каждому конституционно-правовому институты - они определяют его место в системе отрасли в целом, характер связи отрасли и института, его взаимодействие с другими правовыми институтами. Функции каждого данного правового института показывают его назначение в общем воздействии отрасли на предмет правового регулирования;

· по принципам, свойственным каждому из конституционно-правовых институтов - т.е. по тем руководящим началам, которым подчинено совокупное действие всех норм данного института [18, с.34].

Указанные специфические особенности в своей совокупности и определяют характер каждого из института конституционного права как относительно самостоятельного элемента, составной части отрасли.

1.3 Нормы институтов системы конституционного права

Институту, который объединяет нормы, закрепляющие основы конституционного строя, свойственны следующие специфические черты. Нормы этого института:

· воздействуют на общественные отношения путем установления определенных начал устройства общества и государства;

· как правило, не порождают конкретных правоотношений;

· определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений, все стороны социальной реальности; нормам рассматриваемого института не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ;

· адресованы всем субъектам права, всем правоприменяющим субъектам;

· имеют способом своей защиты общий режим охраны Конституции, конституционного строя, могут быть изменены только путем принятия новой Конституции;

· устанавливаются преимущественно в конституционной форме;

· являются в преобладающей части нормами-принципами, нормами-дефинициями, нормами-целями;

· предполагают для практической и правовой реализации содержащихся в них целей «включение» всех отраслей права;

· призваны обеспечить системное закрепление концептуальных идей, основополагающих для данного общества и государства [18, с.34].

Нормы данного института по своим функциям являются определяющими для всех других институтов конституционного права, направляют все конституционно-правовое регулирование.

Нормы института конституционного права, закрепляющие основы правового статуса человека и гражданина:

· воздействуют на общественные отношения в основном путем провозглашения, признания государством естественными, неотчуждаемыми прав человека;

· реализуются по преимуществу вне конкретных правоотношений;

· входят в сферу взаимоотношений государства и личности;

· включают в качестве субъекта права человека, как такового, вне связи его с каким-либо особым правовым статусом;

· предусматривают особую систему охраны, не могут быть пересмотрены без принятия новой Конституции;

· предполагают подключение многих других отраслей права, в которых реализация конституционных прав граждан осуществляется путем возникновения конкретных правоотношений.

Институт, объединяющий нормы, регулирующие государственно устройство России, т.е. ее федеративное устройство, отличается специфическим кругом субъектов, возникающих на их основе конституционно-правовых отношений, их особой правоспособностью. Имеются характерные черты и в составе норм данного института. В соответствии с ч.3 ст.11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеральным и иными договорами [1].

Некоторые особенности присущи соотношению федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации по юридической силе. В предусмотренных Конституцией РФ случаях последние имеют приоритет перед федеральными законами. Для норм данного института предусмотрен и особый характер их охраны, разрешения коллизий, возникающих в процессе правоприменения, - путем согласования или конституционного судопроизводства, через Конституционный Суд РФ.

Нормы института, которые определяет систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеют следующие особенности:

· это нормы преимущественно прямого регулирующего действия; они реализуются в конкретных правоотношениях;

· в качестве субъектов возникающих на их основе правоотношений выступают органы государства и органы местного самоуправления в их статусе органов народовластия;

· преобладающая часть данных норм устанавливается на основе Конституции РФ в актах текущего законодательства, детально определяющих порядок образования органов, их компетенцию, формы деятельности;

· для норм этого института характерно специфическое, отличное от других институтов, соотношение норм общефедеральных и норм, действующих на территории каждого из субъектов Российской Федерации, а также на территориях, в которых осуществляется местное самоуправление [18, с.36].

Таким образом, совокупность юридических особенностей, указанных выше, и придает определенной группе конституционно-правовых норм качество элемента отрасли, занимающего относительно самостоятельное положение в ее системе. Причем исходным началом, определяющим все юридические свойства элементов отрасли, является характер той сферы общественных отношений, которые регулируются составляющими эти элементы нормами, т.е. предмет правового регулирования.

Анализ системы отрасли конституционного права предполагает не только выявление ее составных частей, ее главных элементов, но и обоснование их соотношения и места каждого из них в этой системе.

В основе такого подхода к системе отрасли лежит реальное соотношение тех сфер общественных отношений, которые являются предметом регулирования нормами конституционно-правовых институтов. Однако это соотношение может рассматриваться лишь как первичная, исходная основа, определяющая структуру отрасли. Очевидно, что она имеет и правовую основу. Правовая основа заключается в том, что между конституционно-правовыми институтами существует такая правовая норма взаимодействия, в силу которой нормы одного института создают предпосылки для действия норм другого, определяют их направленность и содержание.

