Законодательство субъектов Российской Федерации

Реферат

По Конституционному праву Российской Федерации

Тема: Законодательство субъектов Российской Федерации

Содержание

Введение

История развития законодательства субъектов Российской Федерации

Сущность законодательства субъектов Российской Федерации

Вопросы суверенитета субъектов Российской Федерации

Система законодательства Российской Федерации

Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства

Порядок принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

Заключение

Библиографический список

Введение

Тема законодательства субъектов РФ является одной из центральных в современной науке конституционного права Российской Федерации. Правотворчество - одно из важнейших направлений работы любого государства. По результатам правотворческой работы судят о государстве в целом. Смысл и значение правотворчества состоит в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наибольшей мере отвечал интересам народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. В современных условиях формирования единого правового пространства на территории РФ особую актуальность приобретают вопросы внутренней гармонизации законодательства РФ. Учитывая то, что Россия федеративное государство и государственная власть разделена между центром и субъектами РФ, которые в рамках своих предметов ведения и полномочий осуществляют собственное нормотворчество, встает проблема согласованного развития федерального законодательства и законодательства субъектов. В настоящей работе будут рассмотрены вопросы о понятии и значении законодательства субъектов РФ. А также особенности системы законодательства РФ как федеративного государства.

История развития законодательства субъектов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации в том виде, в котором оно является предметом рассмотрения в данной работе, берет свое начало 12 декабря 1993 года. Вместе с тем, для отражения полной картины представления о законодательстве субъектов Российской Федерации необходимо вернуться на чуть более ранний период.

Само понятие «субъект Российской Федерации», которое непосредственно связано с предметом исследования, было впервые употреблено законодателем в 1992 г. путем внесения изменений в ст. 11. Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России и в дальнейшем уже было отражено в действующей Конституции Российской Федерации. Под «субъектом» Российской Федерации понимались республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные области, автономные округа. Указанные субъекты Российской Федерации были вправе принимать нормативные правовые акты с целью реализации предоставленных им полномочий, за исключением закона (кроме республик). Отсутствие права на принятие закона не позволяет в полной мере утверждать, что у субъектов Российской Федерации имелось собственное законодательство. В период с 1989 года по 1993 год, который характеризуется периодом качественных изменений и преобразований государства, общества и права, а также стремительным обновлением законодательства, края, области, города федерального значения добивались права принимать собственные законы. Так, например, в ч. 2 ст. 7 Протокола к федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации полномочные представители федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей Российской Федерации, стремясь к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации, договорились о просьбе в Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях. Однако вплоть до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года иметь свои собственные законы могли только республики. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа не имели права иметь собственные законы, а осуществляли свои полномочия посредством правовых актов Советов народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий.

Конституция Российской Федерации закрепила деление законодательства на три уровня: законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и совместного ведения. В соответствие с ч.2 ст.5 Конституции Российской Федерации республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Создав правовую основу для становления и развития законодательства субъекта Российской Федерации, Конституция Российской Федерации дала огромный толчок для осуществления нормотворческого процесса на уровне субъекта Российской Федерации. Становление законодательства субъектов Российской Федерации следует, прежде всего, связывать с разработкой и принятием конституции (устава) субъекта Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации для разработки проектов конституций (уставов) создавались конституционные комиссии, специальные рабочие группы. После разработки проекта основного закона субъектов Российской Федерации он выносился на обсуждение и затем, по завершению законотворческой работы, принимался. В большинстве субъектов Российской Федерации конституции (уставы) принимались в период с 1994 года по 1996 год. Совместно с конституциями (уставами), в первую очередь принимались нормативные правовые акты, регулирующие вопросы, связанные с государственной самоорганизацией субъекта Российской Федерации, организацией местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации, а также регулирующие бюджетные и налоговые правоотношения. Длительное время одной из приоритетных форм взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами являлось договорное разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, между федеральными органами и органами государственной власти.

Необходимо отметить, что законодательство субъектов Российской Федерации является элементом, который постоянно развивается и эволюционирует. Данная эволюция происходит непрерывно.

