Система международного контроля

Международно-правовые нормы действуют, лишь, когда они реализуются. Под реализацией понимается осуществление участниками международных правоотношений установленных в нормах МП правил.

Юридическими формами осуществления международно-правовых норм являются соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение - это способ действия главным образом норм-запретов. Устанавливая запрет совершения геноцида (Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г), нормы МП тем самым предписывают субъектам воздерживаться от указанного поведения.

Путем исполнения реализуются чаще всего нормы-обязанности. На основании ст.2 Договора между РФ и Индией о выдаче 1998 г. правонарушением, влекущим выдачу, является также правонарушение в отношении налогообложения или доходов, а также носящее чисто фискальный характер.

Нормы-правомочия осуществляются в форме использования. Например, ст.29 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. закрепляет право граждан принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей.

Применение как форма реализации международных норм сочетает в себе различные поведенческие акты. В соответствии со ст.1 Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов 1956 г. Конвенция применяется ко всякому договору дорожной перевозки грузов за вознаграждение посредством транспортных средств, когда место погрузки груза и место доставки груза, указанные в контракте, находятся на территории двух различных стран, из которых, по крайней мере, одна является участницей конвенции. Указанная норма МП, с одной стороны, обязывает государства и других участников правоотношений руководствоваться положениями Конвенции, с другой, - предоставляет физическим и юридическим лицам право использовать ее положения в необходимых случаях.

Для обеспечения эффективности реализации норм МП в международном общении используется институт контроля. Под международным контролем понимается деятельность участников международных правоотношений по проверке соблюдения обязательств субъектов МП и содействию их выполнению.

Осуществление международно-правовых норм обеспечивается соответствующим юридическим механизмом. Следует различать международно-правовой и национально-правовой механизмы реализации или имплементации (от англ. "implementation" - осуществление) норм МП.

Международно-правовой механизм имплементации представляет собой совокупность международных средств, обеспечивающих осуществление норм международного права. Его образуют:

система международных конференций, организаций и органов, а также иных структур, на которые возложено осуществление международных норм и обеспечение их реализации. Так, Международный уголовный суд обладает юрисдикцией в отношении: преступления геноцида; преступлений против человечности; военных преступлений; агрессии. Преступность указанных деяний установлена МП;

совокупность норм МП, содействующих осуществлению других международных соглашений. Так, одновременно с заключением Договора между СССР и США о ликвидации их ракет средней и меньшей дальности 1987 г. были приняты соглашения между СССР и Бельгией, Италией и некоторыми другими государствами об инспекциях в связи с Договором.

Национально-правовой механизм имплементации составляет совокупность внутригосударственных средств, обеспечивающих реализацию норм МП, а именно:

система органов российского государства, участвующих в имплементации международно-правовых норм. Так, Президент РФ, принимая указ о порядке реализации конкретного международного договора, обеспечивает его реализацию во внутригосударственных отношениях;

совокупность норм национального права, обеспечивающих эффективное осуществление внутри страны международно-правовых норм.

Для обеспечения эффективности реализации норм МП в международном общении используется институт контроля. Под международным контролем понимается деятельность участников международных правоотношений по проверке соблюдения обязательств субъектов МП и содействию их выполнению.

Международный контроль как способ обеспечения международных обязательств приобретает все более важное значение. Контроль исполнения международных обязательств стал нормой и необходимым условием функционирования международного права. Чуркина Л.М.Контроль как условие эффективного исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека //Юстиция- 2007- №5

Институт контроля в международном праве находится на стадии развития и эффективного, поэтапного становления. Международный контроль следует определить как основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и в принятии мер по их выполнению. Институт международного контроля в большей степени относится к отрасли "право международных договоров", поскольку своим предназначением имеет осуществление субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных договоров и, прежде всего, из принципа "договоры должны соблюдаться". Международно-правовые обязательства субъектов международного права возникают не только из международных договоров, но и из решения межправительственных организаций, которые должны добросовестно выполняться в соответствии с общепринятым принципом современного международного права. По существу, институт международного контроля является частью отрасли права международных договоров, тем не менее, функционирует и в других отраслях международного права, т.е. там, где возникают международно-правовые обязательства субъектов международного права и необходимость установления контрольного механизма в их осуществлении.

Контроль - необходимое условие функционирования всего международного права. Международная контрольная деятельность охватывает все отрасли и институты международного права.

Контрольные механизмы предназначены для того, чтобы путем проверки убедиться, насколько соответствуют действия государств принятым международным обязательствам. Хотя контрольные механизмы не наделяются властными полномочиями, их деятельность более эффективна, если в международном соглашении предусмотрены нормы, устанавливающие ответственность государств в случае нарушения взятых на себя обязательств.

Контрольная деятельность должна проводиться таким образом, чтобы ни одна страна или группа стран не были поставлены в привилегированное положение, при котором эта страна или группа стран могли бы навязывать волю другим государствам. Создаваемые государствами контрольные органы обязаны осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы не допустить дискриминации в отношении отдельных государств - участников соглашений. Договорная практика государств свидетельствует о четком закреплении принципа невмешательства во внутренние дела государств при осуществлении контрольной деятельности субъектами.