Нормы института, который закрепляет основы конституционного строя, занимают первое место в системе данной отрасли, поскольку в них содержатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого нормами других конституционно-правовых институтов.

На следующем месте стоит институт, устанавливающий основы правового статуса человека и гражданина, его права, свободы и обязанности. Место этого института обусловлено тем, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью в государстве и обществе, главной целью функционирования всех государственных и общественных структур.

Конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют федеративное устройство государства, создает предпосылки для организационного построения системы органов государственной власти. Нормы этого института устанавливают существующие в Российской Федерации национально-государственные и политико-территориальные образования, в соответствии с которыми строится система органов государства.

Вот почему этот институт предшествует институту, закрепляющему систему органов государственной власти и систему органов местного самоуправления.

При характеристике системы конституционного права важное значение имеет вопрос о ее соотношении с системой Конституции, являющейся основным источником отрасли. Это часть более общей проблемы - о соотношении системы права и системы законодательства. Они связаны между собой, но полностью не совпадают.

2 СОСТАВЛЯЮЩИЕ ОСОБЕННОЙ ЧАСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ

2.1 Прокурорско-надзорное право как составная Особенной части конституционного (государственного) права

Две группы, составляющие Особенную часть конституционного права, неравновесны ни по объему, ни по внутренней упорядоченности и организованности, ни по их социальной действенности. Одна из главных задач в конституционно-правового развитии заключается в изменении и баланса этих составляющих конституционного права, в подтягивании гражданско-публичного права до уровня государственного.

Государственное право включает:

· парламентское право;

· право верховного управления;

· избирательное право, право референдумов и отзывов;

· конституционно-судебное право, определяющее статус и деятельность Конституционного Суда РФ, конституционных судов субъектов Федерации, иных действующих в стране судебных органов и само в определенной степени порождаемое ими;

· прокурорско-надзорное право, закрепляющее статус органов прокуратуры и регламентирующее сферу прокурорского надзора;

· институт уполномоченного по правам человека;

· комплексный институт государственно-территориального устройства, объединяющий следующие подинституты: федеративно-территориального устройства государства; административно-территориального устройства субъектов Федерации; ведомственно-территориального деления; институт государственной символики, устанавливающий государственные символы Российской Федерации, субъектов Федерации, их статус и порядок обращения с ними;

· институт правового статуса языков, определяющий правовое положение языков российских народов в качестве государственных, официальных, национальных;

· институт государственных наград, почетных званий и порядок награждения ими [21, с.39].

Гражданско-публичное право включает:

· институты гражданства, статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, традиционные для конституционного права;

· право общественных объединений и политических партий, дополняемое их корпоративными нормами;

· конфессионально-публичное право, стыкующееся с церковным правом как внутренним правом отдельных религиозных объединений;

· информационное право, являющееся единственной реальной подотраслью, сложившейся в гражданско-публичном праве;

· право социальных общностей, строящееся на детализации права народов на самоопределение и права меньшинств на пользование своей культурой.

Коротко рассмотрим прокурорско-надзорное право, закрепляющее статус органов прокуратуры в системе государственных органов.

Ст.129 Конституции РФ [1] установлено, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России. Данная статья не определяет функции, полномочия прокуратуры России, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона, каковым является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [9].

В Законе в значительной мере учтен опыт сходных государственно-правовых структур развитых стран мира. Одновременно сохранены и усилены положения, учитывающие преемственность отечественного правового опыта. Акцент сделан на развитие огромного правозащитного потенциала прокуратуры, в том числе при реализации ею конституционного приоритета обеспечения реальных гарантий прав и свобод человека и гражданина.

В Закон введена специальная глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как главном приоритете в ее деятельности.

Место прокуратуры в системе конституционных государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.

Наличие фундаментальных ветвей власти не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями общества, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. Насущным в этой связи представляется развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.

В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она принимает меры к устранению любых нарушений законов, всей своей деятельностью способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти.

Органы прокуратуры, действующие на территории субъектов Федерации, являются федеральными органами - звеньями единой централизованной системы прокуратуры.

До принятия Конституции 1993 г. прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора на должность.

В настоящее время президент России, будучи главой государства, принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура является важной опорой и Президента, и законодательной власти в их усилиях по преодолению правовой нестабильности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов [21, с.438].