Сущность законодательства субъектов Российской Федерации

Постепенное развитие законодательства субъектов Российской Федерации повлекло за собой споры в научных кругах относительно его сущности. С целью более широкого представления о законодательстве субъектов Российской Федерации автором проведен анализ имеющихся в юридической литературе, законодательстве и официальных документах представлений об основных подходах к определению термина «законодательство субъекта Российской Федерации» и его основных признаках.

С целью определения понятия «законодательство субъекта Российской Федерации» стоит в первую очередь рассмотреть термин «законодательство». Необходимо отметить, что данный термин используется практически в каждом нормативном правовом акте, принимаемом (издаваемом) как на федеральном уровне, так и на уровне любого субъекта Российской Федерации. Однако сам термин «законодательство» неоднозначно понимается и в теории права, и в других научных дисциплинах, а отсутствие его единого нормативного закрепления создает трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативно-правовых актов. Так, учеными и практиками выделяются «широкий» и «узкий» подходы в определении термина «законодательство». И в теории, и на практике в течение длительного периода функционирования командно-административной системы советское общество руководствовалось исключительно широким подходом к пониманию законодательства. В широком смысле под законодательством, как правило, понимают совокупность всех существующих и действующих нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов), а также договоров и соглашений нормативного характера. В узком смысле речь идет об упорядоченной совокупности законов иных нормативно правовых актов законодательной власти. Сторонники узкой трактовки понятия «законодательства» указывают на недопустимость расширительного толкования. «Расширительная трактовка законодательства может приводить, как это уже было в истории нашего государства, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство роли закона в жизни общества» Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. - М.: «Янус», 2000.. Сторонники широкого подхода ссылаются на то, что термин «законодательство» в широком смысле используется в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года ч.2 ст.5, п. «о» ст.71, п. «к» ч.1 ст.72 Конституции РФ, помимо этого, от широкого понимания законодательства авторитет и значение закона ничуть не уменьшается, так как его юридическая сила обеспечивается не терминологией, а четкими и ясными законодательными положениями (Например, верховенство закона по отношению к иным нормативным правовым актам). На сегодняшний день подавляющее большинство кодифицированных актов содержат «узкое» определение законодательства, то есть термин «законодательство» рассматривается как совокупность законов, а подзаконные нормативные акты (если они включены в круг источников права) закрепляются как самостоятельные источники наряду с законами.

На уровне субъектов Российской Федерации применяется как узкая трактовка «законодательства», так и широкая, но преобладает последняя. Следует отметить, что в большинстве Уставов, Конституций субъектов Российской Федерации понятие «законодательство» не применяется, а используется термин «система нормативных правовых и правовых актов». Таким образом, законодательство субъекта Российской Федерации можно определить как систему правовых актов (Конституций (уставов), законов и подзаконных актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации), регулирующих общественные отношения и имеющих юридическую силу на территории соответствующего субъекта российской Федерации.

С целью определения сущности законодательства субъектов Российской Федерации необходимо рассмотреть его основополагающие признаки. Это, в том числе, позволит наиболее точно определить само понятие законодательства субъектов Российской Федерации. В научной литературе выделяются следующие признаки законодательства субъектов Российской Федерации:

1. Вхождение законодательства субъекта Российской Федерации составной частью в законодательство Российской Федерации.

Для рассмотрения данного признака необходимо определить структуру законодательства Российской Федерации. В научной литературе существуют различные подходы к определению количества уровней законодательства Российской Федерации. Так, например, Цалиев А.М. указывает о существовании двухуровневой системы законодательства Российской Федерации: федеральное законодательство и законодательство Российской Федерации. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, включение нормативно-правовых актов в систему федерального законодательства или законодательства субъектов Российской федерации будет противоречить положениям Конституции. Вместе с тем, все авторы придерживаются единой позиции в том, что законодательство субъектов российской Федерации является составной частью законодательства Российской Федерации. Данная позиция также закреплена в ряде нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Относительная самостоятельность законодательства субъекта Российской Федерации.

Исходя из ст. 5 Конституции Российской Федерации следует, что субъект Российской Федерации имеет свое законодательство. Вместе с тем, законодательство субъектов Российской Федерации должно отвечать следующим требованиям:

1) не должно противоречить Конституции Российской Федерации (статья 15 Конституции Российской Федерации);

Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами.

