Финансирование мероприятий по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства

Федеральное агентство по образованию РФ

Бурятский государственный университет

Кафедра конституционного и международного права

ДОКЛАД

«Финансирование мероприятий по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства»

Выполнил: Казаков А.В.

студент 3 курса гр. 12164

Проверила: Тышкенова А. Г.

Улан-Удэ - 2008

Свобода внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытость российской экономики для иностранных инвестиций, снятие многих административных запретов и ограничений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и пребывание их здесь, развитие деловых связей и туризма - все это повлекло резкое увеличение числа иностранных граждан и лиц без гражданства, приезжающих к нам и проживающих в нашей стране длительное время.

Таким образом, в связи с развитием современных международных отношений проблема правового регламентирования выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации приобретает все большее значение, так как далеко не все иностранные граждане и лица без гражданства посещают нашу страну с миролюбивыми целями. Куракин А.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Юрист, 2000, №9 (СПС «Гарант»).

В результате изменений, произошедших на постсоветском пространстве, в Российской Федерации существенно изменилась миграционная ситуация. Интенсивные меры, направленные на преодоление сложившихся социально-экономических проблем, повлияли на изменение законодательства, регулирующего правоотношения в миграционной сфере. Начиная с 1992 года целенаправленно формировалась правовая база миграционной политики. Ратификация ряда международных документов способствовала имплементации в российское миграционное законодательство многих международных юридических терминов и понятий. Однако до настоящего времени в научной среде идут споры об их соотношении с ранее закрепленными в советском, да и в дореволюционном, законодательстве. Одним из дискуссионных вопросов является определение сущности депортации и административного выдворения. Сандугей А.Н. Депортация: наказание или процедура // Административное право и процесс, 2005, №1 (СПС «Гарант»).

В 1995 году Кодекс РСФСР об административных правонарушениях был дополнен ст. 32.1, в которой впервые была дана дефиниция административного выдворения как принудительного и контролируемого перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу РФ, за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - контролируемого самостоятельного выезда выдворяемых из России. Однако наряду с административным выдворением как мерой административного взыскания законодатель допускал возможность выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства в административном порядке и по другим, не предусмотренным КоАП РСФСР основаниям.

Так, рядом федеральных законов выдворение предусматривалось, в частности, в следующих случаях: непризнание лица, не являющегося российским гражданином, беженцем либо утрата им по иным причинам статуса беженца; совершение иностранными гражданами и лицами без гражданства преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; нарушение лицом, не проживающим на соответствующей территории, режима чрезвычайного положения. Максимов И.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вид административного наказания // Современное право, 2004, №6 (СПС «Гарант»).

В Законе СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» статья 31 предусматривает «Выдворение из пределов СССР». Ныне, естественно, этот нормативный акт устарел, и, несмотря на его важность, в современный период он не может урегулировать весь комплекс общественных отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Так, статья 31 указанного Закона установила общее правило о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации. Ее практическая реализация в современный период может быть успешной лишь в том случае, если основные положения законодателя найдут всестороннее и полное отражение в системе подзаконных актов.

Учитывая это, необходимо коротко остановиться на понятии, вкладываемом в категорию «выдворение», поскольку исследование конкретного вопроса практически в любой отрасли знаний требует прежде всего определить понятийный аппарат, с которым предстоит работать. В связи с этим важное значение приобретает прежде всего правильное понимание и истолкование самого понятия «выдворение».

Известно, что в действующих международно-правовых актах употребляется термин «высылка иностранных граждан» как наиболее общее понятие.

Такой термин, в частности, употребляется в Международном пакте «О гражданских и политических правах», принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (ст. 13). В настоящее время в законодательстве ряда зарубежных государств (Германии, США, Франции, Японии, Швеции, Швейцарии, Финляндии) встречаются следующие термины, обозначающие различные формы удаления из страны пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших правонарушения: «выселение» (имеется в виду переселение в другой регион страны), «высылка», «выдворение», «изгнание», «принудительная высылка» и др.