2.2 Особенности института гражданства России, обусловленные федеративным устройством

Россия является сложным многонациональным государством, состоящим из целого ряда равноправных субъектов. Являясь федеративным государством, основанном на смешанном принципе построения Федерации, Россия включает субъекты, образованные как по национально-территориальному принципу, так и по территориальному. Национально-территориальные субъекты, республики в составе России, признаются государствами. Отсюда и обладание республиками одним из основных признаков государства - гражданством. Другие субъекты в составе России данным институтом не обладают, так как гражданство является атрибутом государственной организации.

Однако законодательное закрепление гражданства субъектов Федерации не может нести разделяющий характер. Россия является единым федеративным государством, и сохранение единого гражданства имеет огромное значение, в первую очередь в интересах сохранения государственной целостности страны. Являясь одним из важнейших сущностных признаков государства, гражданство не может быть раздроблено в соответствии с субъектным составом, в противном случае теряет смысл и само обозначение государства как федеративного. Такое объединение суверенных государств будет представлять собой конфедерацию, то есть союз нескольких государств, объединенных общими целями и задачами, но не образующими новое единое государство. Понятно, что для Российской Федерации такая форма государственного устройства неприемлема. Решение этой проблемы было закреплено в Конституции РФ, установившей конституционный принцип строения федеративного государства.

Единое гражданство было характерно для России с самого возникновения данного института в 1918 году. Оно сохранялось на всей протяженности существования Советского Союза, и хотя в специальной литературе высказывалось мнение о наличии в Советском Союзе тройного гражданства, на практике оно не имело существенного значения.

Под тройным гражданством, в данном случае, подразумевалось одновременное существование гражданства Советского Союза, гражданства республик в его составе и гражданства автономных республик. Естественно, никакого тройного гражданства не существовало - во всех сферах жизни, по всем ключевым вопросам всегда выступал и принимал решение Советский Союз со своим единым гражданством.

Конституция РФ в статье 6 содержит положение, которым в качестве одного из основных принципов российского гражданства устанавливает его единство, не раскрывая, однако, содержание данного принципа. Действующий закон о гражданстве [8] также избегает формулировки единого гражданства, хотя предыдущий закон, принятый в 1991 г., содержал определение данного понятия. Принцип единого гражданства России раскрывался в ст. 2 Закона «О гражданстве РФ» 1991 г. следующим образом: «Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики».

Непонятна позиция наблюдателя, которую занял законодатель. Новый закон не содержит даже упоминания о гражданстве республик в составе России, хотя по логике совершенствование законодательства должно быть направлено на его улучшение. В данном же случае, те первые шаги в попытке регламентировать отношения гражданства на уровне республик - субъектов федерации, которые были сделаны законом 1991 г., просто сведены на нет.

С одной стороны, вопросы гражданства в Российской Федерации входят в ее исключительную компетенцию, и законодатель просто отрицает возможность республиканского гражданства, с другой, договоры, подписанные федерацией и республиками, хотя и уступают Конституции РФ по юридической значимости, тем не менее, содержат регламентацию гражданства республик, оставляя за республиками право самостоятельно формировать законодательную базу в сфере своего, республиканского гражданства в отсутствии его нормативного закрепления на федеральном уровне.

А ведь между федеральным и республиканским законодательствами по вопросам гражданства в настоящее время также имеются противоречия, несогласованность. Более того, в ряде случаев республиканское законодательство прямо противоречит федеральным правовым нормам. В период формирования современного федеративного устройства России некоторые из субъектов ставили вопрос о выходе из состава Российской Федерации, и о непосредственном членстве в Содружестве Независимых Государств, и даже о желании выступать субъектами международного права (Республика Татарстан).

Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают гражданство, которое приобретается и прекращается в соответствии с законами субъекта Федерации независимо от российского гражданства. Во многих конституциях права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в соответствии с п. 2 ст. 6 которой они действуют на всей территории России, а регулирование прав и свобод, так же как и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению РФ (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) [1].

Основой единого гражданства России и ее субъектов является народовластие. Именно поэтому принадлежность к народу, а не к отдельным нациям выражает сущность гражданства России. Логическим следствием этого является принцип единого гражданства России, который закреплен в ст.6 Конституции РФ. Эта статья признает гражданство Российской Федерации единым и равным независимо от оснований приобретения. Вообще, в период формирования российского законодательства, нормы, регламентирующие отношения гражданства, претерпели значительные изменения.

