39

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХЕРСОНСЬКИЙ ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ

ХАРКІВСЬКОГО НАЦІОНАЛЬНОГО УНІВЕРСИТЕТУ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

Кафедра адміністративного права та адміністративної діяльності

КОНТРОЛЬНА РОБОТА

з курсу «Адміністративне право»

Варіант №6

на тему:

Забезпечення законності в державному управлінні

Виконала: студентка заочного навчання

841 К групи

Данник Ольга Олегівна

Перевірив: професор кафедри адміністративного

права та адміністративної діяльності

доктор юридичних наук, доцент

Пономаренко Г.О.

Херсон 2009

Зміст

Вступ

1. Значення законності і дисципліни в державному управлінні та в діяльності ОВС України

2. Сутність, принципи та види контролю в діяльності органів виконавчої влади

3. Нагляд та його види в державному управлінні

1) загальний нагляд прокуратури та форми реагування прокурора на порушення законності;

2) поняття й значення адміністративного нагляду, його види;

3) особливості адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі

4. Роль звернень громадян (заяв, скарг та пропозицій) у забезпеченні законності та дисципліни в державному управлінні

Висновок

Задача 1

Задача 2

Список використаної літератури

Вступ

Законність і дисципліна -- основні умови існування будь-якої демократичної держави, її обов'язкові риси. Вони невід'ємні одна від одної. Законність можлива тільки при суворому дотриманні дисципліни усіма фізичними і юридичними особами, а дисципліна, в свою чергу, обумовлюється рамками закону. Словник визначає законність як «загальноприйняте, усталене правило співжиття, норму поведінки», що охороняється законами, а дисципліну -- як «твердо встановлений порядок, дотримання якого є обов'язковим для всіх членів даного колективу; розпорядок».

В юридичній науці під законністю розуміють «неухильне виконання законів та відповідних їм інших нормативних актів органами держави, посадовими особами, громадянами та громадськими організаціями». Це означає, що законність обов'язкова для всіх елементів держави (органів законодавчої, виконавчої, судової влади, інших державних і недержавних утворень, громадян). Вона також є обов'язковою умовою, що забезпечує безперешкодну реалізацію прав громадян, громадських утворень на самовираження і вільний розвиток.

Ззовні законність виражена в законодавстві, під яким прийнято розуміти систему правових актів, в яких норми права знаходять своє зовнішнє відображення. «Законність -- це перш за все наявність достатньої кількості юридичних норм високої якості, а потім їх суворе дотримання усіма суб'єктами права».

Головна мета нашої роботи полягає в дослідженні сутності поняття законності в державному управлінні та управлінні ОВС, контролю в діяльності органів виконавчої влади, систематизації норм права та аналізі правових актів.

Об'єктом дослідження виступають види контролю, види нагляду в державному управлінні, звернення громадян, їх роль в державному управлінні.

Предметом дослідження є положення чинного законодавства.

Для досягнення поставленої мети нам потрібно вирішити наступні завдання:

- визначити роль законності та дисципліни в складі адміністративного законодавства;

- розглянути способи забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні та в діяльності органів внутрішніх справ України;

- з`ясувати поняття контролю, його принципів та видів;

- розглянути на конкретних прикладах різновиди нагляду в державному управлінні;

- конкретизувати особливості адміністративного нагляду, зокрема - адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі;

- визначити роль звернень громадян ( заяв, скарг та пропозицій) у забезпеченні законності держу правління.

В ході дослідження нами будуть використані методи порівняння, аналізу та синтезу.

1. Значення законності і дисципліни в державному управлінні та в діяльності ОВС України

Будучи умовою вільного розвитку всіх і кожного, законність не повинна ототожнюватися з вседозволеністю. Саме законність, ззовні відображена в правових актах, є тією гранню, яка обмежує свободу кожного заради свободи всіх.

Законність -- багатогранне поняття, яке визначається по-різному, її можна розглядати як принцип діяльності держави, сутність якого полягає в обов'язку державних органів, інших фізичних і юридичних осіб діяти відповідно до вимог законів. «Матеріальний зміст законності -- у сукупності правил, обов'язків, дозволянь, заборон, що регламентуються державою. Вони створюють стан, при якому суспільне життя, всі види державної діяльності підпорядковані неухильній дії права. Законністю досягаються узгодженість дій, організованість і порядок, тобто дисципліна у загальнодержавному масштабі» [2, с.646].