Термин «высылка» использовался и в дореволюционном законодательстве царской России. Однако и там различались высылка в административном порядке и высылка по судебным приговорам. В советской (российской) учебной и научной литературе также, как правило, использовалось понятие «высылка за пределы СССР». Куракин А.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Юрист, 2000, №9 (СПС «Гарант»).

Оба понятия «административное выдворение» и «депортация» являются проявлениями административного принуждения, но депортация в отличие от выдворения должна быть лишена карательной нагрузки. Поскольку основанием депортации не является правонарушение, то и карать высылаемого таким образом иностранца не за что. Это вовсе не исключает наличия отрицательных переживаний у иностранного гражданина, подвергнутого депортации, тем более что форма ее реализации совпадает с формой административного выдворения. Поэтому депортация должна применяться в единичных случаях и в целях, перевешивающих последствия процедуры ее осуществления. Государство вправе обезопасить себя от иностранца, представляющего угрозу его правопорядку, не дожидаясь, пока он совершит противоправное деяние, но осуществлять это необходимо обоснованно, как нормативно, так и фактически. Шерстобоев О.Н. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации: сущностные характеристики // Современное право, 2007, №12(СПС «Гарант»).

Административное выдворение, как указано в ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ, может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания; однако на данный момент административно - деликтный закон, исходя из структурно-функционального анализа санкций соответствующих статей Особенной части КоАП РФ, рассматривает исследуемую меру административной ответственности в качестве дополнительной, т.е. не применяемой самостоятельно - в отрыве от основного административного наказания. Определяя административное выдворение как принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства через Государственную границу РФ за пределы страны, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, - как контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц из России, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями. Публично-правовое содержание такого вмешательства в права конкретных лиц обусловливается тем, что данная мера административной ответственности применяется властно-обязывающим образом, т.е. властным субъектом государства (государственным органом, его должностным лицом), полномочным налагать административные наказания, к физическим или юридическим лицам как субъектам, находящимся в условиях административного преследования в состоянии подчинения.

Как и всякое административное наказание, административное выдворение носит личный характер, т.е. применяется лишь к лицу, совершившему административное правонарушение. Причем следует заметить, что применение административного выдворения рассчитано только на специального субъекта административной ответственности - иностранного гражданина или лица без гражданства (апатрида), с учетом чего законодатель в КоАП РФ дифференцировал составы административных правонарушений, выделив их по такому квалифицирующему признаку, как субъект административного правонарушения. Применение же административного выдворения к гражданам Российской Федерации недопустимо как в силу самой логики конституционного регулирования (ч. 1 ст. 61 Конституции РФ), так и потому, что их право беспрепятственно возвращаться в Россию (ч. 2 ст. 27 Конституции РФ) делает смысл данного наказания ничтожным и вытекает из самой природы взаимосвязи лица с государством, где личность в силу необходимого уважения ее достоинства (ст. 21 Конституции РФ) выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект. Кроме того, свою позицию в данном вопросе законодатель выразил еще до его конституционного урегулирования - в содержании ст. 1 Закона РФ от 18.10.91 №1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (в ред. от 23.10.2003; с изм. от 23.12.2003), в силу которой это наказание - в качестве меры ответственности граждан России - не может существовать де факто. В противном случае введение института административного выдворения российских граждан может лишь выступать орудием преследования граждан за политические убеждения и обосновываться идеолого-политическими установками, нежели принципами и логикой права и закона. Аналогичным образом вопрос о приемлемости административного выдворения как формы высылки лиц с территории государства, гражданами которого они являются, решается и на международно-правовом уровне. Кроме того, учитывая имеющиеся в юридической литературе определенные высказывания на эту тему, заметим, что из вышеизложенного вытекает вывод о недопустимости применения административного выдворения в том числе и к лицам с двойным гражданством в силу признания их лицами, имеющими согласно закону как российское гражданство, так и гражданство (подданство) иностранного государства. Максимов И.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вид административного наказания // Современное право, 2004, №6 (СПС «Гарант»).