Международный контроль осуществляется коллективными усилиями государств с помощью международных органов и организаций (практически все они в той или иной мере осуществляют эту функцию). Все большее число двусторонних договоров предусматривают создание смешанных комиссий, одна из задач которых - контроль за осуществлением договора.

Все более интенсивный контроль предусмотрен в многосторонних конвенциях. В этих целях создаются специальные органы контроля, причем нередко их деятельность дополняется органами общей компетенции. В результате может возникнуть весьма сложный механизм.

Для иллюстрации можно сослаться на механизм контроля за соблюдением норм в области борьбы с торговлей наркотиками и психотропными веществами. Помимо специальных конвенционных органов контроль осуществляется также многими другими органами, связанными со здравоохранением, занятостью, финансами, сельским хозяйством, воздушным и морским транспортом, почтовой и телеграфной связью.

Особое значение контроль приобрел в таких областях, как права человека, а также сокращение вооружений и безопасность. Лукашук И.И.Международное право. Общая часть. - М., 2005. С.67

Институт контроля в международном праве - межотраслевой; его нормы "разбросаны" по различным отраслям этой системы права (право международной безопасности, международное гуманитарное право, международное морское право и т.д.).

Предметом контроля являются те международные обязательства государств и других субъектов международных отношений, выполнение которых контролируется (контроль в области прав человека, контроль за разоружением, контроль в области охраны окружающей среды и т.п.).

Различают виды и формы международного контроля.

Вид международного контроля характеризует его субъектов. По этому основанию можно выделять контроль, осуществляемый:

государствами (например, инспекции на объекты по уничтожению химического оружия по Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г),

международными организациями (контроль МАГАТЭ за нераспространением ядерного оружия по Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г),

специально созданными международными органами (контроль Европейского Суда по правам человека по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г),

специально созданными межгосударственными органами (контроль Совета сотрудничества по Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны,

и Европейскими сообществами и их государствами - членами, с другой стороны, 1994 г).

Формы контроля свидетельствуют о порядке организации контрольных функций субъектов контроля. В их числе:

уведомления (Соглашение между СССР И США об уведомлениях о пусках межконтинентальных баллистических ракет и баллистических ракет

подводных лодок 1988 г),

отчеты о выполнении договоров и рекомендации (Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г),

доклады (по Договору о безъядерной зоне южной части Тихого океана 1985 г),

рекомендации (Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г),

обмен информацией (Соглашение о мерах укрепления доверия в отношении систем борьбы с баллистическими ракетами, не являющиеся стратегическими баллистическими ракетами 1997 г),

расследования (Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г),

консультации (Договор по открытому небу 1992 г),

инспекции (Договор между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1991 г),

посещение объектов (Протокол к Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г),

наблюдатели (Итоговый документ Стокгольмской конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружения в Европе 1986 г),

петиции (Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г),

рассмотрение споров (Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г),

национальные технические средства (Договор между СССР и США о ликвидации их ракет средней и меньшей дальности 1987 г).

Перечень видов и форм контроля в настоящее время постоянно расширяется в связи с расширением сферы международного сотрудничества и сужением области "вопросов, входящих исключительно во внутреннюю компетенцию государств".

Контрольными механизмами Совета Европы являются Европейский суд по правам человека, Комитет министров, Парламентская Ассамблея.

Среди разнообразных методов международного контроля наиболее действенным является рассмотрение нарушений государством обязательств в международном суде. Характерной особенностью международных судебных органов является то обстоятельство, что они выносят решения, юридически обязательные для сторон. Процедура судебного урегулирования международно-правового спора следствием имеет обязательное соблюдение вынесенного судебного решения. При этом сила окончательного судебного постановления по делу должна уважаться на основе принципа добросовестности.

В международно-правовой практике исполнение решений международных судов является одной из наиболее важных общих проблем.

История международных судебных учреждений началась с Постоянной палаты международного правосудия, созданной Лигой Наций в 1920 г. В ней была впервые воплощена идея всемирного суда, под юрисдикцию которого подпадали бы все правовые споры между государствами. На практике консультативным заключениям Палаты придавали обязательный характер, хотя контроль и осуществление принудительных мер в случае несоблюдения государствами консультативных заключений Постоянной палаты не гарантировались.

Появление Международного суда ООН ознаменовалось введением в Устав ООН положения, предусматривающего способ обеспечения выполнения решений Международного суда. Решение данной задачи осуществляется Советом Безопасности, который при недобросовестном выполнении государством принятого на себя обязательства вправе внести рекомендации об исключении члена ООН на основании Устава ООН.