Якщо розглядати принцип законності щодо її практичного застосування, то законність означає, що всяке рішення державних і недержавних органів, уповноважених на те осіб не повинно суперечити чинному законодавству; має бути прийняте в межах компетенції органу або посадової особи, що його приймає; з додержанням необхідної процедури; мусить сприяти створенню, закріпленню або розвитку корисних для суспільства відносин.

Законність можна розглядати і як метод державного управління, тобто як сукупність прийомів, способів, за допомогою яких держава забезпечує належну поведінку своїх суб'єктів [4, с.115].

Законність -- це також режим системи відносин громадян, громадських та інших недержавних утворень, органів місцевого самоврядування з органами, що представляють різні гілки державної влади. Такий режим має сприяти забезпеченню прав і законних інтересів особи, її всебічному розвитку, формуванню і розвитку громадянського суспільства, ефективній діяльності державного механізму. Для того щоб забезпечити режим законності, держава повинна створити основу для цього. Основою (або гарантіями) законності в державному управлінні слід визнати наявність: 1) певних економічних умов; 2) розвинутої політичної системи; 3) механізму соціального захисту населення; 4) науково обґрунтованої системи норм права, що відповідає вимогам часу і доступна для розуміння усіма суб'єктами державного управління; 5) механізму примусу, який чітко працює в межах закону.

Важливою умовою законності і дисципліни в державному управлінні слід визнати також високу правову культуру громадян і апарату виконавчої влади, яка, в свою чергу, є наслідком загального рівня освіти і культури суспільства.

Таким чином, законність і дисципліна -- це обов'язкові риси правової держави, сукупність форм і методів державного управління, які знаходять своє відображення в чинному законодавстві і за допомогою яких держава регулює взаємовідносини в суспільстві, досягається стан законослухняної поведінки об'єктів управління [2, с.645].

2. Сутність, принципи та види контролю в діяльності органів виконавчої влади

Законність і дисципліна в державному управлінні забезпечуються трьома основними способами -- проведенням контролю, здійсненням нагляду та за допомогою звернень громадян. Проте здійсненню цих конкретних юридичне значущих дій передує переконання, яке виявляється в попередженні, роз'ясненні, вихованні, а також в утворенні певних стимулів законослухняної поведінки суб'єктів державного управління [3, с.315].

Діяльності по забезпеченню законності надається державно-правовий характер, а органи, що її здійснюють (органи виконавчої влади, міліція, прокуратура, різні державні інспекції, служби, суди, деякі громадські утворення та ін.), наділяються юридично-владними повноваженнями. Такого роду діяльність вважають способами забезпечення законності. Кожний з цих способів має притаманні тільки йому риси, закріплені відповідними нормативними актами, та реалізується за допомогою спеціальних методів. Разом з тим ці способи пов'язані між собою єдністю мети -- забезпечити суворе додержання вимог законності і дисципліни усіма суб'єктами державного управління.

Забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні досягається в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; здійсненні заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; притягненні до відповідальності і покарання осіб, винних у порушенні законності і дисципліни; створенні атмосфери невідворотності покарання за порушення вимог законності і дисципліни; вихованні працівників апарату управління в дусі суворого додержання існуючих правил [2, с.647]. Цим забезпечується додержання законності кожною ланкою державного управління, кожним службовцем з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорони і захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб у повсякденній діяльності апарату управління.

Контроль -- основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснення контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль також є одним з основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управління. Сама контрольна діяльність здійснюється шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів та ін [ 3, стр.218].

Головними напрямками здійснення контролю в сфері державного управління є: 1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших видів державної дисципліни; 2) використання державних ресурсів; 3) виконання природоохоронного законодавства; 4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі; 5) виконання соціальних програм та ін.

Контрольна діяльність включає до себе низку послідовних дій, яку можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну та підсумкову. В свою чергу вони самі наповнюються конкретними стадіями - діями.

На підготовчій стадії: 1) обирається об'єкт контролю; 2) визначається предмет контролю (встановлюється, що саме слід перевірити); 3) встановлюються засоби здійснення контролю; 4) підбираються (призначаються) особи, які здійснюватимуть контроль; 5) складаються плани його проведення.

На центральній стадії здійснюються збирання і оброблення інформації. Зібрана інформація (часто одержана від різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об'єкті, що перевіряється, оскільки інформація, одержана від керівництва такого об'єкта та з інших джерел, часто не збігається [3, с.218].

