Высшие органы власти США

Содержание

Введение

1. Краткая характеристика Конституции США

2. Конгресс США

2.1 Общая характеристика Конгресса

2.2 Структура Конгресса

2.2.1 Председатели и должностные лица палат

2.2.2 Партийная структура Конгресса

2.2.3 Комитетская система Конгресса

2.3 Полномочия Конгресса

2.3.1 Полномочия в области внутренней политики

2.3.2 Полномочия в области внешней политики

3. Президент США

4. Верховный суд США

5. Система судоустройства

Заключение

Список использованных источников

Введение

4 июля каждого года американская нация празднует свое рождение как независимой нации салютом и традиционными пикниками. Когда первое в истории празднование независимости закончилось, те, кто ее осуществил, встали перед проблемой сохранения этой независимости. Они прошли через революционную войну и объединение тринадцати независимых государств в одну функционирующую единицу. Одиннадцать лет спустя, многие из тех, кто работал на независимость, собрались в Филадельфии, чтобы под именем Конституционного Конвента обсудить укрепление национальной системы правительства. Делегаты Конвента решили устранить существовавшие статьи Конфедерации, первой конституции нации, и предложить совсем новую федеральную Конституцию.

Новая Конституция основывалась на трех источниках.

Во-первых, на идеях французского Просвещения XVIII в., прежде всего Вольтера, Руссо, Монтескье.

Во-вторых, на британских традициях парламентаризма, верховенства закона, свободы личности, нашедших свое «оформление» в теориях Гоббса и Локка.

В-третьих, на собственном историческом опыте молодых американских колоний и штатов, отраженном в идеях Джефферсона, Мэдисона, Гамильтона и других «отцов-основателей».

Имея столь солидную теоретическую базу, Конституция не явилась «сухим» документом, понятным лишь избранным политикам - напротив, она сознательно написана простым и доступным языком, ведь, по мнению ее создателей, Конституция существует, прежде всего, для народа, а уже потом - для правительства, исполнителя воли последнего.

1. Конституция США

1.1 Краткая характеристика Конституции США

Концепция прав человека, лежащая в основе конституционного регулирования США, исходит из идеи о естественных и неотчуждаемых правах. Политические права гражданина были включены в Конституцию впоследствии, а о социально-экономических и культурных правах в конституционных текстах вообще не говорится (за исключением поправки V о гарантиях частной собственности). Эти права не считаются фундаментальными и не обеспечиваются судебной защитой путем исков -- защищаются лишь производные от них права, например, право на оплату труда, а не само право на труд. Эти пробелы конституционного регулирования заполняются отдельными законами. Речь идет, например, о нескольких законах, о гражданских правах, принятых в 50--60-е годы, о судебных прецедентах (особенно о решениях Верховного суда США), конституциях штатов (многие из них содержат хартии гражданских прав), о законах штатов. Некоторые из этих законов содержат новые конституционные положения, например, право на информацию, на здоровую окружающую среду.

Первым конституционным документом, в котором говорилось о правах личности в США, была упомянутая выше Декларация независимости 1776 г., в которой заявлялось о неотъемлемых правах человека -- о праве на жизнь, свободу и стремление к счастью. Здесь впервые было сформулировано и коллективное право народа на восстание против угнетения (имелось в виду колониальное угнетение со стороны короны Великобритании).

Конституция 1787 г. (с поправками) закрепляет личные свободы не столько в общей, сколько в конкретизированной форме. Кроме чрезвычайных ситуаций она запрещает приостанавливать действие правила хабеас (корпус), предписывает рассматривать все дела о преступлениях с участием присяжных заседателей, запрещает принимать законы об опале (наказании без судебного разбирательства) и законы, имеющие обратную силу. Конституция запрещает лишать гражданских прав членов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену, исключает проверку религиозных убеждений в качестве условия для занятия какой-либо государственной должности.

Билль о правах тоже исходит из концепции естественных прав. Поэтому его формулировки носят запретительный характер, так как запрещают ограничивать права и свободы, которые резюмируются. Это относится и к политическим правам. Билль устанавливает, что конгресс не должен издавать законы, ограничивающие свободу слова, печати, собраний (мирных и без оружия), право народа носить и хранить оружие, право обращаться к правительству с петициями. Согласно Биллю о правах, обеспечивается свобода совести, охрана личности, бумаг (документов, переписки и др.), имущества, предусматривается суд присяжных не только по уголовным делам, но и по определенной категории гражданских дел, право обвиняемого на защиту, право отказываться от дачи показаний против самого себя. Не допускается двойное наказание за одно и то же преступление, запрещается требовать большой залог по судебным делам, налагать чрезмерные штрафы, применять жестокие и необычные наказания.

