СОДЕРЖАНИЕ:

Введение

1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1.1 Местное самоуправление как институт народовластия

§ 1.2 Местное самоуправление и государственная власть

2. ГАРАНТИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Заключение

Библиографический список

ВВЕДЕНИЕ

Так или иначе, с большей или меньшей последовательностью местное самоуправление в Российской Федерации постепенно развивается и утверждается. Сейчас оно проходит один из этапов своего продвижения к конституционной модели. Каждый день приносит перемены, добавляет нечто новое к тому, что уже достигнуто. Изучать этот динамичный этап хотя и трудно, но необходимо, чтобы вовремя заметить то, что требует поддержки и, наоборот, правильно оценить негативные явления, мешающие продвижению вперёд.

В самом деле, Россия делает пока первые шаги на пути внедрения различных, подчас весьма привлекательных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления.

Местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Нашему же самоуправлению от роду всего несколько лет, и, возможно, должно пройти не одно десятилетие, чтобы оно крепко встало на ноги.

В данной работе невозможно было описать всё, касающееся понятия местного самоуправления, поскольку местное самоуправление имеет слишком много граней и проявлений, чтобы все их охватить одним исследованием. В работе даны, по мнению автора, основные, главные стороны местного самоуправления. В ней также затронуты вопросы, касающиеся осуществления гарантий местного самоуправления.

1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1.1 Местное самоуправление как институт народовластия

Весьма очевидны для всех обстоятельства, которые определяют объективную необходимость местного самоуправления. Они одинаковы как для России, так для любого современного демократического государства.

Во-первых, местное самоуправление необходимо как способ, средство оптимизации государственного управления. Не имеет значения как возникали институты местного самоуправления в различных государствах - путём самосохранения изначально существовавших территориальных областей, объединявшихся в централизованные государства и делегировавшие центральным органам этих государств часть своих полномочий, или путём делегирования "сверху" местным органам централизованного государства "самоуправленческих" функций, либо комбинированным способом с использованием обоих указанных путей. В любом случае современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления. Децентрализация решений - вот важнейший способ повышения эффективности управленческой деятельности.

Во-вторых, местное самоуправление необходимо как одна из форм осуществления политических прав и свобод гражданина.

Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятом 28 августа 1995 г., понятие местного самоуправление дано следующее: это есть "признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации".

Главная "опорная" черта местного самоуправления - самостоятельность решения отнесённых к ведению местного самоуправления вопросов.

Ещё одна существенная черта местного самоуправления заключается в том, что местное самоуправление - не просто самостоятельная, но и под свою ответственность деятельность. Сами органы местного самоуправления и местное население отвечают за промахи и ошибки своих решений. Никакой другой орган, в том числе государственный, не несёт ни имущественной, ни иной правовой ответственности за действия органов местного самоуправления.

Далее в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что решения принимаются органами местного самоуправления, а не выборными органами.

В самом деле, в России пока ещё делаются первые шаги на пути внедрения различных, подчас весьма привлекательных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления. Но вряд ли можно сейчас утверждать, что органы российского местного самоуправления обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений.

Гарантией последовательного развития местного самоуправления, обретения им "плоти и крови" служит право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Оно установлено в полном объёме в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", концентрируя в себе отдельные права граждан, прямо или косвенно относящиеся к местному самоуправлению, которые закреплены в ряде статей Конституции РФ. (ст. 2, 32, 33 и др.).

Установленное законом право граждан на осуществление местного самоуправления "выведено за скобки" этих и других конституционных формул в качестве субъективного права гражданина, действующего непосредственно и находящегося под защитой государства, в частности под его судебной защитой. Оно весьма богато своим содержанием. Необходимо отметить, что речь идёт не о традиционном праве участия в местном самоуправлении и в управлении, а о праве именно осуществления местного самоуправления. Таким образом, гражданин является главным субъектом местного самоуправления. "Самоуправление", которое реализуется не через граждан, не через местное население не может признаваться самоуправлением по определению.