До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю[4, стр.145].

Контролю притаманні свої принципи.

До них належать: 1) універсальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально-культурного будівництва); 2) систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно); 3) безсторонність (досягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах); 4) реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів); 5) дійовість, оперативність, результативність (припускають швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопорушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних ви-задках винних до відповідальності); 6) гласність (дає можливість, а у деяких випадках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю).

Контроль можна класифікувати: за органами, які його здійснюють; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами його проведення.

Контроль здійснюють:1) органи законодавчої влади (Верховна Рада України); 2) Президент України та його Адміністрація; 3) представницький орган АРК -- Верховна Рада АРК; 4) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, міністерства, державні комітети та інші відомства, місцева державна адміністрація та її підрозділи, адміністрація підприємств, установ, організацій; 5) судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди); 6) спеціальні контролюючі органи -- державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба тощо); 7) органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи).

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поділяється на відомчий, міжвідомчий та над (або поза) відомчий [3, стр.218].

Відомчий контроль здійснюється міністерствами і відомствами усередині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим контролем). Такий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами і відомствами [3, стр.219]. Загальні питання його організації та проведення регулюються Положенням про відомчий контроль у системі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління [2, стр.151]. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури -- контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірки фінансово-господарської діяльності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверджуються керівниками міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за погодженням з Головним контрольно-ревізійним управлінням України ( далі -- Голов. КРУ) [3, стр.219].

Здійснюючи керівництво відповідними сферами управління, міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організують і контролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріплені в законах, положеннях про відповідні міністерства і відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюються відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладаються також на юридичні служби і юрисконсультів.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що він здійснюється органом міжгалузевої компетенції за виконанням загальнообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері [3, стр.220].

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контролю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприклад, Міністерство статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністерствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою ГоловКРУ здійснює контроль за використанням грошових коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціональні повноваження підконтрольного органу [4, стр.146].

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, комітетів, управлінь та ін., які структурно входять до складу відповідних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, підрозділи Держкомітету України у справах захисту прав споживачів, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язкових правил у різних сферах діяльності -- промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо [3, стр.221].

Надвідомчий контроль здійснюється органами загальної компетенції -- Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями з питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва незалежно від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого і надвідомчого контролю винну особу можна притягти до дисциплінарної відповідальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі посадові особи, які наділені правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності. Притягнення до кримінальної відповідальності не виключає можливості застосування дисциплінарного стягнення .

Контроль здійснюється у формі перевірок (обстеження і вивчення окремих напрямків фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складається довідка або доповідна записка), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складається акт), витребування звітів та ін. [3, с.220].

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності -- нагляду, хоча у них є деякі однакові риси, їх поєднують єдина мета -- забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи -- перевірки, витребування звітів, пояснень та ін., обов'язковість вказівок. Але контроль на відміну від нагляду проводиться повсякденно і безперервно широким колом органів [3, стр.221].

Нагляд же здійснює єдиний державний орган -- прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд та деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. У дійсності ж -- це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, -- це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкта) і самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідально с т і, в той час як прокуратура позбавлена таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного нагляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підконтрольного їм об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінській діяльності адміністрації цих об'єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об'єктів, експлуатація яких призупинена [2, стр.649].

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження в справі про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи відносно винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій по ліквідації (припиненню) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи -- сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища посадова особа, яка має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного їй об'єкта.

Слід відмітити, що наведені риси, притаманні контролюючим органам і прокуратурі, не завжди представлені у повному обсязі. Чинне законодавство знає випадки, коли контролюючі органи мають наглядові повноваження, а у діяльності прокуратури виявляються елементи контролю. Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не можуть самостійно притягати до відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду (притягає суд (суддя). До речі, в ст. 1 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» законодавець, всупереч назві цього нормативного акта, визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ. Це говорить про ге, що законодавець нечітко проводить відмінність між цими двома видами діяльності державних органів [3, стр.223].

У свою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону згідно з ст. 22 Закону України «Про прокуратуру» підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьому разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, перериваючи протизаконний перебіг подій. Тут законодавець виключає свободу вибору поведінки адресата, що можливо при застосуванні прокурором інших форм реагування. Але прокурор, як і раніше, самостійно не може притягти винну посадову особу до відповідальності за невиконання припису.