Кроме Билля о правах в дальнейшем было принято около 10 поправок, которые касаются прав и свобод человека. Однако в целом Декларация независимости, конституция США и поправки к ней не содержат того перечня прав и свобод, который соответствовал бы международным стандартам -- Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г., Международным пактам о правах человека, вступившим в силу в 1976 г. Как отмечалось, эти недостатки хотя и не полностью, но восполняются конституциями отдельных штатов, федеральными законами, судебными прецедентами.

Все многообразие закрепленных в конституции прав и свобод можно разделить на три группы. Это деление основывается не на юридической природе этих прав, а на характере их конституционного признания и юридической системе их защиты. Первая группа -- основные права и свободы (секция 1 главы 2 части 1 -- статьи с 15 по 29). Она включает право на жизнь, на свободу, на равенство перед законом и многие другие, а также запрещение какой-либо дискриминации (ст. 14). Вторая группа -- права и обязанности граждан (секция 2 той же главы -- статьи с 30 по 38). Здесь можно отметить право собственности и свободу предпринимательской деятельности. Третья группа -- права и свободы главным образом культурного и социального характера, содержащиеся в третьей главе первой части конституции "Об основных принципах социальной и экономической политики". Первая группа прав и свобод действует непосредственно в отношении граждан и последние могут эти права защищать на основе срочной и быстрой процедуры, в случае необходимости, путем подачи жалобы в Конституционный суд (п. 2 ст. 53). Вторая группа прав и свобод, как впрочем, и первая, должна регулироваться законами, эти права должны соблюдаться всеми государственными властями. Это группа, как и первая, может подпадать под контроль Конституционного суда. Исполнение и защита прав и свобод третьей группы возлагается на текущее законодательство, судебную практику и деятельность государственных властей. Последние могут ссыпаться только на решения судебной власти, вынесенные в соответствии с законодательством, которое они развивают.

Конституция США, старейшая и кратчайшая (содержит 4400 слов не считая текста поправок) из всех писаных конституций правительств, вот уже на протяжении более 200 лет продолжает эффективно действовать. Комментаторы утверждают, что ее секрет - в гибкости и возможности по-разному трактовать различные положения. Но в то же время она является самым стабильным законом, так как формально внести в нее изменения очень сложно. Конституция также необходима для контроля власти правительства, так как эта власть «происходит» от людей. Это представляет контраст с остальными формами права, созданными правительством для контроля за людьми.

1.2 Принцип разделения властей

В основу формирования правительственной власти положен принцип разделения властей. Согласно этому принципу, законодательная власть принадлежит конгрессу, исполнительная -- президенту, судебная -- Верховному и нижестоящим федеральным судам.

По конституции, все три ветви власти формируются различным образом. Конгресс избирается непосредственно населением, президент -- коллегией выборщиков, Верховный суд -- совместно президентом и сенатом. Различны сроки их полномочий. Представители избираются на два, сенаторы -- на шесть, президент -- на четыре года; федеральные судьи пребывают в должности пожизненно. По логике Конституции, подобный порядок формирования должен был закрепить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных и жестко очерченных рамках соответствующую функциональную компетенцию. Однако развитие пошло по другому пути. В самой Конституции были заложены нормы, трансформирующие традиционную схему разделения властей. В дальнейшем они были наполнены новым содержанием, изменившим ту модель, которая представлялась “отцам-основателям”. Это касается как сфер деятельности, так и форм взаимоотношений трех ветвей власти.

Собственно, в настоящее время не может идти речь о каком-либо абсолютном разделении властей либо о четком разделении их компетенции. Конгресс утратил исключительное право законодательствовать. За президентом и многими ведомствами закреплено право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из “присущих” президенту полномочий, либо делегируется самим конгрессом.

По сути законотворческой является и деятельность судебной власти. В правовую систему конституционные и законодательные нормы преимущественно входят в виде прецедентов -- судебных решений, в которых дано толкование конституционных и законодательных норм и которым суды должны следовать при разрешении сходных дел.

Не остается неприкосновенной и сфера функциональной деятельности исполнительной власти. Так, например, суды имеют право издавать приказы, обязывающие административные органы выполнить либо воздержаться от выполнения тех или иных действий. В свою очередь, конгресс, принимая резолюции или частные билли (см. ниже), осуществляет в некоторой степени функции управления и распоряжения в отношении как подчиненных, так и не подчиненных ему органов и лиц.

Подобное переплетение функций служит цели более полного приспособления механизма правительственной власти к задачам и требованиям, которые поставлены развитием общества.