2) не должно противоречить федеральному законодательству.

Указанное требование применительно не ко всем случаям. Так, при рассмотрении дел судам надлежит учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации Постановление пленума верховного суда от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», однако, исходя из положений ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом. Если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, и федеральным законом, то в силу ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации подлежит применению нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

3) не должно противоречить международным договорам.

Согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти Российской Федерации или уполномоченными организациями в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации (статья 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»).

4) недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Следовательно, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе препятствовать или каким-либо иным образом ограничивать право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Таким образом, органы государственной власти вправе самостоятельно в установленном порядке и в рамках полномочий принимать нормативно-правовые акты, определять их содержание. Вместе с тем, указанные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным договорам.

3. Системность законодательства субъекта российской Федерации.

В отражении данного признака особое значение имеет зависимость системы законодательства от федеративного характера государства. Единая система законодательства объединяет подсистемы двух уровней: федерации и ее субъектов. И если федеральное законодательство составляет единую подсистему, то в отличие от нее, каждый субъект федерации формирует свою собственную подсистему законодательства, отличающуюся от аналогичных подсистем других субъектов федерации. В структуре законодательства субъекта Российской Федерации различные виды и формы нормативных правовых актов занимают строго определенное место и имеют различную юридическую силу, то есть между ними существует связь иерархического типа: Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, законы субъекта Российской Федерации, постановления законодательного (представительного) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и указы (постановления) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и т.д. В большинстве субъектов Российской Федерации собственное законодательство уже сформировано, и если есть множество правовых актов, то они должны образовывать систему, чтобы не противоречить друг другу и иметь между собой устойчивые связи Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации // Журнал российского права. - 2001. - № 12.. Законодательство субъектов Российской Федерации можно признать системой, поскольку оно соответствует основным положениям теории системы, обладает свойством целостности, имеет четкие границы и находится в тесном контакте с другими системами (федеральное законодательство и нормативные правовые акты местного самоуправления). Под четкими границами понимается структурная обособленность законодательства субъектов Российской Федерации: во-первых, в зависимости от предметов ведения и уровня органов государственной власти, во-вторых, от территории действия нормативных правовых актов соответствующего субъекта. Под тесными контактами следует понимать все множество системных связей, складывающихся в системе законодательства Российской Федерации.

В заключении следует особо отметить, что само правовое понятие «законодательство субъектов Российской Федерации» является относительно новым, поскольку основу для становления и развития создала Конституция Российской Федерации, вступившая в силу 12.12.1993 г. По результатам исследования понятие законодательство субъектов Российской Федерации определено как система правовых актов (Конституций (уставов), законов и подзаконных актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации), регулирующих общественные отношения и имеющие юридическую силу на территории соответствующего субъекта российской Федерации.

Выявленные тенденции развития законодательства субъектов Российской Федерации позволяют говорить о том, что на сегодняшний день законодательство находится в стадии перехода от количественного показателя к качественному, что является, несомненно, положительным моментом. Развитие законодательства субъекта Российской Федерации носит динамичный характер и нуждается в постоянном исследовании представителей научных кругов и органов законодательной власти Российской Федерации.

Вопросы суверенитета субъектов Федерации

Вопросы суверенитета субъектов рассматривались Конституционным Судом РФ. Правовая позиция Конституционного Суда заключается в том, что государственным суверенитетом ни республики в составе РФ, ни иные субъекты РФ обладать не могут, даже при условии, если бы их суверенитет признавался ограниченным. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Слово “государства” при характеристике республик в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ отражает лишь особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Неконституционными признаются положения о договорном характере статуса субъектов Федерации.