У спеціальній літературі можна зустріти згадку про адміністративний нагляд, до якого відносять діяльність державних інспекцій і служб, виходячи з того, що ця діяльність на відміну від прокурорського нагляду має за мету не тільки попередження протиправних дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушенням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності, в разі виявлення порушень загальнообов'язкових правил у сфері діяльності відповідної інспекції чи служби. Характерним є й те, що інспекції та служби самостійно застосовують адміністративно - примусові заходи відповідно до КпАП, спеціальних законів та положень про адміністративні правопорушення, в межах покладених на них завдань втручаються в оперативну діяльність органів, які перевіряють (призупиняють або забороняють роботу підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи матеріалів, зупиняють операції за рахунками в банках тощо).

Контроль з боку цих органів відрізняється від контролю в загальновизнаному розумінні ще й тим, що державні інспекції і служби не мають права застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності [2, с.223].

Отже, контроль можна охарактеризувати як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни і правопорядку і полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, даванні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.

Нагляд же має за мету виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління.

В юридичній літературі виділяють і громадський контроль, до якого відносять контроль з боку різних громадських угруповань -- профспілок, трудових колективів, партій, рухів та ін., а також окремих громадян. Але й тут також відсутні такі важливі ознаки контролю, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних і право самостійно притягати винних до правової відповідальності. Водночас слід відзначити, що окремі громадські утворення мають хоча і не повні (скорочені), але все ж досить істотні контрольні повноваження, які наближають їх до державних контролюючих органів і передусім органів адміністративної юрисдикції [3, стр.229].

3. Нагляд та його види в державному управлінні

3.1 Загальний нагляд прокуратури та форми реагування прокурора на порушення законності

У даний час, згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України, прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. У юридичній теорії і практиці ця функція визначається як загальний нагляд прокуратури. Вона регламентована Законом "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 p.

Загальний нагляд -- це нагляд за виконанням законів виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами [2, стр.682].

Предметом загального нагляду є:

І) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;

2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі та гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів -- також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Загальний нагляд спрямовано на те, щоб акти, які видають виконавчо-розпорядчі органи, відповідали чинному законодавству і щоб закони виконувалися адресатами точно і однаково .

Здійснюючи загальний нагляд, прокурор у межах своєї компетенції витребує для перевірки відповідності закону накази, інструкції, розпорядження та інші акти, що видаються державними й недержавними органами і організаціями. Прокурор має право витребувати від цих органів і організацій необхідні документи, матеріали, статистичні та інші відомості; вимагати проведення перевірок, ревізій у зв'язку з наявними даними про порушення законності; вимагати виділення спеціалістів для з'ясування питань, які виникають при здійсненні нагляду; має право викликати посадових осіб і громадян і вимагати від них пояснень з приводу порушень закону.

До повноважень прокурора у сфері загального нагляду також належать: перевірки виконання законів у зв'язку з заявами, скаргами та іншими повідомленнями про правопорушення; встановлення законності адміністративного затримання громадян і вжиття заходів впливу за адміністративні правопорушення; вжиття заходів для відшкодування матеріальних збитків, якщо такі збитки було завдано внаслідок порушення законності [2, стр.683].

Вимоги прокурора у зв'язку зі здійсненням загального нагляду обов'язкові для виконання всіма, кому вони адресовані.

При виявленні порушень закону прокурор або його захисник у межах своєї компетенції мають право: 1) опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих і розпорядчих органів місцевих рад народних депутатів, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб; 2) вносити подання або протести на рішення місцевих рад народних депутатів залежно від характеру порушень; 3) порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій; 4) давати приписи про усунення очевидних порушень закону; 5) вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;

6) звертатись до суду або арбітражного суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.

Протест прокурора. Протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права [2, стр.684].

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в це й же строк повідомляється прокурору.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Припис прокурора. Письмовий припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення.

Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдавати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору [6, ст.21 - 24].

Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищестоящого прокурора є остаточним.

Подання прокурора. Подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором, його заступником у державний орган, громадську організацію або посадовій особі, які наділені повноваженнями усунути порушення закону, і підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору [2, стр.685].

Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день засідання прокурору, який вправі особисто взяти участь у його розгляді.