Функционирование системы разделения властей дополняется и во многом определяется действием системы “сдержек и противовесов”, особых конституционных методов и форм, позволяющих нейтрализовать либо сдержать действия какой-либо из ветвей власти. В руках конгресса наиболее эффективным средством воздействия была “власть кошелька”. Президенту, в свою очередь, было предоставлено право вето, которое конгресс мог преодолеть лишь квалифицированным большинством голосов. Наконец, Верховный суд США был наделен правом конституционного надзора. Материальной основой его служило нормативное, в виде прецедентов, толкование Конституции США, а средством практической реализации -- право отказа в применении тех законодательных норм (и федерации, и штатов), которые противоречили Конституции США, так, как она представлялась суду.

2. Конгресс США

2.1 Общая характеристика Конгресса

Конгресс США -- высший представительный и законодательный орган. Состоит из двух палат -- палаты представителей и сената.

Палата представителей является органом общенационального представительства. 435 ее депутатов избираются на два года в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года. Между штатами депутатские места распределяются пропорционально численности населения. Перераспределение мест осуществляется раз в десять лет по итогам переписи населения. Избирательные округа по выборам в палату представителей должны иметь равное, по возможности, число населения.

В настоящее время квота представительства составляет 520 тыс. человек. Наибольшее представительство имеют штаты Калифорния (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), Пенсильвания (23) и Иллинойс (22). Ряд штатов -- Аляска, Вермонт, Вайоминг, Делавэр, Южная и Северная Дакота -- имеют по одному представителю. Это минимальная норма представительства по Конституции.

Помимо полноправных членов в палату избираются по одному делегату от Федерального округа Колумбия, о-ва Гуам, Виргинских о-вов, Восточного Самоа и Пуэрто-Рико. Они имеют право участвовать в работе палаты и ее комитетов, но лишены права голоса.

Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: член палаты представителей должен достичь возраста 25 лет, быть гражданином США не менее семи лет и жителем того штата, от которого он избирается.

Верхняя палата -- сенат -- является органом представительства штатов. Независимо от численности населения каждый из 50 штатов представлен двумя депутатами. Сенаторы избираются на шесть лет в те же сроки, что и палата представителей. Но в отличие от последней каждые два года состав сената переизбирается только на одну треть. Это обстоятельство придает сенату особый статус постоянно действующего органа. Особая роль сената определяется также тем, что за ним по Конституции закреплен ряд самостоятельных полномочий. “По совету и с согласия” сената заключаются международные договоры. С одобрения сената президент производит назначения на должности федеральных судей и должностных лиц федеральной администрации. Немалое значение имеет и небольшой, в сравнении с палатой представителей, состав сената, что предопределяет его роль как элитарного института власти.

Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: сенатор должен достичь возраста 30 лет, быть гражданином США не менее 9 лет и жителем того штата, от которого он избирается.

Работа конгресса нового созыва начинается в полдень 3 января на следующий год после проведения выборов.

Заседает конгресс в Капитолии, г. Вашингтон, Федеральный округ Колумбия.

Роль конгресса в политическом механизме США определяется двумя конституционными факторами: федеративным устройством США и механизмом “разделения властей”. Первый из них определяет предметы ведения конгресса. Второй -- конкретные формы и объем реализации властных полномочий конгресса.

2.2 Структура Конгресса

2.2.1 Председатели и должностные лица палат

Председателем палаты представителей является спикер. Избирается он в начале первой сессии конгресса от партии большинства, хотя формально в его избрании участвует вся палата в целом. До избрания на пост спикера член палаты представителей должен пройти многие ступени иерархической лестницы палаты. С 1899 г. срок пребывания на Капитолии спикеров перед их избранием составляет в среднем 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве после президента и председателя Верховного суда США.

Функции спикера достаточно обширны. Он руководит ходом работы палаты и обеспечивает соблюдение установленных процедурных правил. Ему принадлежит право назначения в расследовательские и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний палаты. Одна из важнейших его функций -- “право признания”. От усмотрения спикера может зависеть, получит или не получит депутат слово, будет или не будет ему предоставлено право внести какое-либо предложение.

Под руководством спикера работают должностные лица палаты -- клерк палаты представителей, секретари (клерки), пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парламентской практике. Последний играет особую роль в деятельности палаты. Он дает юридические и технические советы спикеру и членам палаты, консультирует при возникновении противоречий относительно толкования и применения тех или иных процедурных правил. Указанные должностные лица, не являющиеся депутатами, назначаются палатой в начале первой сессии. Каждый из них имеет подчиненный ему аппарат.