Несмотря на указание Конституционного Суда о неконституционности в этой части положений республиканских Конституций, анализ двухсторонних договоров и региональных правовых актов показал, что в некоторых из них признается суверенитет республик. В частности, ст. 61 Конституции Татарстана объявляет его государством, ассоциированным с Россией. Тем самым отрицается конституционное положение о Татарстане как республике, входящей в состав Российской Федерации. На признании суверенитета республик в составе РФ основывается позиция о делегированном характере Федерации. Аспект делегирования нашел отражение и в законодательстве республик. Так, ст. 39 Конституции Якутии устанавливает положение о добровольной передаче республикой на основе Федеративного договора части принадлежащих ей суверенных прав на определенный срок в ведение федеральных органов власти Российской Федерации. Подобные нормы содержатся в Конституциях Татарстана, Башкортостана и др. Конституция же Российской Федерации предусматривает делегирование полномочий лишь между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Ст. 78 Конституции РФ

Таким образом, обозначенный в Конституции принцип единого и неделимого государственного суверенитета отрицается законодательством отдельных регионов, а также некоторыми двухсторонними договорами. Представления о Российской Федерации как Федерации договорной приводят к разрушению целостности единого правового пространства. Законодательство субъектов Федерации, не признавая суверенитета РФ, вторгается в компетенцию федерального законодателя. Заключаемые двухсторонние договоры могут лишь детализировать разграничение компетенции между органами власти разных уровней, а не корректировать положения федеральной Конституции. Поэтому нельзя подменять конституционное разграничение предметов ведения между субъектами Федерации договорами между органами государственной власти.

Исследование вопроса о приоритете положений законодательства над нормами договоров тесно связано с выяснением статуса субъектов Федерации в отношениях друг с другом.

Конституционные нормы носят противоречивый характер. Так, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, закреплён принцип равноправия субъектов Федерации, а с другой стороны, в ч. 2 ст. 5 устанавливается для республик особый статус - государства. Ч. 2 ст. 68 допускает установление республиками собственных государственных языков. Пункт “а” ст. 72 устанавливает необходимость соответствия федеральному законодательству Конституций и законов республик, а в отношении других субъектов РФ - всех нормативных правовых актов.

Противоречие в конституционных нормах привело в научной литературе к различному пониманию термина “равноправие”. Равноправие следует понимать, как обладание равными правами. Следовательно, положение Конституции РФ, о неравноправии субъектов Федерации, носит противоречивый характер.

Другая позиция различает понятие “равноправие” и “обладание равными правами”. Конституционное равноправие субъектов Федерации - это их формальное равенство в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равенство возможностей, но не равенство приобретенных полномочий И.А. Умнова. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 90.. “Обладание равными правами” означает одинаковый объем прав и обязанностей. Подобная позиция поддерживает конституционный принцип о симметричном характере Российской Федерации.

В науке существует точка зрения об асимметричности российского федерализма. Объявленные равноправными субъекты Федерации на деле различаются по государственно-правовому статусу, экономическому потенциалу. Приближение России к симметричной Федерации связывается с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному. Другие ученые придерживаются позиции, что национально-территориальный принцип федерализма отвечает специфике России.

Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает, что нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения соотношения двух уровней законодательства. В ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенства федерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать признания своего законодательства на всей территории, что должно служить формированию единой непротиворечивой системы законодательства, созданию единого правового пространства. Поэтому правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с разграничением предметов ведения, определенном Конституцией РФ.

На федеральном уровне решению этого вопроса уделяется значительное внимание. Так, в целях координации с федеральным законодательством при формировании системы регионального законодательства была сформирована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации.

Каким образом решается в законодательстве субъектов Федерации вопрос о создании единого правового пространства? Проанализируем положения республиканских конституций на предмет действия федеральных законов и Конституции РФ на территории субъектов Федерации.

Выделяют два подхода:

1. законодатель субъекта Федерации прямо декларирует соподчиненность всего своего законодательства федеральному законодательству на принципах, предусмотренных Конституцией РФ;

2. действие федеральных законов допускается по правилам, установленным субъектом Федерации.

Необходимо выделить третий подход, так как в конституциях некоторых республик, вообще, ничего не говорится о действии на их территории федеральной Конституции и законов.

Нарушают принцип верховенства федерального законодательства и другие нормы республиканских Конституций. Например, положения об особом порядке введения в действие федеральных законов, об их ратификации и приостановлении на территориях субъектов Федерации.

Многие регионы предпочитают ориентироваться на положения Федеративного договора и двухсторонних договоров, а не Конституции РФ. Поэтому необходимо выяснение действия федеральных законов на территории таких субъектов Федерации при расхождении их положений с нормами договоров.