Постанова прокурора. У разі порушення закону посадовою особою або громадянином прокурор, його заступник, залежно від характеру порушення закону, виносить мотивовану постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк після її надходження, якщо інше не встановлено законом.

У протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов'язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до його усунення [6, ст. 21 - 24].

3.2 Поняття й значення адміністративного нагляду, його види

Адміністративний нагляд -- це здійснення спеціальними державними структурами цільового спостереження за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами.

Його суб'єктами є спеціально створені з цією метою державні структури: а) інспекції; б) міліція.

Усі інспекції залежно від компетенції можна поділити на дві групи: 1) ті, що мають повноваження міжвідомчого характеру (ДАІ, Держпожнагляд тощо); 2) ті, що не мають таких повноважень, тобто здійснюють свої функції тільки в межах того чи іншого відомства (інспекція польотів цивільної авіації, інспекція особового складу тощо).

Інспекції, що мають повноваження міжвідомчого (надвідомчого) характеру, є державними інспекціями. Вони здійснюють свої функції у межах наданої компетенції незалежно від відомчої підпорядкованості об'єктів.

Державні інспекції. Система державних інспекцій за характером зв'язків з органами державної виконавчої влади неоднорідна. Класифікуючи за цією ознакою, можна говорити про дві групи державних інспекцій:

1) організаційно відокремлена група держінспекцій, підпорядкована безпосередньо уряду (Держгортехнагляд -- щодо дотримання правил з безпечного проведення робіт у промисловості та гірському нагляді);

2) група інспекцій, які є цілком або частково структурними підрозділами центральних органів державної виконавчої влади (міністерств, відомств).

Характерною щодо цього є діяльність добре нам відомої ДАТ, Держпожнагляду, органів санітарного нагляду або державної контрольно-ревізійної служби в Україні. Підпорядкованість державної інспекції тій чи іншій державній структурі фіксується у відповідному положенні. Положення про ці інспекції затверджує Кабінет Міністрів України [3, стр.243].

Повноваження державних інспекцій умовно можна поділити на три види:

1) з розробки норм і правил, виконання яких контролює інспекція. Повноваження даного виду, як правило, полягають у наявності в інспекцій прав готувати різні проекти норм, правил тощо і вносити їх на розгляд відповідного органу управління;

2) з організації і здійснення нагляду. Як правило, це такі права: одержувати та витребувати матеріали (документи); обслідування на місці; давання обов'язкових приписів і вказівок; дозвільні повноваження (пуск, введення в експлуатацію, встановлення номерних знаків тощо); давання експертних висновків (пожежний нагляд, архітектурний будівельний контроль); мати свого представника в комісії з приймання, розслідування аварій тощо;

3) із застосування заходів державного примусу. Названа група повноважень, як правило, закріплюється у відповідних статтях Кодексу про адміністративні правопорушення.

Наприклад, зупинимося на повноваженнях із застосування заходів державного примусу деяких інспекцій.

Держпожнагляд (ст. 223 КпАП): ст. 120 -- порушення правил пожежної безпеки на транспорті; ст. 174 -- порушення встановлених правил пожежної безпеки.

ДАІ (ст. 222): 122, 122¹, 124, 126, 127, 128 (перевищення швидкості; порушення вимог дорожних знаків, інших правил руху тощо).

Держінспекція по маломірних суднах (ст. 227): 116, 116', 117, 118, 130 (порушення правил з охорони порядку і безпеки руху на річковому транспорті та маломірних суднах; порушення правил випуску судна в плавання; порушення правил користування маломірними суднами; правил утримання; управління у стані сп'яніння).

Головна інспекція з безпеки польотів (ст. 228): 43, 111, 112, 120, 133, 135, 137 (санітарно-гігієнічні вимоги; безпека польотів, поведінка під час польотів тощо).

Держгортехнагляд (ст. 231): безпечне проведення робіт.

Адміністративний нагляд міліції -- це систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням посадовими особами та громадянами правил, що регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою попередження і припинення порушень цих правил, а також виявлення порушників і притягнення їх до встановленої законом відповідальності (кримінальної чи адміністративної) або вжиття до них заходів громадського впливу [2, стр.677].

Методами адміністративного нагляду міліції є: а) безпосереднє спостереження в громадських місцях за виконанням громадянами та посадовими особами загальнообов'язкових правил; б) періодичні перевірки виконання органами, посадовими особами, громадянами встановлених правил; в) виявлення порушень у ході перевірки скарг, заяв, пропозицій та іншої інформації про правопорушників [2, стр.678].