Председателем сената является, согласно Конституции, вице-президент. Он может вести заседания палаты, однако, лишен права голоса, если только голоса сенаторов не разделились поровну (ст. 1, разд. 3). На практике вице-президент редко пользуется предоставленным ему правом. Фактически функции председателя палаты осуществляет временный председатель (председатель pro tempore), избираемый сенатом на время отсутствия вице-президента. Им может стать только лицо, принадлежащее, как спикер, к партии большинства.

Функции председателя в целом аналогичны функциям спикера. Но есть определенные отличия. Так, например, председатель сената не вправе осуществлять “право признания” произвольно.

2.2.2 Партийная структура Конгресса

О партийной организации конгресса законодательство и регламенты палат, как правило, молчат. Лишь в отдельных их нормах есть замечания относительно роли тех или иных партийных структур. А между тем партиям на Капитолии принадлежит заметная роль.

Партийная организация каждой из палат конгресса структурно представлена следующим образом: лидеры большинства и меньшинства, “кнуты”, политические комитеты и конференции (кокусы) партий.

Палата представителей. В палате представителей лидер большинства избирается тайным голосованием (по бюллетеням) на конференции (кокусе) партии, имеющей большинство депутатских мест. В иерархии палаты он -- второе лицо после спикера, хотя и не является ее должностным лицом. Функции лидера большинства ни в одном из актов не определены. Но роль его довольно весома. Он отвечает за планирование партийной стратегии, единство фракции в законодательной деятельности, за связи с общественностью и прессой. Через него в основном осуществляются контакты исполнительной власти с руководством палаты.

Лидер большинства имеет большие возможности воздействия на депутатов. От его позиции во многом зависит назначения в престижные комитеты, содействие в проведении избирательных кампаний, поддержка инициатив депутата. Особое положение лидера большинства подчеркивается также тем обстоятельством, что в дебатах ему первому предоставляется слово. Помимо этого, он имеет, в сравнении с рядовыми членами палаты, более высокое жалованье, дополнительные служебные помещения, больший штат подчиненного ему аппарата.

Те же функции и тот же статус имеет лидер меньшинства палаты, с одной лишь разницей, что в иерархии своей партии он -- первое лицо.

В выполнении задач, поставленных перед лидерами большинства и меньшинства, особая роль принадлежит “кнутам” -- выборным партийным функционерам. Они осуществляют функции связующего звена между руководством и рядовыми членами фракций. “Кнуты”, их помощники и заместители стремятся добиться единства депутатов, соответственно, от демократической и республиканской партии главным образом организационными мерами. В их арсенале такие формы воздействия, как посулы, угрозы и обещания. Они следят за присутствием и голосованием своих “подопечных” в палате. Готовят для них “шпаргалки”, напоминая о том, какие заседания им следует посетить и какую позицию занять по тому или иному вопросу. Нередко “кнуты” встречают конгрессменов в дверях палаты и жестами подсказывают, как им голосовать. Поднятый кверху большой палец руки означает “да”, опущенный вниз -- “нет”.

Высшими партийными органами палаты являются общее собрание (кокус) демократической и конференция республиканской партии. В их задачи входит формирование общей позиции фракции, избрание лидеров и политических комитетов партии, одобрение кандидатур в состав постоянных комитетов палаты.

Сенат. Организация партийных органов верхней палаты во многом совпадает с той, которая существует в палате представителей. Она также включает такие структурные элементы, как лидеры большинства и меньшинства, “кнуты”, политические комитеты и конференции. Во многом аналогичны их функции. Отличия же касаются в основном роли лидеров большинства и организации политических комитетов партий.

Лидер большинства сената -- первое лицо в иерархии палаты, хотя он, как и лидер большинства палаты представителей, является только должностным лицом партии. Особое его положение объясняется не только относительной слабостью временного председателя, но и совмещением ряда ключевых партийных постов. Лидер большинства является одновременно председателем двух комитетов -- рулевого и политического, и председателем конференции демократической партии.

И демократическая, и республиканская партии имеют в сенате по три комитета.

Комитеты демократической партии включают:

- политический комитет -- разрабатывает позиции фракции по тем или иным вопросам и рекомендует порядок прохождения актов в сенате;

- рулевой комитет -- определяет персональный состав постоянных комитетов сената;

- комитет по проведению избирательных кампаний -- оказывает поддержку сенаторам, которые баллотируются на следующий срок.

Республиканская партия имеет следующие комитеты:

- политический комитет - разрабатывает альтернативы политической платформе и проектам демократической партии, определяет позицию фракции по тем или иным вопросам повестки законодательной работы сената;

- комитет комитетов -- определяет персональный состав постоянных комитетов от оппозиции;

- комитет по проведению избирательных кампаний имеет те же задачи, что и одноименный комитет демократической партии.