Конституция РФ ч. 2 ст. 4, ч. 1 и ч. 2 ст. 76 установила верховенство федеральных конституционных и федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения РФ в рамках совместного ведения РФ и субъектов Федерации на всей территории Российской Федерации. Однако, этот принцип не учтен в ст. 11 Конституции при решении вопроса о разграничении компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органов государственной власти Федерации.

Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” четко устанавливает верховенство Конституции и федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, в случае несоответствия им положений договоров ст. 4 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для формирования целостной системы законодательства в случаях договорного регулирования необходимо строго соблюдать установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения. К тому же Конституция не предусматривает возможности передачи полномочий федеральных законодательных органов законодательным органам субъектов Федерации.

Договоры не могут перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Федерации и субъектов ст. 3 ФЗ от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В договорах иногда указывается перечень вопросов исключительного ведения субъектов, хотя согласно ст.73 Конституции он является открытым.

Большое значение на формирование двухуровневой системы законодательства оказывают соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Конституции РФ предусматривает лишь заключение соглашений по передаче осуществления части полномочий между исполнительными органами (ст. 78). ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” как и Конституция РФ, не предусматривают заключение соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти.

Сложная ситуация сложилась в формировании законодательства на уровне субъектов Федерации, включающих в себя автономные образования. Согласно п. 4 ст. 66 Конституции РФ в “сложносоставных” субъектах Федерации отношения между автономными округами и краями, областями, в которые они входят, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области.

Закон “Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами” принятый Государственной Думой 13 июня 1997 г. был отклонён Президентом 21 июля 1997 г. Но договоры между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области уже заключаются.

Конституционный Суд РФ фактически высказал позицию о том, что нормативные правовые акты автономных образований при условии правильного разграничения полномочий не должны противоречить нормативным правовым актам края (области). В этом случае возникает проблема осуществления равноправия субъектов Федерации. По этому поводу Суд пояснил, что “вхождение” автономного округа в состав иных субъектов Федерации, не умаляет его статуса как равноправного субъекта Федерации, так как он вправе распоряжаться самостоятельно объёмом полномочий, предоставленных ему Конституцией. В то же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспект равноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Создание единой системы законодательства требует, чтобы законодательство всех субъектов РФ формировалось на основании единых принципов. Предметы ведения и полномочия закреплены Конституцией и договорному переделу не подлежат.

Федеративная структура законодательства зависит от круга полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства, поэтому положение о верховенстве федерального законодательства нуждается в уточнении.

На территории субъекта Федерации действуют федеральные законы и законы субъектов Федерации. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектов Федерации, принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую силу с федеральными законами.

Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя. В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их разрешения обладает суд.

Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правового регулирования. Поэтому они часто “внедряются” в сферу полномочий Федерации, либо просто “дублируют” федеральные акты.

Анализ Основных Законов российских регионов, закрепляющих собственную компетенцию, позволяет выделить ряд типичных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации. К ним, в частности, относятся:

Учредительные: принятие конституции или устава, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; территория и административно-территориальное устройство; установление системы органов государственной власти, порядка их организации и деятельности; законодательное обеспечение организации местного самоуправления.

Законодательные и правоохранительные: принятие и изменение законов, контроль за их соблюдением.

Социально-экономические: собственность субъектов и управление ею; принятие и утверждение программ в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития субъектов; региональный бюджет; региональные внебюджетные фонды; региональные налоги и сборы;

Международные и внешнеэкономические: международные и внешнеэкономические связи субъектов.

Вместе с тем, по замечанию отдельных авторов, в Конституции РФ практически все мыслимые предметы регулирования находятся, как минимум, в совместном ведении Федерации и субъектов РФ, а закрепление в ст. 73 Конституции остаточной компетенции субъектов РФ, дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительного ведения.

Формирование целостной системы законодательства требует учета позиций субъектов Федерации в процессе принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. Актуальным я считаю предложение о том, чтобы в федеральном законе был установлен порядок согласования не только федеральных законов по предметам совместного ведения, но и международных договоров, нормативных актов Президента и Правительства, федеральных министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Федерации. Это позволит учитывать интересы субъектов Федерации и будет способствовать формированию непротиворечивого законодательства на региональном уровне.