В справочной литературе депортация - мера уголовного или административного наказания, означающая изгнание, высылку из государства. Однако данное определение нельзя считать безупречным с юридической точки зрения. Кроме того, в различных отраслях права данный термин несет собственную смысловую нагрузку.

Так, в международном праве под депортацией понимается насильственное перемещение лиц, подвергшихся выселению или иным принудительным действиям, из района, в котором они законно пребывают. Основываясь на общепризнанных принципах и нормах международного права, российское уголовное законодательство также признает депортацию преступлением, относя ее к запрещенным средствам и методам ведения войны (ст. 356 УК РФ). В диспозиции указанной статьи Уголовного кодекса РФ под «депортацией гражданского населения» понимается незаконное изгнание граждан России за пределы ее территории. В то же время российское законодательство в ряде случаев использует термин «депортация» и в качестве определения законной меры административного принуждения.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» депортацией признается принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Депортация применяется, если иностранный гражданин или лицо без гражданства не выехало за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока (3 или 15 дней) в следующих случаях:

- если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен в связи с тем, что изменились условия или перестали существовать обстоятельства, на основании которых был разрешен въезд в Российскую Федерацию (3 дня);

- если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы по основаниям, предусмотренным ст. 7 и ст. 9 Закона (15 дней).

Термин «депортация» употребляется в Федеральных законах от 19 февраля 1993 г. №4528-1 «О беженцах» и от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

В соответствии с Федеральным законом «О беженцах» депортация применяется в отношении лиц:

- получивших уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца; лишенных или утративших временное убежище; не использующих право обжалования решения либо получивших отказ на жалобу;

- лишенных статуса беженца в связи с осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации и отказывающихся от добровольного выезда за пределы России.

Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливает, что депортации подвергаются иностранные граждане или лица без гражданства, незаконно находящиеся на территории Российской Федерации, а также лица, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Между тем в зарубежных законодательных актах меры административного принуждения, направленные на изгнание иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории государства, обозначаются различными терминами.

Так, в законодательстве ряда зарубежных государств (Германия, США, Франция, Япония, Швеция, Швейцария, Финляндия и др.) употребляются следующие термины, означающие формы удаления из страны пребывания (проживания) иностранцев, совершивших правонарушения: «выселение» (имеется в виду переселение в другой регион страны), «высылка», «выдворение», «изгнание», «принудительная высылка» и др.

В международных правовых актах, регламентирующих деятельность государственных органов по удалению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории государства, говорится только о высылке (Международный пакт «О гражданских и политических правах» (ст. 13), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Протоколы №№4, 7) и др.).

В свою очередь, в уголовном законодательстве зарубежных стран понятие «депортация» обозначает преступление, а не меру административного принуждения, аналогичную понятию «высылка».

Так, пункт 1 ст. 61 Конституции Российской Федерации гласит: «Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству».