Адміністративний нагляд поділяється на загальний і спеціальний.

Загальний адміністративний нагляд містить нагляд за дотриманням загальнообов'язкових та інших правил. До них належать: правила перебування іноземців, правила дозвільної системи; правила паспортної системи тощо. Спеціальний адміністративний нагляд міліції -- це нагляд за поведінкою певної категорії громадян.

3.3 Особливості адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі

Даний вид нагляду є примусовим заходом і встановлюється за звільненими з місць позбавлення волі відповідно до Закону "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" від 1 грудня 1994 p.

Закон формулює поняття цього виду адміністративного нагляду як системи "тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ".

Визначає його завдання: "Адміністративний нагляд встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них".

Цей вид адміністративного нагляду встановлюється лише стосовно чотирьох категорій повнолітніх осіб: а) визнаних судами особливо небезпечними рецидивістами; б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства;в) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення; г) засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів [2, с.650].

Адміністративний нагляд у всіх випадках встановлюється в судовому засіданні одноосібне суддею районного (міського) суду або за місцем дислокації виправно-трудової установи, або за місцем проживання особи, щодо якої встановлюється адміністративний нагляд.

За місцем дислокації виправно-трудової установи адміністративний нагляд встановлюється щодо трьох категорій осіб (до моменту їх звільнення): визнаних особливо небезпечними рецидивістами; засуджених за злочини, пов'язані з обігом наркотиків, психотропних речовин та їх прекурсорів; осіб, поведінка яких у місцях позбавлення волі свідчить про те, що вони залишаються небезпечними для суспільства (пункт "б").

За місцем проживання адміністративний нагляд встановлюється щодо однієї категорії осіб: які прибули з місць позбавлення волі після відбування покарання і систематично порушують громадський порядок (пункт "в").

Незалежно від будь-яких обставин (зразкова поведінка тощо) ще в місцях позбавлення волі (до моменту звільнення) адміністративний нагляд встановлюється щодо двох категорій осіб: визнаних особливо небезпечними рецидивістами; засуджених за злочини, пов'язані з обігом наркотиків, психотропних речовин та їх прекурсорів. У цих випадках підставою для прийняття суддею рішення про встановлення адміністративного нагляду є: 1) вирок суду і 2) подання начальника виправно-трудової установи та відповідні матеріали.

У інших двох випадках питання про встановлення адміністративного нагляду вирішується залежно від поведінки особи або в місцях позбавлення волі (пункт "б"), або після звільнення і прибуття на місце постійного проживання (пункт "в"). У цих випадках подання і матеріали про встановлення адміністративного нагляду готуються виправно-трудовою установою або органом внутрішніх справ [4, с.147].

Отже, існує три види підстав для прийняття рішення про встановлення адміністративного нагляду: а) вирок суду, що набрав законної сили; б) подання та матеріали виправно-трудових установ; в) подання та матеріали органів внутрішніх справ.

Ініціатор встановлення адміністративного нагляду надсилає до суду разом з поданням копію вироку та матеріали, що свідчать про необхідність встановлення адміністративного нагляду за відповідною особою.

У судове засідання викликається особа, щодо якої внесено подання про встановлення адміністративного нагляду, а за їх клопотанням -- і захисник, а також представник органу, начальник якого вніс подання.

Розгляд питання починається доповіддю про зміст подання та матеріалів, що надійшли разом з ним, після чого заслуховуються пояснення осіб, які з'явилися у судове засідання.

Після розгляду справи суддя виходить до нарадчої кімнати для прийняття рішення, після чого повертається в зал засідань і оголошує постанову про встановлення адміністративного нагляду.

Постанова судді оскарженню не підлягає, проте може бути опротестована в порядку нагляду [3, с.225].

Постанова судді надсилається для виконання ініціатору встановлення адміністративного нагляду (начальнику органу внутрішніх справ за місцем проживання особи, щодо якої встановлено нагляд, або начальнику виправно-трудової установи).

Адміністрація виправно-трудової установи надсилає постанову судді для виконання органу внутрішніх справ за вибраним піднаглядним місцем проживання у день його звільнення.

Адміністративний нагляд встановлюється терміном від одного до двох років і не може перевищувати термінів, передбачених законом для погашення або зняття судимості [2, стр.680].

