25

0

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1 Местное самоуправление как основа конституционного строя России

1.1 Понятие и принципы местного самоуправления

1.2 Конституционно-правовая основа местного самоуправления

1.3 Проблемы местного самоуправления: правовые основы и правоприменительная практика

2 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы

2.1 Современные тенденции развития российской модели местного самоуправления

2.2 Решение проблем в сфере муниципального самоуправления

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Приложение А Распределение показателей ориентации населения на централизацию и децентрализацию

Приложение Б Распределение показателя ориентации населения на централизацию и децентрализацию по федеральным округам

Приложение В Распределение показателя ориентации населения на централизацию и децентрализацию по уровню населения

ВВЕДЕНИЕ

В статье 1 Конституции РФ [2] закреплено важнейшее положение о том, что Россия - это правовое государство. Для правового государства характерными признаками являются: во-первых, верховенство права и закона во всех сферах общественной и государственной жизни, строгое исполнение требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами; во-вторых, реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития, взаимная ответственность государства и личности.

В соответствии с принципами правового государства самостоятельная деятельность населения по эффективному решению вопросов местного значения возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Под конституционно-правовой основой местного самоуправления понимаются федеральные, региональные, муниципальные нормативные акты, в которых содержатся нормы муниципального права.

Федеральное законодательство включает Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, акты Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.

Конституция признана объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне. Она устанавливает основы местного самоуправления, создает базу для текущего законодательства в этой сфере.

Согласно российской Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, допускается использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ст.12). Конституционные гарантии распространяются на самостоятельнее управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ст.130) [2].

Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства Российской государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества.

Отдельные аспекты проблем местного самоуправления в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.В. Васильева, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, В.И. Патрушева, А.И. Попова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.И. Фадеева, И.С. Яценко и др.

Цель курсовой работы - проанализировать конституционные основы местного самоуправления в России.

Данная цель реализуется в работе на основе решения следующих задач:

· раскрыть конституционно-правовые основы местного самоуправления;

· описать понятие и принципы местного самоуправления;

· исследовать итоги муниципальной реформы в России.

Правовой основой являются: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, монографии и научные статьи, посвященные данной проблеме.

1 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИИ

1.1 Понятие и принципы местного самоуправления

Местное самоуправление - комплексный институт, являющийся разновидностью социального управления, формой народовластия, децентрализации публичной власти и самоорганизации местных жителей, взаимодействующей с государственной властью, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории России.

Местное самоуправление в России - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решения населения непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [17, с.529].

Данное определение связано с характеристикой России как демократического, правового государства, развивает положения Конституции РФ о народовластии (ч.2 ст.3), о праве граждан на участие в управлении делами государства (ч.1, 2 ст.32), ряда других основных прав, свобод граждан, создает предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации.

Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления [1] признан в Конституцией РФ, российским законодательством. Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить его основные признаки и место в системе народовластия.

Во-первых, субъектом местного самоуправления является население муниципальных образований.

Во-вторых, местное самоуправление есть деятельность в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, государство упорядочивает самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. В-третьих, государство с помощью правовых, материальных, организационных, иных мер защищает местное самоуправление.

В-четвертых, местное самоуправление самостоятельно в решении отнесенных к его ведению вопросов. Их перечень закреплен законом применительно к разным видам муниципальных образований.

В-пятых, самостоятельность местного самоуправления увязана с его ответственностью. Поскольку населению дано право самостоятельно участвовать в разрешении вопросов местного значения, ведение местных дел осуществляется им под свою ответственность. Под ответственным осуществлением местного самоуправления понимают и обязанность населения муниципальных образований деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права.

В-шестых, местное самоуправление осуществляется населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов.

В-седьмых, местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.

В-восьмых, в местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется в особенностях организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием исторических, культурных, местных традиций и обычаев. Такие особенности должны учитываться законами субъектов Федерации, отражаться в уставах муниципальных образований.

Пространством осуществления местного самоуправления является вся территория Российской Федерации. Муниципальные образования создаются с учетом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федерации, кроме территорий с низкой плотностью населения.

Принципы местного самоуправления представляют собой руководящие идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, обязательные для органов государственной и муниципальной власти. Их можно разделить на три группы: принципы, задающие общие условия осуществления местного самоуправления; принципы, определяющие самостоятельность местного самоуправления; принципы, закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление [17, с.531].