Заключая обзор структуры и функций партийных органов конгресса, необходимо подчеркнуть ряд существенных обстоятельств. Первое -- партийные органы лишены каких-либо юридически закрепленных механизмов воздействия на депутатов от партии. Второе -- сами фракции далеки от единства. Они раскалываются как по региональному представительству, так и по политической ориентации членов конгресса. Третье -- фракции палат слабо связаны между собой и с центральными органами партии. Указанные факторы дополняют и во многом определяют истинную картину функционирования партий на Капитолии.

2.2.3 Комитетская система Конгресса

В систему комитетов конгресса входят постоянные комитеты палат, объединенные, расследовательские, специальные и согласительные комитеты.

Постоянные комитеты палат. Постоянным комитетам палат, созданным по соответствующим направлениям законодательной деятельности, принадлежит необычайно важная роль в функционировании конгресса. Не случайно многие специалисты называют их волевыми центрами политики на Капитолии. Более 100 лет назад В.Вильсон следующим образом определил роль комитетов: “Конгресс на сессии -- это выставочный конгресс; конгресс в комитетах -- это рабочий конгресс”. Эта оценка не утратила своей актуальности и в наши дни.

Палата представителей имеет 22, сенат -- 16 постоянных комитетов.

В палате представителей образованы следующие комитеты: сельского хозяйства; по ассигнованиям; вооруженных сил; по банкам,финансам и городскому развитию; бюджетный; по делам Федерального округа Колумбия; образования и труда; энергетики и торговли; иностранных дел; по правительственной деятельности; администрации палаты; внутренних дел; юридический; торгового флота и рыболовства; почтового ведомства и гражданской службы; общественных работ и транспорта; правил; науки, астронавтики и технологического прогресса; малого бизнеса; стандартов должного поведения; по делам ветеранов и путей и средств.

Сенат имеет следующие постоянные комитеты: сельского хозяйства, продовольствия и лесных ресурсов; ассигнований; вооруженных сил; банков, жилищного строительства и городского развития; бюджетный; торговли, науки и транспорта; энергетики и природных ресурсов; окружающей среды и общественных работ; по финансам; внешних отношений; правительственной деятельности; юридический; труда и людских ресурсов; правил и администрации; “малого бизнеса”; по делам ветеранов.

Регламенты палат достаточно чётко фиксируют предметную компетенцию каждого из комитетов, выделяя те вопросы, которые попадают под их юрисдикцию.

Так, например, предметная компетенция юридического комитета сената очерчена следующим образом: “Все проекты законодательных актов, послания, петиции, прошения и иные материалы, имеющие отношение к следующим вопросам:

1. Формирование избирательных округов по выборам в палату представителей.

2. Банкротство, мятежи, шпионаж и подделка ценных бумаг.

3. Гражданские права и свободы.

4. Поправки к Конституции.

5. Федеральные суды и судьи.

6. Правительственная информация.

7. Праздничные дни и празднества.

8. Иммиграция и натурализация.

9. Общие аспекты между штатных соглашений.

10. Общие аспекты судебного процесса, гражданского и уголовного.

11. Местные суды на территориях и во владениях Соединенных Штатов.

12. Меры в отношении исков, предъявленных к Соединенным Штатам.

13. Федеральные исправительные учреждения.

14. Патентная служба.

15. Патенты, авторское право и торговые знаки.

16. Защита торговли и торговых отношений от незаконных ограничений и монополизма.

17. Пересмотр и кодификация законодательства Соединенных Штатов.

18. Границы штатов и территории. (Правило XXV Постоянных правил сената).

Общий перечень таким же образом оформленных предметов ведения комитетов охватывает в каждой из палат более 200 вопросов.

По этим вопросам комитеты не только дают заключения и представляют доклады по проектам палатам, но и проводят анализ практики применения действующего законодательства. Правила сената так формулируют эту задачу:

“Для оказания помощи сенату: 1) в анализе, оценке, обобщении практики действия, применения и исполнения законов конгресса; 2) в разработке, обсуждении и принятии тех изменений законов и дополнений к законодательству, которые представятся должными и необходимыми, -- каждый постоянный комитет, кроме комитетов по ассигнованиям и по бюджету, проводят анализ и изучение на долговременной основе практики действия, применения и исполнения этих законов, либо отдельных их положений по вопросам, которые входят в предметную компетенцию каждого из комитетов. Комитеты могут проводить необходимые работы по анализу, оценке и обобщению практики самостоятельно либо поручать их выполнение по договорам другим организациям, либо требовать проведения этих работ правительственными органами, направляющими в подобном случае по их результатам свои доклады сенату”. (Правило XXVI Постоянных правил сената).