У випадку, якщо є підстави вважати, що особа, щодо якої встановлено адміністративний нагляд, залишається небезпечною для суспільства, адміністративний нагляд за поданням відповідного органу внутрішніх справ може бути продовжено кожного разу ще на шість місяців, але не більше терміну, передбаченого законом для погашення або зняття судимості.

Термін адміністративного нагляду починається з дня оголошення особі постанови судді про встановлення адміністративного нагляду.

Адміністративний нагляд здійснюється міліцією. Осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, беруть на облік, фотографують, а у разі необхідності у них беруть відбитки пальців. Працівники міліції зобов'язані систематично контролювати поведінку цих осіб, запобігати порушенням ними громадського порядку та прав інших громадян і припиняти їх, проводити розшук осіб, які уникають адміністративного нагляду.

Встановлено два види підстав для припинення адміністративного нагляду: відповідно до постанови суду і автоматичне припинення адміністративного нагляду.

Адміністративний нагляд припиняється постановою судді за поданням начальника органу внутрішніх справ:

а) у разі погашення або зняття судимості з особи, яка перебуває під наглядом; б) достроково, якщо піднаглядний перестав бути небезпечним для суспільства і позитивно характеризується за місцем роботи і проживання.

Автоматично адміністративний нагляд припиняється:

а) після закінчення терміну, на який його встановлено, якщо органом внутрішніх справ подано клопотання про продовження нагляду або судця відмовив у продовженні нагляду; б) у випадку засудження піднаглядного до позбавлення волі і направлення його до місця відбування покарання; в) у разі смерті піднаглядного [3, стр.245].

Особи, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, зобов'язані вести законослухняний спосіб життя, не порушувати громадський порядок і додержувати таких правил: а) прибути у визначений виправно-трудовою установою термін в обране ними місце проживання і зареєструватися в органах внутрішніх справ; б) з'явитися за викликом міліції в указаний термін і давати усні та письмові пояснення з питань, пов'язаних з виконанням правил адміністративного нагляду; в) повідомляти працівників міліції, які здійснюють адміністративний нагляд, про зміну місця роботи чи проживання, а також виїзд за межі району (міста) у службових справах; г) в разі від'їзду в особистих справах з дозволу міліції в інший населений пункт та перебування там більше доби зареєструватися в місцевому органі внутрішніх справ [2, стр.689].

До осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, за постановою начальника органу внутрішніх справ застосовуються частково або у повному обсязі такі обмеження: а) заборона виходу з будинку (квартири) у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; б) заборона перебування у визначених місцях району (міста); в) заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста); г) реєстрація в міліції від одного до чотирьох разів на місяць.

Під час здійснення адміністративного нагляду начальник органу внутрішніх справ з урахуванням особи піднаглядного, його способу життя і поведінки має право змінювати (зменшувати або збільшувати) обсяг обмежень, передбачених цією статтею.

За порушення встановлених обмежень передбачена відповідальність згідно зі ст. 196' КК і ст. 187 КУпАП.

4. Роль звернень громадян (заяв, скарг, пропозицій) у забезпеченні законності та дисципліни в державному управлінні

Звернення громадян до органів держави з питань забезпечення законності є їх конституційним правом. Воно закріплюється у ст. 40 Конституції України, яка наголошує, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

У розвиток конституційних положень діє ціла низка нормативних актів, які регламентують ці питання. По-перше, це Закон України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 p. Крім нього, найважливішими актами, що регулюють правовідносини цієї сфери, є Указ Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" від 19 березня 1997 p. та Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від сфери власності, в засобах масової інформації. Слід відмітити, що майже всі законодавчі акти останнього часу містять норми, що передбачають питання оскарження дій посадових осіб [2, стр. 686].

Усі вони регулюють питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статусу пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Вони також забезпечують громадянам можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, установ, організацій незалежно від форм власності, підприємств для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) -- звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) -- звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією України та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання -- письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо [2, стр.687].

Скарга -- звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-не-будь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Звернення адресуються органам або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених питань і повинно містити прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги і підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. Воно може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином. Оформлене без дотримання цих вимог звернення повертається заявникові з відповідними роз'ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження.

Якщо питання, порушені в одержаному зверненні, не входять до повноважень адресата, воно в термін не більше п'яти днів пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. Однак, забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.

У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін (5 днів) повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними [2, стр.688].