Конституция РФ не дает ответа на вопрос о соотношении по юридической силе законов субъектов Федерации и указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, принятых по предметам совместного ведения, при отсутствии федеральных законов. Указы Президента и постановления Правительства обязательны для исполнения на всей территории России. ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 115 Конституции РФ По моему мнению, по аналогии с ч. 5 ст. 76 Конституции в данной ситуации должен действовать федеральный правовой акт.

В отношении соответствия актам Президента и Правительства РФ правовым актов исполнительных органов власти субъектов РФ данное положение подтверждает ст. 77 Конституции РФ, устанавливающая единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Это подтверждает и закрепленное Конституцией право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам.

Таким образом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком соответствии правовых актов в рамках федеративной структуры законодательства. Решение проблем в теории не приведет сразу к положительным сдвигам на практике. Во многом, причины несоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актам носят экономический характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъекты Федерации идут на заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимо укрепление федеративных отношений в финансовой сфере.

Ситуация, складывающаяся при формировании федеративной структуры законодательства, привела в науке к постановке важной проблемы о взаимной ответственности Федерации и субъектов.

Лишь недавно была предусмотрена ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Президент РФ получил право смещать с должности глав региональных администраций и распускать региональные законодательные собрания в случае двукратного нарушения ими Конституции РФ.

Учитывая важную роль в формировании законодательства правовых актов органов местного самоуправления, законодательством установлена также ответственность органов местного самоуправления за принятие актов, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ.

В связи с тем, что Российская Федерации является по своему характеру конституционно-договорной, следует обратить внимание на исполнение и договорных обязательств. Договоры, как правило, ограничиваются на этот счет общими положениями. Статья 21 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” впервые в федеральном законодательстве предусматривает возможность такой ответственности.

Следует подробнее остановиться на вопросе, какое законодательство находится в ведении РФ, какое находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и какое законодательство находится в исключительном ведении субъектов РФ.

Распределению предметов ведения между федерацией и её субъектами, разграничению полномочий между их органами государственной власти посвящены ст.ст. 71-73 Конституции РФ.

По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов - сфер власти. Предметы ведения по российской Конституции - это не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д.).

Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо можно рассматривать как недостаток. Трудно, к примеру, объяснить использование разных терминов - “общие вопросы” и “координация вопросов” - применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так, к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта п. “е” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в то же время в отношении сфер здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты та же статья Конституции употребляет уже иной термин - “координация вопросов” (п. “ж”).

На сегодняшний день в федеральном законодательстве еще не сформирован полностью механизм, позволяющий обеспечить единство правового пространства в России. Необходима унификация российского законодательства с учетом его двухуровневого характера. Для реализации этой задачи нужно, чтобы субъекты Федерации перестали дублировать федеральное законодательство, совершенствовали юридическую технику, принимали правовые акты по предметам собственного ведения и в рамках полномочий по предметам совместного ведения. Ответственность за подобное состояние дел в системе законодательства должна ложиться не только на региональных законодателей, но и на федеральных, которые опаздывают с принятием федеральных законов, либо формулируют нормы расплывчато.

Система законодательства Российской Федерации

Россия является федеративным государством. Составляющие федерацию субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной ответственностью. В то же время структурные элементы Федерации (субъекты), как и сама Федерация, обладают определённой самостоятельностью по отношению друг к другу. Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на территорию всей страны, верховенстве федеральных законов и Конституции. Таким образом, Россия является государством, в котором должно формироваться единое правовое пространство.

В то же время можно говорить о выделении правового пространства субъектов Федерации. В федеральной Конституции закреплена такая модель разграничения предметов ведения, при которой дается перечень только двух сфер: федеральной и субъектов Федерации. Признавая конституционное разграничение предметов ведения, субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотой государственной власти. В процессе реализации собственных полномочий субъекты Федерации формируют собственное законодательство, право на создание которого, предусматривается Конституцией РФ. ст. 5, 73, 76 Конституции РФ

В основе федеративной системы российского законодательства лежат два критерия:

федеративная структура государства;

компетенция субъектов федерации в области законотворчества.