Постоянные комитеты палат наделены широкими правами. Они “имеют право проводить такие слушания, заседать и осуществлять свою деятельность в такое время и в тех местах в период сессии, между сессиями и заседаниями... по повестке или иным образом вызывать тех свидетелей или требовать предоставления той корреспонденции, документов, книг и бумаг, а также принимать под присягой такие показания и производить такие расходы (по сумме, не превышающие 10 000 долл. на каждый комитет, на период работы конгресса), как это будет сочтено необходимым самим комитетом. Каждый подобный комитет может проводить расследования по любому вопросу, попадающему под его юрисдикцию, и докладывать о слушаниях, проводившихся по их результатам” (Правило XXVI Постоянных правил сената).

Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Например, комитет по ассигнованиям палаты представителей 98-го конгресса провел за два года 720 слушаний в комитете и в подкомитетах, заслушал 10215 свидетелей, опубликовал 225 томов материалов общим объемом 202 767 печатных страниц.

Численный состав комитетов в сенате и палате представителей определяется различным образом. В сенате он установлен Постоянными правилами (регламентом). В палате представителей он определяется заново каждым новым составом палаты. Но непременным остается требование сохранения за партией большего числа мест в каждом из комитетов. Конкретное же соотношение (квота представительства) партий определяется по соглашению между лидерами фракций.

В сенате численный состав комитетов колеблется от 10 (комитет правил и администрации) до 28 (комитет по ассигнованиям) членов. Сенатор и конгрессмен, по общему правилу, не может быть членом более чем двух постоянных комитетов палаты.

Определение персонального состава постоянных комитетов осуществляется следующим образом. После выборов сенаторы и конгрессмены представляют в соответствующие политические комитеты свои пожелания в письменном виде с указанием стажа пребывания и характера работы в конгрессе. На этой основе (“система старшинства”) политические комитеты отбирают кандидатов на пост председателя (лидера меньшинства) и членов комитета от партии. Отобранные кандидатуры передаются на одобрение конференции партии и утверждаются в пределах установленных квот на одном из первых после выборов заседаний палаты.

Наиболее влиятельными и по этой причине наиболее заманчивыми для депутатов являются финансовые комитеты и комитеты правил палат. Первые -- дают возможность влиять на федеральную администрацию и органы власти штатов. Вторые -- координировать законодательную деятельность палаты. Так, например, комитет правил палаты представителей определяет порядок прохождения законопроектов, условия проведения дебатов, предоставление конгрессменам более или менее значимых льгот (распределение служебных помещений и т.п.).

Председатели постоянных комитетов избираются, как и прежде, с учетом главным образом их послужного списка (длительности пребывания в стенах Капитолия). В последние годы их роль несколько снизилась. Но и сейчас в делах комитетов решающее слово во многом принадлежит именно им. Они созывают и ведут заседания, определяют повестку, осуществляют контроль за распределением фондов, докладывают палате по результатам обсуждения в комитете проектов.

Под руководством председателя функционирует вспомогательный аппарат комитета. В его задачи входит отбор, анализ и обобщение материалов и информации, подготовка и проведение слушаний, оформление и публикация документов комитета.

Постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. От их решения во многом зависят судьбы внесенных в конгресс проектов, о чем достаточно красноречиво свидетельствуют такие факты. Примерно 90 процентов всех законопроектов остаются нерассмотренными конгрессом в связи с нежеланием либо отказом постоянных комитетов дать им дальнейший ход. Примерно в том же соотношении законопроекты, одобренные комитетом, принимаются палатами практически без изменений.

В последние годы роль постоянных комитетов несколько снизилась. Связано это с все возрастающим значением подкомитетов. Образуются они в рамках практически каждого из комитетов и все чаще берут на себя функции, которые раньше были возложены на комитеты. Объясняется это как большой загруженностью самих комитетов, так и потребностью более специализированного обсуждения и рассмотрения законопроектов.

Наиболее, как, впрочем, и наименее значительные акты комитеты отсылают в подкомитеты, которые могут:

1) оставить их без рассмотрения;

2) провести слушания;

3) одобрить проекты;

4) одобрить проекты, но предложить к ним поправки;

5) подготовить альтернативные проекты;

6) дать отрицательные заключения по законопроектам (последнее имеет место крайне редко).