Еще в Конституции 1978 г. принцип единства гражданства строился совершенно по другим основаниям. В основу ставилось именно гражданство республик, и принадлежность к гражданству республики, являлась основанием гражданства Советского Союза. В соответствии с действующим законодательством гражданство как естественное состояние человека связывается не с его национальной принадлежностью, не с территориальным цензом оседлости, а, в первую очередь, с тем естественным положением, которое человек приобрел как носитель суверенитета всего многонационального народа федеративной России.

Наличие у лица гражданства Российской Федерации и гражданства республики не означает, что оно имеет двойное гражданство. В данном случае налицо два неравнозначных уровня правовых связей человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого гражданства, когда на гражданина распространяется суверенитет России, и правовая связь с республикой - субъектом Федерации, основанная только на факте проживания на ее территории. Двойное гражданство же предполагает наличие у гражданина России еще и гражданства иностранного государства, которое реализуется в соответствии с федеральным законом или международным договором.

Гражданство Российской Федерации является единым на всей территории России. В ст.71 Конституции РФ [1], посвященной закреплению предметов исключительного ведения Российской Федерации, пунктом «в» относит к ее компетенции «гражданство в Российской Федерации». Данная норма, допускает только одно толкование: все вопросы гражданства на территории Российской Федерации входят в круг полномочий самой Федерации и не могут регулироваться законодательными актами субъектов Федерации.

Безусловно, в данном случае подразумеваются основы гражданства, общие правила, в соответствии с которыми республики формируют свое законодательство о гражданстве. Вместе с тем, республиканское законодательство не может противоречить федеральным нормам, регулирующим отношения гражданства.

Таким образом, республики как государства, являясь в то же время субъектами Федерации, должны обладать возможностью решения вопросов своего, республиканского, гражданства, при условии строжайшего соблюдения законодательства о гражданстве Российской Федерации. Если бы Конституция закрепляла в качестве одного из предметов исключительного ведения федерации «гражданство Российской Федерации», тогда было бы допустимым толкование данной нормы о разграничении разрешения вопросов гражданства между федерацией и ее субъектами.

То есть Российская Федерация занимается вопросами гражданства России, а республики самостоятельно, но в строгом соответствии федеральным правовым нормам, формируют собственную нормативно-правовую базу, регламентирующую отношения гражданства: устанавливают принципы гражданства республики, основания приобретения и прекращения этого гражданства, формируют систему органов, решающих вопросы гражданства и т.д.

Но отнесение Конституцией к компетенции России «гражданства в Российской Федерации» является закреплением единства гражданства Российской Федерации на высшем правовом уровне - нормами основного закона страны.

Гражданин России должен обладать равными правами на всей ее территории, отсюда недопустимость «местничества» в вопросах определения государственной политики в области гражданства. Федерация устанавливает общие принципы гражданства на территории всего государства, единые основания приобретения и прекращения, определяет компетенцию органов, полномочных рассматривать вопросы гражданства и процедуру производства по этим вопросам.

Республики же, основываясь на данных нормах, формируют законодательство, которое будет регламентировать гражданство данного субъекта федерации, в строгом соответствии с положениями федерального гражданства. Субъект Федерации наделяется правом фиксирования только одного дополнительного условия для приобретения гражданства данного субъекта: постоянного или преимущественного проживания на территории этого субъекта (так называемый ценз оседлости).

Вопрос о приобретении гражданами Российской Федерации гражданства республики, на территории которой они проживают, до сих пор остается одним из наиболее актуальных вопросов. Отсутствие четкой регламентации приобретения гражданства республик в составе России приводит к возникновению огромного числа правовых и политических коллизий. Федеральное законодательство не содержит норм, регламентирующих единое гражданство в Российской Федерации. Новый закон не приводит определение единого гражданства [8], а в старом Законе о гражданстве 1991 г. оно исчерпывались положением ст.2, определяющей, что гражданин России, постоянно проживающий на территории республики в ее составе, одновременно является гражданином этой республики.

Данная формулировка закона не оставляет сомнений в автоматическом наделении лица, проживающего в конкретной республике и обладающего российским гражданством, гражданством данной республики. Между тем, подобная норма закона напрочь отрицает саму сущность гражданства, как сугубо индивидуальной правовой связи личности и государства. Кроме того, установление отношений гражданства невозможно без взаимного согласия сторон, без волеизъявления лица, желающего получить гражданство, и согласия государства ему это гражданство предоставить. В данном же случае, приобретение лицом гражданства государства напрямую зависит от факта его местонахождения или проживания, и не основывается на иных возможных причинах, побуждающих лицо принять или отказаться от гражданства республики.