К принципам, знающим общие условия осуществления местного самоуправления, относятся: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; законность в организации и деятельности местного самоуправления, прежде всего, конституционная законность; государственное гарантирование местного самоуправления; гласность; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

В числе принципов, определяющих самостоятельность местного самоуправления: организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством; самостоятельность решения населением вопросов местного значения; соразмерность полномочий местного самоуправления его материальным и финансовым ресурсам. В числе принципов, задающих выбор форм осуществления населением местного самоуправления: многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; выборность органов, должностных лиц местного самоуправления; сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления.

1.2 Конституционно-правовая основа местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления состоит из нескольких уровней. Особую роль играет Конституция РФ, которая закрепляет общую модель российского местного самоуправления. Органы местного самоуправления получили в ней не государственный, но властно-публичный статус. Конституция выводит местное самоуправление из сферы обязательного действия принципа разделения властей, провозглашает институт муниципальной собственности, вводит строгий механизм возможного ограничения прав местного самоуправления.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации уступают на юридической силе Конституции РФ и обладают приоритетом лишь по отношению к иным актам российского законодательства. Для российского местного самоуправления основополагающим международным актом выступает Европейская хартия местного самоуправления [1].

Хартия закрепляет ряд важных положений: о необходимости признания и, по возможности, закрепления в конституции государства принципа местного самоуправления; о реализации права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, что не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, допускаемой законом; о свободе действий органов местного самоуправления в установленных законом пределах для реализации собственных инициатив по любому вопросу, не исключенному из сферы их компетенции и не находящемуся в ведении какого-либо другого органа власти; о возможности изменения границ территорий осуществления местного самоуправления только при учете мнения населения, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом; о достаточности собственных финансовых ресурсов мест, которые должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления; о праве органов местного самоуправления вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих публичный интерес; о праве органов местного самоуправления на судебную защиту.

Положения Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления получи развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который окончательно вступил в силу в 2009 г. Данный закон обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отдельные отношения местного самоуправления, в части закрепления его территориальных, организационных и правовых форм. При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства.

На регулирование отношений местного самоуправления направлен целый ряд ключевых федеральных законов. Среди них Гражданский, Уголовный, Трудовой, Земельный, Водный, Лесной кодексы, федеральные законы.

Субъекты Федерации на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] принимает собственные законодательные акты о местном самоуправлении, как комплексные, так и специализированные.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется также постановлениями палат Федерального Собрания РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами министерств.

Среди муниципальных правовых актов высшей юридической силой обладают уставы муниципальных образований и решения, принятые на местном референдуме.

Определенное место в правовой регламентации местного самоуправления занимают нормативные договоры, которые активно заключались в 90-е годы ХХ в.

Важную роль в системе правовой регламентации местного самоуправления играют судебный акты, в том числе правовые позиции Конституционного Суда РФ, решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

1.3 Проблемы местного самоуправления: правовые основы и правоприменительная практика

Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.

Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан. При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа.

Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления.

Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали главы субъектов Федерации. Общая направленность большинства их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких как: запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля.

Приходится констатировать, что и в правоприменительной практике присутствует значительное количество нерешенных проблем. Они порождены, прежде всего, опережающим характером формирования системы местного самоуправления в России (да и российской демократии в целом), когда нормы и институты зачастую возникали не столько в результате органического движения снизу, сколько в результате инициативы сверху, и при этом были выражены в самом общем виде.

Исторически подобный сценарий политического развития был, скорее всего, неизбежен. Но именно в сфере самоуправления его последствия оказались особенно негативными и подлежат устранению. Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом.

Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики. Так, в 1994-1995 гг., когда создавались нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было объективно трудно выработать оптимальные подходы к определению территории муниципального образования, описать функции, полномочия, принципы организации органов местного самоуправления, механизм осуществления внешних связей.

Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее - существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, так произошло со статьями, определяющими финансово-экономические основы местного самоуправления, в особенности с введением в действие Бюджетного и Налогового кодексов.

Юридическая некорректность уставов муниципальных образований - важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко - и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству.

В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации. Так, в Южном федеральном округе это не удалось 35% муниципальных образований. Более того, во многих муниципальных образованиях уставы до настоящего времени вообще отсутствуют (в Дальневосточном федеральном округе такова ситуация более чем в 3% муниципальных образований).

Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления - статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами - многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие - плохо согласованы друг с другом.

Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием. Парадоксально, но предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон, определяющий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, до сих пор не принят, а в ряде регионов введены регулирующие этот вопрос местные нормы, весьма различающиеся между собой. Между тем, стихийное наделение органов местного самоуправления этими полномочиями в рамках отраслевых законов федерального уровня продолжается.

Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля - как со стороны граждан, так и со стороны государства - за деятельностью органов местного самоуправления - действующее законодательство практически не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица. Ситуация была несколько исправлена в ходе принятия поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определивших процедуру прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления и отстранения глав муниципальных образований, а также введением в действие Бюджетного кодекса, создавшего формы финансового контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако работа в этом направлении должна быть продолжена.

Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления - на уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это привело к эрозии властной природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы хозяйствования и росту коррупции в муниципальном звене управления. Собственно, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует само понятие органа власти как такового, что приводит к присвоению полномочий органа власти отдельными структурными подразделениями.

Анализ проблем показывает наличие глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления.

Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации) [2], может привести к выходу за пределы действия Европейской хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет, по сути, к замене местного самоуправления государственным управлением.

2 РОССИЙСКОЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ИТОГИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

2.1 Современные тенденции развития российской модели местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2008 г. отмечалось 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет - срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база, накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. должен закончиться переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации.

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А.Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению [18].

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.

То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом № 131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район).

В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона № 131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками.

На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

2.2 Решение проблем в сфере муниципального самоуправления

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.

1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно - через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста.

Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;

5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления [19, с.17].

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В самом общем смысле самоуправление - это самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел. Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, иными относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и обязательны для каждого члена данного коллектива. Таким образом, при самоуправлении объекты и субъекты управленческих действий сливаются воедино.

Местное самоуправление в первом приближении - это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т.е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству [16, с.448].

Конституция Российской Федерации содержит важнейшие характеристики местного самоуправления, хотя в ней и нет его прямого определения. Основываясь на Конституции, это определение дает федеральное законодательство [4], устанавливая, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, признается, гарантируется и осуществляется на всей ее территории.

Это определение корреспондирует эталонному для современного демократического государства определению местного самоуправления, содержащемуся в Европейской хартии местного самоуправления, которая подписана и Россией. Россия делает лишь первые шаги на пути, обозначенном различными, подчас весьма привлекательными по канонам демократии, правовыми, в том числе конституционными, установлениями об организации и деятельности местного самоуправления.

Местное самоуправление в нашей стране пока не обладает в полной мере возможностями для реализации этих установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.

Однако цель будет достигнута, когда решение получат многие политические, социально-экономические и культурно-цивилизационные проблемы, выдвинувшиеся перед новой Россией. Надо учитывать, что местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение нескольких столетий. Российскому же самоуправлению в его современном понимании от роду чуть больше десяти лет. И возможно, пройдет не одно десятилетие, пока оно крепко встанет на ноги.

Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление призвано реализовать основополагающую идею Конституции России о России как демократическом, правовом государстве с республиканской формой правления. В местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал. Оно составляет корневую, самую близкую к населению власть.

Включая в себя базовое положение о признании и гарантировании государством местного самоуправления, конституционная концепция местного самоуправления предполагает признание не какой-то абстрактной местной власти с ее неясными перспективами и не ограничение роли государства простой регистрацией самоуправления. Речь идет о вполне конкретной модели местного самоуправления, «образ» которой зафиксирован в самой Конституции и развивающих и конкретизирующих ее федеральных законах.

Реализация именно этой конституционной модели местного самоуправления гарантируется органами государственной власти правовыми, организационно-политическими, экономическими и другими методами. Поскольку регулирование общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения России и ее субъектов, часть вопросов местного самоуправления регламентируется региональными органами государственной власти.

Конституция 1993 г. «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако она не рассматривала в качестве своей задачи определение общего понятия местного самоуправления и закрепление детальных характеристик российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

ГЛОССАРИЙ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно-правовые акты

1 Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985). Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ [текст] // Российская юстиция. 1996. № 9 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.11.2009.

2 Конституция Российской Федерации. (Принята на Всенародном референдуме) [текст] (поправки от 30.12.2008) // Российская газета. 25.12.1993 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.11.2009.

3 Федеральный закон РФ от 04.03.1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» [текст] // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.11.2009.

4 Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [текст] (ред. от 07.05.2009) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.11.2009.

5 Закон РСФСР от 28.11.1991 г. № 1948-1 «О гражданстве» [текст] (ред. от 31.05.2002) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 06.02.1992. № 6. Ст. 243 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. Послед. обновл. 14.11.2009.