О результатах своей работы подкомитет докладывает своему комитету, который по ним принимает решения. К палатам подкомитеты обращаться не могут. Возглавляет подкомитет председатель, избираемый от фракции большинства комитета. В состав подкомитета входит, как правило, от 3 до 5 человек. Так же, как и постоянные комитеты, они имеют вспомогательный аппарат и служебные помещения.

Более кратко рассмотрим иные виды комитетов Конгресса.

Законодательство и регламенты палат не определяют порядок образования расследовательских и специальных комитетов. Установлен он прецедентами каждой из палат в отдельности.

Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, общественных организаций и членов конгресса.

Численный состав комитетов определяется палатами в зависимости от того, какие задачи перед ними поставлены. Назначения в состав комитетов производят председатели палат. В резолюции палаты регламентируются полномочия и сроки деятельности образуемых специальных и расследовательских комитетов. В ряде случаев создавались специальные объединенные комитеты палат конгресса.

Указанным комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов, независимо от того, заседает в это время конгресс или нет. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимой документации. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнуты тюремному заключению на срок до одного года. Доклады специальных и расследовательских комитетов заслушиваются образовавшими их палатами. После заслушивания докладов специальные комитеты, как правило, расформировываются.

В комитетскую систему конгресса входят также объединенные комитеты конгресса, специализированные, постоянно действующие органы, созданные на паритетных началах обеими палатами на основе соответствующего закона или совместной резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функционирует четыре объединенных комитета -- по экономике, налогообложению, по деятельности Библиотеки конгресса и правительственной печати. По своему значению эти комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия, сопоставимые с теми, которыми обладают постоянные комитеты палат, имеют только два комитета -- по налогообложению и экономике. В их состав входят: в первый --по 5, во второй -- по 10 сенаторов и конгрессменов. Функции председателя после каждой сессии конгресса поочередно переходят к представителю сената или палаты представителей.

Самостоятельную разновидность объединенных комитетов представляют согласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при необходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, принятых обеими палатами. О роли согласительных комитетов можно судить по следующему факту. Около 15 % всех законов, принимаемых конгрессом, проходят согласование между палатами . Формируются они председателями палат, выбор которых, как правило, падает на “старейших” законодателей, обладающих необходимыми в этих случаях личными связями и опытом подобной деятельности.

2.3 Полномочия Конгресса

2.3.1 Полномочия в области внутренней политики

Наиболее полно роль конгресса в системе разделения властей раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде:

1. Принятие законодательства.

2. Бюджет и финансы.

3. Формирование аппарата исполнительной и судебной власти.

4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата.

5. Осуществление квазисудебных функций.

6. Регулирование межправительственных отношений.

К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но которые во многом определяют роль конгресса. К подобным неконституционным функциям могут быть отнесены представительство партий, социальных слоев и групп, общественных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение политической линии развития и т.д.

Законотворчество. По форме акты конгресса различаются на билли (законы), резолюции и приказы.

Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статутами), подразделяются на публичные билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые -- актами индивидуального применения или локального действия.

Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и простые. Совместные резолюции практически не отличаются от биллей ни по порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции -- законами. Как и билли, совместные резолюции передаются на подпись президента. В форме совместных резолюций принимаются проекты конституционных поправок. В случае их одобрения большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента, отсылаются законодательным собраниями штатов для ратификации.

Совпадающие резолюции касаются главным образом деятельности обеих палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента. Фактически сила совпадающих резолюций распространяется только на конгресс.

Простые резолюции принимаются каждой из палат в отдельности и в основном регламентируют вопросы внутренней организации палат.

Приказы принимаются также каждой палатой в отдельности и содержат распоряжения, имеющие индивидуальное применение.

В среднем за год конгресс принимает до 700 и более биллей и резолюций из общего числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов.

Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и контролирует весь процесс законотворчества.

По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату проект может только сенатор или член палаты представителей. Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.

Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде, остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при повторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись к запросам и замечаниям со стороны президента. Эта позиция имеет под собой достаточные основания. Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа президентских вето.

Бюджет и финансы. Формально, по Конституции, президент лишен каких-либо полномочий в этой области. Только конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени Соединенных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут производиться только по закону конгресса.

Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области инициатива перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно решают вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ассигнований, запрашиваемых исполнительной властью. Нередко сами определяют, на какие цели и в каком объеме необходимы ассигнования.

Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательной силы, но он служит основой для принятия финансовых биллей.

Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается разрешающий билль, в котором предусматривается осуществление определенных проектов и их финансирование. Однако никакие выплаты на основании такого закона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряжение о выделении соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США начинается 1 октября предыдущего календарного года.

Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” -- отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону конгрессом.

С 1974 г. определен следующий порядок разрешения подобных конфликтов. Президент должен обратиться к конгрессу со специальным посланием, в котором дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо приостановку расходования ассигнованных средств. Преодолеть “саботаж” президента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль.

Формирование иных государственных органов. Формально вопросы организации и структуры исполнительной власти, полномочий управленческих органов должны регламентироваться законодательством. Однако конгресс давно (с 1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализуется оно президентом посредством планов реорганизации. Эти факты, согласно закону, должны представляться на утверждение конгресса, который может в течение 60 календарных дней их отклонить. До 1977 г. полномочия президента по реорганизации исполнительной власти фактически не ограничивались. Впоследствии по закону за ним сохранилось право на реорганизацию преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств и независимых административных агентств и пр.), проводиться они должны по закону конгресса.

Согласно Конституции, назначение “послов... судей Верховного суда и всех других лиц, назначение которых Конституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом” производятся президентом по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложности сенат утверждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. В большинстве своем они утверждаются списком. Что же касается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховном суде, утверждение их происходит отдельно, занимая иногда несколько месяцев. В целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые посты достаточно жестко.

Контроль за деятельностью правительственного аппарата. Традиционно наиболее действенным средством воздействия была и остается “власть кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать возможную его реакцию на те или иные их действия.

Столь же испытанным средством остается право постоянных и расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате расследования юридического комитета палаты представителей в 1974 г. Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран -- контрас”.

До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное средство, как законодательное вето. Посредством его конгресс мог аннулировать либо приостановить действия актов исполнительной власти, принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции одной из палат. Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его применение неконституционным, нуллифицировав положения немногим менее 200 законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы контроля.

Квазисудебные функции. К квазисудебным функциям конгресса относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией цензам и суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого значения ни для деятельности самого конгресса, ни для определения его фактической роли. Иное дело -- импичмент.

Импичмент -- особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности являются президент, вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Основание привлечения к суду импичмента -- “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей, осуществление суда -- сенату. Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути, -- это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности виновных в совершении преступления или проступков, что, впрочем, в дальнейшем не освобождает их от обычной судебной ответственности. В истории США сенат лишь в 13 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четырех из них был вынесен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его значение не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку.

Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ними. Эти вопросы Конституцией и законодательством не регламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.

Так, конгресс не имеет права указывать либо давать распоряжения правительствам штатов. Даже послания к штатам о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет лоббистов -- своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия штатов, -- Совет правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. -- Национальная муниципальная лига) и др.

Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по горизонтали. Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами -- одобряться конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не угрожают верховенству правительства Соединенных Штатов”.

2.3.2 Полномочия в области внешней политики

Вопросы войны и мира. По Конституции, решение вопроса войны и мира возложено на конгресс. Он наделен правом “объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила относительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право решать вопрос о вступлении в военные действия авторы Конституции безоговорочно отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. Но к формальному объявлению войны конгресс прибегал только в пяти случаях. В остальных --а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 -- решение о применении военной силы принималось президентом единолично.

Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет право... набирать и содержать армии; однако, никакие денежные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть президента.

Центральное место в совокупности мер, принятых конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления войны, специального разрешения в форме статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате нападения на США, их территорию или владения, либо на их вооруженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен консультироваться с конгрессом. Если военные действия начались, президент в течение 48 часов обязан представить конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан подчиниться до истечения, как первого, так и второго срока.

Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть президента. Но преувеличивать ее значение не следует. Предварительные консультации президента с конгрессом практически не проводятся.

Заключение международных договоров. Договоры заключаются под непосредственным контролем президента и передаются на одобрение сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой -- сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две трети голосов присутствующих сенаторов; на второй -- президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утверждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге наций. Нередко при определении характера договорных обязательств исполнительная власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в сенате.

Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обязательства, что влечет необходимость дополнительного согласования между сторонами по договору. Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят другие государства в неравноправное положение. Помимо оговорок и поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые “понимания” -- заявления, в которых сенат дает определение и толкование тем или иным положениям договорного акта.

На второй стадии ратификации судьба договоров находится в руках президента. Он может отказаться от промульгации договора. В этом случае он не вступит в силу.

Международные обязательства США выступают не только в форме договоров, но и в форме исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение сената.

Различается несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют исполнительные соглашения, заключенные на основе законов и договоров либо “конституционных” полномочий самого президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по характеру содержащихся в них обязательств либо согласно требованиям самого конгресса, должны получить его санкцию.