Субъективное право гражданина не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом это право, как и другие права и свободы человека и гражданина, основывается на конституционном принципе равноправия человека и гражданина. Кроме того, гражданин имеет право на самоуправление независимо от формы общественно-территориального устройства в различных субъектах Российской Федерации.

Граждане имеют право на осуществление местного самоуправления во всём его содержании, то есть во всех сферах местной жизни, применительно ко всем функциям местного самоуправления, включая реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, во всех муниципальных образованиях, на территории проживания граждан.

Речь идёт об осуществлении гражданами права на самоуправление как на "общественных", непрофессиональных началах, так и на постоянной основе - в качестве выборных должностных лиц, депутатов представительных органов, служащих муниципальной службы.

Закон устанавливает право граждан обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, - право, которому соответствует обязанность органов и должностных лиц ответить по существу на обращения граждан.

Таким образом, реализация гражданами своих основных конституционных прав в сфере функционирования органов местного самоуправления обеспечивает условия для осуществления ими управленческой деятельности на местах, возможность вместе с другими членами местных сообществ со знанием всех обстоятельств дела принимать решения и организовывать их исполнение.

§ 1.2 Местное самоуправление и государственная власть

Правовая модель российского местного самоуправления имеет свои особенности, причём эта модель далеко не в полной мере реализуется на практике и, не будучи последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.

В первом варианте президентского проекта Конституции 1993 года говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, то есть местное самоуправление должно было быть освобождено от каких бы то ни было государственных функций. Но в этом случае местное самоуправление действовало бы по собственным внутренним законам, имея свою изначально определённую, сферу деятельности.

При всём демократическом значении самостоятельности местного самоуправления, эта самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в рамках единого государства, в системе отношений публичной власти.

В самом деле, статус местного самоуправления и его органов определяется актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Права, которыми закон наделяет органы местного самоуправления, являются одновременно и их обязанностями. Поэтому они должны точно и последовательно выполняться. Правда, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил правило, по которому муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не относимые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Однако противореча себе, этот закон, с другой стороны, неоднократно подчёркивает, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции обязательны. Как и решения органов государственной власти, действия органов местного самоуправления защищаются судебными органами - органами государственной власти. Органы государственной власти при определённых условиях могут распустить представительные органы местного самоуправления.

Всё это привело к замене первоначальной формулы проекта Конституции РФ об отделении местного самоуправления от государственной власти на другую - о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не "внутри" его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться "сверху". Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями. Вмешиваться в решение этих дел государственным инстанциям не позволено. Недопустимы прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов исполнительной власти, в противном случае должна наступать ответственность за нарушение Конституции РФ.

Всё это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках обще-государственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально-экономические права граждан и т.д.

Статус органов местного самоуправления можно определить как статус органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, то есть органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований. Называть её просто местной властью, как это делается в законах ряда субъектов Федерации, недостаточно. Местная власть может быть и государственной. Однако недостаточно останавливаться и на определении её только как публичной власти. В постановлениях Конституционного Суда для определения власти местного самоуправления используется термин "муниципальная власть", как особая публичная власть. И это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления.

При этом нельзя не заметить, что отношения государственной власти к власти местного самоуправления не стоит представлять как идеально налаженные, не имеющие никаких проблем и осложнений.

На федеральном уровне принимались различные программы государственной поддержки местного самоуправления, начиная с 1993 года. На уровне субъектов Федерации разрабатываются свои программы государственной поддержки развития местного самоуправления. Выполнение их всех может существенно продвинуть вперёд дело развития в России важнейшего демократического института.

2. ГАРАНТИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье 12 Конституции РФ устанавливается: в Российской Федерации местное самоуправление не только признаётся, но и гарантируется. Гарантии могут быть политические, предполагающие наличие государственной воли осуществлять и поддерживать развитие местного самоуправления, экономические, которые обеспечивают выполнение функций и полномочий местного самоуправления, организационные, направленные на создание и поддержку демократических порядков формирования и деятельности структур местного самоуправления, использование форм прямого волеизъявления населения, подготовку кадров для органов местного самоуправления, воспитательные, связанные с просвещением населения о сущности и целях местного самоуправления, расширением его участия во всех местных делах, и, наконец, правовые, которым посвящена специальная глава Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и которые вместе составляют тот минимум правовых средств, с помощью которых, если они применяются в полной мере, местное самоуправление реализует свой потенциал.

В качестве важнейшей гарантии местного самоуправления закон определяет запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами. На федеральном уровне установлены основные права местного самоуправления, поэтому речь идёт прежде всего о них.

Решение, принятое путём прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Это правило как нельзя более определённо характеризует акты прямого волеизъявления населения муниципальных образований и акты органов и должностных лиц местного самоуправления как акты властного характера, а местное самоуправление как организацию публичной власти.

Естественно, что акты прямого волеизъявления населения муниципальных образований и органов местного самоуправления могут быть выполнены как акты обязательные, если они в необходимых случаях гарантированы принуждением к их исполнению, применяемым соответствующим аппаратом, а неисполнение или ненадлежащее исполнение решений влечёт определённую ответственность.

Что касается аппарата принуждения, то сейчас основную роль здесь играют территориальные структурные подразделения Министерства внутренних дел. При этом органы местного самоуправления на деле не могут влиять на деятельность местной милиции, что нередко даёт им возможность снимать с себя ответственность за положение дел с решениями органов местного самоуправления, в том числе тех, которые устанавливают общие правила поведения граждан на территории муниципального образования. В некоторых муниципальных образованиях для укрепления позиции местного самоуправления делались попытки создания собственных правоохранительных формирований. Чаще практиковалось создание за счёт средств местного бюджета и внебюджетных фондов подразделений милиции, которые, наряду с охраной правопорядка и борьбой с преступностью, осуществляют контроль за выполнением решений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сферах экологии, санитарии, землепользования, потребительского рынка, охраны нравственности.

В некоторых регионах такие подразделения стали называть "муниципальными", что вряд ли верно, поскольку эти формирования действуют как дополнительные в составе милиции общественной безопасности и, находясь на фактическом финансировании местных бюджетов, органам местного самоуправления не подчиняются. Подлинно муниципальные органы охраны общественного порядка в стране ещё не созданы. Этому препятствует прежде всего отсутствие нормативной базы и недостаток средств.

"Расширить" это узкое место призван Указ Президента РФ "О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления".

Организацию эксперимента и контроль за его ходом ведёт МВД и Министерство региональной и национальной политики России, а также созданная при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации межведомственная комиссия.

При этом Центр берёт на себя преимущественно методическое обеспечение. Основная же тяжесть эксперимента ложится на органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

Местная милиция станет муниципальной. Причём это будет не просто смена вывески. Предполагаемые реформы затронут саму социальную природу и сущность местных сил правопорядка: они будут ориентироваться на нужды конкретных муниципальных образований, станут подконтрольны населению.

Что касается ответственности за невыполнение решений, принятых муниципалитетами, то Федеральный закон "О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" установил, что неисполнение решений, принятых на местном референдуме, на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечёт наложение штрафа в размере до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Подчёркивая самостоятельность органов и должностных лиц местного самоуправления в принятии решений, Федеральный закон устанавливает правило, согласно которому эти решения могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Таким образом, никакие "вышестоящие" органы, в том числе органы государственной власти, не вправе, как это было при Советах, отменять акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Даже если эти органы наделены правом контроля за законностью решений органов самоуправления, они в случае необходимости должны оспаривать их законность через суд.