Вряд ли подобный порядок приобретения гражданства республики может удовлетворять интересам обоих заинтересованных сторон - граждан России и самой республики. Граждане России, проживающие на территории республики в ее составе, оказываются лишенными права свободного волеизъявления по поводу приобретения ее гражданства. В специальной литературе высказывается мнение, что политика тотального наделения гражданством республик вне зависимости от желания лица не совсем оправданна. Что касается республик, то их возможное недовольство существующим порядком вещей также очевидно.

Обладая гражданством, государство вполне логично вправе самостоятельно рассматривать вопрос о наделении данным гражданством желающих его приобрести. Если лицо, проживающее на территории республики в составе Российской Федерации, автоматически считается ее гражданином в силу наличия у него федерального гражданства, то органы власти республики могут лишь зарегистрировать гражданство этой республики, и не могут самостоятельно решать вопрос о наделении гражданством данного лица.

Республики обладают правом требовать от лица, являющегося гражданином России, и желающего приобрести гражданство данной республики соблюдения только одного основания - постоянного проживания на территории этой республики. Никакие иные принципы не могут быть установлены в качестве критериев отбора кандидатов на приобретение гражданства республики.

Тем не менее, в ряде республик в составе России, еще в недавнем прошлом всерьез рассматривался вопрос об упрощенном наделении гражданством данных республик лиц титульной национальности. Не совсем понятен термин «упрощенный порядок», так как приобретение гражданства республик возможно только при соблюдении двух условий - наличие федерального гражданства и проживание на территории республики. Если речь идет о льготном предоставлении гражданства, то вполне уместно предположить, что при наделении лица гражданством республики в «упрощенном порядке» нарушался бы один из данных принципов, вероятнее всего постоянное проживание.

Видимо, здесь имеет место попытка пойти по пути ряда бывших республик Советского Союза, которые допускают облегченный прием в гражданство лиц титульной национальности. Конституция Республики Дагестан предоставляет право приобретения гражданства соотечественникам, проживающим за пределами республики. При этом подчеркивается, что приобретение гражданства Республики Дагестан не влечет приобретения ими гражданства Российской Федерации, если это не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Естественно, законодательство России не предусматривает подобной процедуры, ведь в соответствии с данной нормой, любой соотечественник за пределами Дагестана может стать гражданином этой республики, но при этом не являться гражданином России.

И хотя норма прямо предусматривает нераспространение на подобное лицо статуса гражданина России, то есть органы власти республики осознают границы своей компетенции, тем не менее, состояние в гражданстве республики в составе Российской Федерации лица, не обладающего федеральным гражданством, невозможно. Дагестан является, прежде всего, субъектом Российской Федерации, статусом государства он наделен именно как республика - субъект федерации. Отсюда неправомерность закрепления подобных норм в республиканском законодательстве.

Не менее актуальным является и вопрос о выходе из гражданства республики. Каким образом может прекратиться у лица гражданство республики в составе Российской Федерации? Бесспорным является прекращение гражданства республики при прекращении гражданства России. В соответствии с принципом единства гражданства России, гражданство республики не может существовать в отдельности от федерального гражданства, отсюда невозможность его сохранения при утрате лицом гражданства российской Федерации.

Более того, данное положение было закреплено нормами закона. Решение о прекращении у лица гражданства России, а значит и гражданства республики в ее составе, принимается исключительно федеральными органами государственной власти, в компетенции которых находится рассмотрение вопросов гражданства, а также органы внутренних дел, дипломатические и консульские представительства и учреждения, в случаях, если гражданство прекращается в порядке регистрации.

Однако возможно ли прекращение гражданства республики при сохранении гражданства России? Данный аспект отношений, складывающихся по поводу гражданства республик, также очень слабо проработан законодательно, что не может не сказываться на его применении.

Одной из видимых сторон данной проблемы может являться нежелание лица состоять в гражданстве данной республики. Учитывая двусторонность отношений гражданства, данное лицо может выйти из гражданства, направив ходатайство о выходе из гражданства в компетентные органы данной республики. Данный вопрос, несомненно, относится к компетенции органов государственной власти республик в составе России, так как рассматриваемые отношения не затрагивают интересы российского гражданства, а полностью находятся в сфере гражданства республик.