Следовательно в федеративном государстве система законодательства является двухуровневой:

федеральное законодательство;

законодательство субъектов федерации.

Несмотря на то, что ни в одном документе федерального уровня прямо не говорится о системе законодательства субъекта Российской Федерации, толкование некоторых положений этого законодательства приводит к мысли, что федеральный законодатель рассматривает законодательство субъекта Российской Федерации как системное образование: “Республика (государство) имеют свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство” ч.2 ст.5 Конституции РФ. Т.е., понятие “законодательство”, употребляемое в сочетании со словами “своё”, можно трактовать как систему законодательства субъектов Российской Федерации. Субъекты Федерации, воспользовавшись предоставляемыми правами, начали процесс правотворчества. В некоторых субъектах РФ собственное законодательство практически сформировано, в других - еще в процессе становления.

Исследование федеративной структуры законодательства предполагает выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми актами. В процессе правотворчества субъектов Федерации часто возникают коллизии между принимаемыми ими правовыми актами и правовыми актами Федерации. Российское законодательство, с точки зрения его федеративной структуры, носит противоречивый характер. Пункт “а” ст. 72 Конституции РФ относит обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Самый простой способ разрешения возникающих коллизий между федеральными и региональными правовыми актами возможен в случае их принятия в пределах предметов ведения, Конституции РФ, на основе сравнения юридической силы ст.ст. 71-73:

закону РФ отдается приоритет перед нормативными правовыми актами субъекта РФ;

закону субъектов Федерации принадлежит приоритет перед нормативными актами органов исполнительной власти РФ;

указу Президента или постановлению Правительства РФ отдается приоритет перед актами органов исполнительной власти субъектов РФ;

постановлению Правительства субъектов Федерации отдается приоритет перед актами федеральных министерств и других центральных органов федеральной исполнительной власти.

В практике возникает множество вопросов, так как положения ст. 71-73 Конституции РФ далеки от совершенства. Система конституционных норм не дает ответ на вопрос о принципах соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Федеральный законодатель часто отступает от духа и буквы Конституции. Действия Президента и Правительства ставят еще больше вопросов.

Федеративное устройство государства наложило отпечаток на использование такого вида кодификационного закона как Основы законодательства. Современная Конституция РФ не предусматривает принятие правовых актов в форме Основ. Регулирование общественных отношений Основами законодательства предусматривалось Федеративным договором.

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется, в том числе на основании Федеративного договора ст. 11 Конституции РФ. В соответствии с “Заключительными и переходными положениями” Конституции РФ в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ.

Вместе с тем законодатель, видимо, хочет отказаться от использования Основ законодательства. С 1993 года законы в форме Основ законодательства не принимаются. По вопросам совместного ведения принимаются кодексы и федеральные законы.

Отдельные Основы законодательства продолжают действовать, поэтому рассмотрим их особенности. Их принятие возможно по предметам совместного ведения. Основы законодательства являются высшим по юридической силе актом в определенной отрасли.

В Основах законодательства возможна конкретизация в разграничении компетенции между органами государственной власти Федерации и органами власти субъектов РФ. До принятия собственных актов субъекты Федерации при регулировании общественных отношений должны руководствоваться Основами законодательства.

В составе действующего законодательства можно выделить такие виды федеральных законов как “основы”, “общие принципы” (например, ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” и др.). Они весьма близки к Основам законодательства, к тому же они принимаются по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов Федерации. Положения договоров предопределяют содержание законодательства субъектов Федерации. Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства.

Отсутствие четких представлений о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации объясняется, во многом, разнообразием взглядов на характер и природу российского федерализма, степень самостоятельности субъектов Федерации. Следовательно, изучение федеративной структуры законодательства неотделимо от общего анализа современного российского федерализма.

Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства

Согласно ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ":

1. Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

2. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

3. Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

Порядок принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Выделяется следующий порядок принятия нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации Ст. 7 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ":

1. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

2. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

3. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

4. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

5. Если в случае, предусмотренном пунктом 5 статьи 5 настоящего Федерального закона, в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации требуется одобрение принятого закона субъекта Российской Федерации другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты. В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта Российской Федерации, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.