Хотя органы местного самоуправления и самостоятельны в своих действиях, они не порывают связей с государственными органами и их должностными лицами. Закон определяет их право обращаться к этим органам и должностным лицам, что бывает необходимо для выполнения функций и полномочий местного самоуправления. Обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями всех уровней, включая федеральный. Законы ряда субъектов Федерации устанавливают сроки, в течение которых органы субъекта Федерации, соответствующие предприятия, учреждения, организации должны дать ответ на обращения органов местного самоуправления и их должностных лиц, и ответственность за отказ дать ответ на обращение или за нарушение сроков ответа.

Особый случай обращения органов местного самоуправления к органам государственной власти субъектов Федерации - обращения представительных органов местного самоуправления в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации по праву законодательной инициативы. Конечно, в первую очередь это важно для органов местного самоуправления, если нужно принять закон субъекта Федерации, затрагивающий интересы местного самоуправления. Но не только. Право законодательной инициативы принадлежит представительным органам местного самоуправления по всем вопросам компетенции субъекта Федерации. Таким образом, устанавливается ещё один важный канал сотрудничества и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации.

В некоторых субъектах Федерации приняты законы о порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления.

Ещё одна правовая гарантия местного самоуправления связана с установлением судебной защиты местного самоуправления. Согласно ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или в арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Судебная практика в связи с осуществлением этого права довольно обширна и связана с нарушениями прав граждан на осуществление местного самоуправления, спорами о компетенции органов местного самоуправления, применением законодательства, регулирующего систему органов местного самоуправления и их взаимоотношения и т.д.

Как видно из содержания процитированной статьи Федерального закона, речь в ней идёт о праве предъявления исков в обычные суды - общей компетенции и арбитражные. Но бывают такие случаи, когда актами и действиями государственных органов и их должностных лиц нарушаются конституционные нормы о местном самоуправлении и возникают вопросы, связанные с толкованием конституционных норм. Органы местного самоуправления не могут напрямую обратиться в Конституционный Суд РФ по этим вопросам. В лучшем случае им удаётся это делать через органы субъектов Федерации, а в худшем - довольствоваться тем, что решают обычные суды. Вообще, было бы логичным гарантировать органам местного самоуправления право прямого обращения и в Конституционный Суд РФ, если речь идёт о нарушении их прав, закреплённых в Конституции РФ, в тех случаях, когда требуется толкование конституционных норм.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

До утверждения эффективного демократического местного самоуправления в Российской Федерации ещё далеко. На его состоянии сказывается борьба разных политических сил, одни из которых стремятся затормозить развитие важнейшего института народовластия, исходя при этом из убеждения, что торопиться с местным самоуправлением не стоит и что активное насаждение его "сверху" только умножает сопротивление "снизу", искажая саму прогрессивную идею. Другие энергично "продавливают" конституционную модель местного самоуправления, преодолевая сопротивление как некоторых федеральных государственных органов, так и, особенно, органов государственной власти субъектов Федерации, расценивающих укрепление местного самоуправления как ослабление собственной власти.

На эту борьбу, безусловно, влияет обстановка глубокого кризиса, в котором оказалась Россия в результате ошибок в проведении реформ, ослабления государственности и законности. Одни считают, что существование независимого местного самоуправления в этих условиях - непозволительная роскошь, что местное самоуправление негативно влияет на управляемость государства, не позволяет установить строгую управленческую "вертикаль", столь необходимую, когда взят курс на усиление влияния государства на экономические кризисы, и когда требуется держать "в одном кулаке" все скудные ресурсы страны, чтобы можно было ими оперативно маневрировать, выводя страну из кризиса.

Другие, наоборот, полагают, что когда не хватает ресурсов, надо давать больше свободы "местам", чтобы они лучше могли учитывать все наличные возможности и использовать их для выхода из трудного положения.

Куда в результате этих политических баталий повернёт местное самоуправление? Назад? Вряд ли! Взятый курс на утверждение в России нового института народовластия необратим.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:

1. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.

2. Тарасов А.Д. Местное самоуправление. М.: ЮРИСТЪ, 1999.

3. Местное самоуправление / Под ред. Ю.Л. Петрова. М., 2000.