Отметим, что термин «высылка» употребляется только в Конституции Российской Федерации. В иных действующих нормативных правовых актах Российской Федерации этот термин отсутствует. Вместе с тем в законодательстве используются термины «выдворение» и «депортация». Причем употребляются они как синонимы. Таким примером является ст. 13 «Выдворение (депортация) лица за пределы территории Российской Федерации» Федерального закона РФ «О беженцах». Сандугей А.Н. Депортация: наказание или процедура // Административное право и процесс, 2005, №1 (СПС «Гарант»).Принудительная высылка за пределы Российской Федерации - это одно из самых затратных административных наказаний. Его стоимостное выражение также соотносимо (в сравнении с другими административными наказаниями) с уголовными санкциями. Спецификой административного выдворения является возможность самостоятельного выезда иностранного гражданина за пределы российской территории. Лицо, подвергнутое данной мере, обязано оплатить свой выезд, а компетентным органам исполнительной власти остается лишь убедиться в исполнении соответствующего постановления об административном правонарушении. Самостоятельный выезд затрудняет надзор за его осуществлением, поэтому реализация административного выдворения часто сопряжена с применением второй формы этого наказания - принудительной контролируемой высылки. В этом случае делинквент до фактического выезда содержится под стражей и отправляется за границу под конвоем. Если у него отсутствуют средства на приобретение билетов, то расходы несет российское государство: оплачивается содержание иностранного гражданина в специальном помещении, сопровождение его до границы, доставка в государство его гражданства. Не всякая страна может себе позволить применять выдворение в указанной форме в значительных объемах. Государство в таком случае заранее соглашается нести определенные финансовые потери ради того, чтобы иностранцы-правонарушители покинули его территорию. Шерстобоев О.Н. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации: сущностные характеристики // Современное право, 2007, №12(СПС «Гарант»).

Иногда административное выдворение за счет российского бюджета играет иностранным делинквентам на руку. К такому выводу позволяет прийти анализ протоколов судебных заседаний, в ходе которых решался вопрос о назначении данного наказания. Так, гражданка Грузии поясняла, что «согласна на выезд», самостоятельно она это сделать не может в связи с отсутствием паспорта и средств к существованию. Ее соотечественник на вопрос судьи: «Как Вы считаете, какое наказание следует применить?» - отвечал: «Лучше выдворение, я согласен уехать в Грузию». Гражданин Киргизии также не возражал против выдворения, пояснив, что уклонился от выезда в связи с отсутствием денег на билет. Приведенные примеры, конечно, немногочисленны, но они вскрывают еще одну особенность административного выдворения. Нелегалы высылаются именно в государство их гражданства. Если иностранный гражданин не планировал после выезда посещение Российской Федерации, то высылка за счет российского бюджета будет соответствовать его интересам. В такой ситуации карательная сущность наказания сводится к минимуму, вместо негативных эмоций правонарушитель, вполне возможно, получит позитивный результат. Тем не менее, приведенные казусы остается лишь констатировать, решения указанной проблемы не существует. Отказываться от административного выдворения таких лиц также не имеет смысла, поскольку отрицательные результаты применения данного наказания перекрываются положительными, связанными с удалением правонарушителей из страны. См. там же.

Итак, российское государство, выдворяя иностранцев, реализует свой суверенитет и обеспечивает стабильность правопорядка. Административное выдворение - одно из самых тяжких административных наказаний, по внешним характеристикам сопоставимое с мерами уголовной ответственности. Об этом свидетельствует форма его осуществления, длительность карательного воздействия, затраты на исполнение. Сущностью административного выдворения является кара, но степень его карательного воздействия гораздо меньше, чем карательный уровень уголовных санкций. Во-первых, иностранным гражданам предоставляется право самостоятельно покинуть Российскую Федерацию и тем самым смягчить степень лишений, сопряженных с исполнением постановления о выдворении. Во-вторых, изоляция от российского общества для иностранных делинквентов довольно условна. Непосредственное содержание под стражей для иностранного гражданина предусмотрено только перед высылкой под конвоем, который сопровождает его до российской границы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты

1. Кодекс об административных правонарушениях.

2. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

3. Постановление Правительства РФ от 24 октября 2002 г. №769 «Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны».

Периодические издания:

1. Куракин А.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Юрист, 2000, №9 (СПС «Гарант»).

2. Максимов И.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вид административного наказания // Современное право, 2004, №6 (СПС «Гарант»).

3. Сандугей А.Н. Депортация: наказание или процедура // Административное право и процесс, 2005, №1 (СПС «Гарант»).

4. Шерстобоев О.Н. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации: сущностные характеристики // Современное право, 2007, №12 (СПС «Гарант»).