Евросоюз наделил свои контрольные органы в лице Европарламента и Суда Европейских сообществ большими контрольными полномочиями. В частности, Европарламент вправе выразить свое осуждение по поводу имевших случаев невыполнения государствами-членами решений Суда Европейских сообществ. Самим Судом в случае повторного нарушения государство-член может быть оштрафовано. Впервые решения наднационального суда стали оказывать влияние на внутреннее законодательство и правоприменительную практику. В частности, в результате вынесенного решения Суда Европейских сообществ государство-нарушитель обязано принять все необходимые меры для выполнения решения Суда, например, отменить или, напротив, издать необходимые законодательные акты. Для национальных судов, соответственно, возникает обязанность не применять правовые акты государства-члена, признанные не соответствующими праву Европейского сообщества. Чуркина Л.М.Контроль как условие эффективного исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека //Юстиция- 2007- №5

Эффективна практика ежегодных докладов в парламенте Соединенного Королевства об исполнении постановлений Европейского суда, введенная в марте 2006 г. В своем докладе Совместный парламентский комитет по правам человека рассматривает существенные проблемы исполнения и указывает на меры, которые принимаются органами исполнительной власти.

В результате действий контрольных органов и средств на национальном уровне количество жалоб, например в Италии, по систематическим нарушениям Конвенции с 400 жалоб в год (2000 - 2003 гг.) снизилось до 80 за полтора года после принятия Закона Аззолини.

Данные исследования подтверждают взаимосвязь между деятельностью национальных контрольных механизмов и выполнением государством своих обязательств в части принятия мер общего и индивидуального характера.

Таким образом, национальный контроль в целом является весьма важным и перспективным элементом, выступая в качестве эффективного средства обеспечения исполнения постановлений Европейского суда по правам человека.

2.3 Принципы международного контроля

Международно-правовая практика свидетельствует о том, что контроль за соблюдением международных норм может проводиться как за пределами территории государств-участников международных соглашений, так и внутри территории путем направления специальных лиц для наблюдения, инспектирования, проверки документов и т.д. В этой связи возникает вопрос о допустимости деятельности международных контрольных органов на территории государств участников международных соглашений и пределах этой допустимости. В соответствии с принципом невмешательства во внутренние дела контрольные функции должны осуществляться строго в пределах, установленных в соглашениях сторон, поскольку только в этих пределах государства ограничивают свой абсолютный суверенитет. Так, в соответствии с Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 29 сентября 1996 года каждое государство-участник разрешает Организации, учрежденной для достижения объекта и цели договора, проводить инспекцию на месте, на его территории или в местах, находящихся под его юрисдикцией или контролем. Инспекторы наделены правом получать, только ту информацию и те данные, которые необходимы для цели данной инспекции, и свести к минимуму вмешательство в нормативные операции инспектируемого государства-участника. Современная договорная практика государств строго придерживается положения, исключающего вмешательство контролирующих органов в деятельность, компетенцию внутренних органов государства.

Международный контроль осуществляется в соответствии со следующими принципами: принципом суверенного равенства; принципом неприменения силы и угрозы силой; принципом мирного урегулирования международных споров; принципом добросовестного выполнения международных обязательств при осуществлении международного контроля. Валеев Р.М.Контроль в современном международном праве- Казань, 2003.- С.76

Так, в частности, принцип суверенного равенства государств в системе международного контроля выражается в том, что государства при разработке соглашения наделяются равными правами в установлении механизма международного контроля. При этом формы и методы контроля не должны нарушать суверенитет контролируемого государства:

при осуществлении международного контроля участники международных соглашений пользуются равными правами;

каждое государство-участник соглашения обязано уважительно относиться к законам, другим нормативным актам, а также правопорядку государства, подвергаемого проверке;

каждое государство-участник соглашения имеет право поднимать в контрольных органах любой вопрос, связанный с контрольной деятельностью, а также обратиться с жалобой в контрольные органы.

Наряду с общими принципами в механизме международного контроля присутствуют и отраслевые принципы, имеющие непосредственное отношение к институту международного контроля.

Для института международного контроля характерны свои специальные принципы: универсальность; добровольность и согласованность; конфиденциальность; адекватность-соразмерность; полнота и достоверность полученной информации; профессионализм; эффективность; открытость; взаимодействие с внутригосударственным контролем, многогранность применяемых форм и методов контроля; недопущение злоупотреблений и дискриминации в процессе контроля; ответственность. Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве- Казань, 2003.- С.77

Таким образом, принципы, на которых базируется международный контроль, базируются на уважении интересов государств, которые являются объектом контроля. Однако, данные принципы не всегда соблюдаются.

Так, в отношении Ирака сначала проводились мероприятия контроля в плане соблюдения международных нормативных актов, касающихся контроля за производством и испытанием оружия массового поражения. Потом началось американское вторжение в Ирак под предлогом необходимости уничтожения оружия массового поражения, якобы находившегося в данной стране. Это вторжение проводилось без мандата ООН.

В результате после американской оккупации Ирака, никакого оружия массового поражения там обнаружено не было, что стало причиной международного скандала на уровне ООН. Вторжение США в Ирак прошло вопреки вышеуказанным принципам международного контроля, что на сегодняшний день имеет самые негативные последствия для всего мирового сообщества.

Заключение