Таким образом, в случае отсутствия препятствий к выходу из гражданства республики в составе России, органы по вопросам гражданства данной республики, могут разрешить лицу выход из гражданства. Однако означает ли это действительное прекращение у лица гражданства данной республики? В соответствии с принципом единства гражданства Российской Федерации, гражданин РФ, проживающий на территории республики в ее составе, одновременно является гражданином этой республики. В данном случае, закон не содержит указание на возможность проживания на территории республики и нераспространение на лицо, пусть даже и в результате его личного волеизъявления, статуса гражданина этой республики.

С другой стороны, гражданство является двусторонней связью человека и государства, и может существовать только при наличии согласия на эту связь обоих сторон. Органы государственной власти республики не могут устанавливать какие-либо особые условия, препятствующие выходу из гражданства данной республики. В случае их появления, особенно если результатом введения подобных условий становится ограничение прав граждан этой республики, федеральные органы государственной власти обязаны принять меры по обеспечению соответствия законодательства республики законодательству Российской Федерации.

Но сразу после принятия государственными органами по вопросам гражданства республики в составе России решения о разрешении лицу выхода из республиканского гражданства возникает следующая коллизия: лицо, продолжает проживать на территории республики, а значит, принцип единого гражданства распространяется на него в полной мере.

В то же время, лицо не может считаться гражданином республики, поскольку существует решение органов государственной власти, основанное на личном волеизъявлении лица, о разрешении ему выхода из гражданства. Подобное двойственное положение возможно ликвидировать только приведением существующего законодательства о гражданстве в соответствие реально существующим общественно-политическим отношениям.

По мнению юристов Государственной Думы РФ, институт гражданства субъектов Федерации противоречит основополагающему принципу федерализма, заложенному в ст.1 Конституции РФ [1]. Гражданство субъектов Федерации приводит к появлению самостоятельных государств внутри федерации и является, по сути, основополагающим принципом конфедерации.

Подобные законы разрушают основу федеративного устройства Российской Федерации, подрывают основу государственности России и наносят непоправимый ущерб становлению и развитию государства. Принципы конфедерации в России без законодательного конституционного закрепления могут привести к уничтожению федерального законодательства и разрушению всего правового поля Российской Федерации, без которого не может существовать ни одно государство.

Приведение республиканского законодательства о гражданстве в соответствие федеральному - процесс длительный и сложный. Практика показывает, что республики в составе Российской Федерации очень болезненно реагируют на попытки федеральных органов государственной власти создать по настоящему единую правовою систему в стране. В подобных действиях федеральных органов власти пытаются найти угрозу независимости республики, ее национальной государственности.

Не секрет, что некоторые республики используют любой предлог и любой способ отдаления от Российской Федерации. Необходимым условием сохранения целостности Российской Федерации, укрепления российского федерализма является ликвидация различного рода противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Важное место здесь занимает и комплекс нормативных актов, регулирующих отношения гражданства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Система отрасли конституционного права предопределяется объективными факторами. Однако она выявляется и формулируется путем теоретических исследований, а потому субъективный фактор играет главенствующую роль при характеристике ее составных элементов.

Система конституции - категория субъективная, поскольку систематизация конституционных норм осуществляется законодателем. Однако последний осуществляет ее не произвольно, а с учетом и на основе воспринятых им объективных связей, существующих в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений, их системности. Исходя из этого, сама группировка норм в институты, содержащаяся в конституции, имеет нормативное значение, и ее нельзя произвольно отбрасывать при определении системы отрасли конституционного права, хотя и не каждый элемент системы конституции выступает как самостоятельный элемент системы отрасли. Принятая в конституции группировка норм не может полностью совпадать со структурой отрасли, хотя основы систем общие, но закономерности их формирования имеют особенности.

Система отрасли охватывает всю совокупность конституционно-правовых норм, а система конституции - лишь часть этих норм, составляющую основу всего конституционно-правового регулирования.

Как для системы отрасли конституционного права, так и для системы конституции отправным, исходным началом является группировка норм на основе единства их содержания, специфики регулируемых ими общественных отношений, а, следовательно, и своеобразного круга субъектов. Однако соотношение этих начал систематизации в конституции и в отрасли полностью не совпадает.

Для системы отрасли характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобщения норм по их предметному содержанию. Элемент системы отрасли составляет вся совокупность конституционно-правовых норм, определяющих систему органов государственной власти, принципы их организации, основы их взаимоотношения и компетенции. В системе конституции эти нормы рассредоточены по Конституциям как Российской Федерации, так и республик в ее составе, по уставам других субъектов Федерации.