Особенности жилищного права

Предисловие

Жилищная проблема является одной из важнейших задач Российского государства и общества.

Жилище является одним из главнейших материальных условий жизни человека наряду с пищей, одеждой, водой, воздухом и т. п. Потребность человека в жилье возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, т. е. носит постоянный характер, видоизменяясь с возрастом, появлением семьи и т. д.

Конституция РФ (ст. 2) провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Сказанное выше относится и к праву граждан иметь и пользоваться жилищем. Надлежащее жилье входит составной частью в понятие достойного жизненного уровня человека. Жилищный фонд России составляет в настоящее время более 2,5 млрд. кв. м площади.

Жилищная реформа, развитие рынка жилья являются важнейшими условиями перехода к новым социально-экономическим условиям жизни, от их осуществления во многом зависят успехи Российского государства, его развитие, повышение жизненного уровня населения.

За время существования России в составе СССР и в последующие годы произошли важные изменения в структуре жилищной сферы. После обретения Россией государственной независимости ее развитие связано с проведением сложных социально-политических и экономических реформ, направленных на последовательный переход от административно-командных методов управления экономикой к рыночным формам управления и развития. Сказанное относится и к жилищной реформе в России, основой которой является поэтапный переход от непосредственного выполнения государством функций финансирования, строительства, распределения жилищного фонда, а также функций собственника этого фонда к обеспечению правовых и экономических предпосылок и стимулов для формирования рыночных отношений в жилищной сфере. Появилась необходимость поиска новых подходов к решению ряда проблем жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности.

Целью жилищной политики на новом этапе является обеспечение доступности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком, сохранение бесплатного предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и членам их семей. Предусматривается также «... осуществлять поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при сохранении государственных дотаций на жилье и коммунальные услуги для низкодоходных групп населения».

Указом Президента Российской Федерации "О реформе жилищно-коммунального хозяйства" от 28 апреля 1997 г. № 425^ одобрена концепция реформы в соответствующей области жилищных отношений. Концепция определяет цели и основные пути реорганизации жилищно-коммунального хозяйства, включая совершенствование системы управления, обеспечение государственного регулирования и контроля в этой сфере. Концепция предусматривает также реформирование системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства, обеспечение социальной защиты населения и федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Регулирование жилищных отношений носит довольно сложный характер и осуществляется главным образом на базе сочетания принципов жилищного и гражданского законодательства. Все это повышает необходимость углубленного изучения и освоения основных жилищно-правовых и иных правовых категорий в сфере регулирования жилищных отношений, без знания которых невозможно правильное применение действующего законодательства.

В задачу курса "Жилищное право" входит изучение основных жилищно-правовых институтов во взаимодействии 'между собой и с нормами гражданского, административного, финансового, земельного и других отраслей законодательства. В некоторых юридических институтах (на факультетах) жилищное право преподается в качестве спецкурса по гражданскому праву.

До последнего времени вопросы жилищного права для студентов излагались в учебных (учебных и практических) пособиях по спецкурсу "Жилищное право" либо в учебниках по гражданскому праву.

В настоящее время жилищное право становится самостоятельным предметом преподавания, который содержит довольно большой разнообразный правовой материал.

Автор полагает, что в юридических высших учебных заведениях будет введена учебная дисциплина "Жилищное право". Поэтому настоящая работа написана как учебник жилищного права; это позволяет объединить и охватить в нем практически все необходимые законодательные и иные правовые положения, касающиеся регулирования жилищных отношений в широком смысле и относящиеся к нескольким отраслям российского права; гражданскому, административному, процессуальному и др.

В учебнике широко использованы положения и выводы, содержащиеся в трудах представителей науки жилищного права.

Учебник "Жилищное право" включает оправдавшие себя на практике положения жилищного права и законодательства. Вместе с тем в учебник включено большое число новых положений жилищного права, возникших в последнее время в связи с существенным обновлением и развитием жилищного законодательства. Учтены также положения опубликованного в печати проекта Жилищного кодекса Российской Федерации.

Данная работа написана при отсутствии программы по курсу жилищного права (такие программы были написаны в 70--80-х годах и в значительной мере устарели). Поэтому автор включил в настоящую работу новую программу по курсу жилищного права, подготовленную с учетом новейшего законодательства и достижений науки жилищного права.

Становление и развитие отрасли жилищного законодательства непосредственно связаны с формированием новой комплексной отрасли "жилищное право", научной дисциплины и учебного курса.

Глава 1. Понятие жилищного права

1.1 Предмет регулирования жилищного права

Жилищное право -- это совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения. Жилищное законодательство имеет своей задачей регулирование жилищных отношений (ст. 2 ЖК РСФСР).

В преамбуле Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" также говорится, что закон устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений.

Таким образом, предметом регулирования жилищного права является определенная совокупность общественных отношений, которые получили в законодательстве и в юридической литературе название "жилищные отношения".

В этой связи важное теоретическое и практическое значение имеет прежде всего выяснение вопроса о том, что такое "жилищные отношения" как предмет регулирования жилищного законодательства. В жилищных законах, как известно, не содержится определение понятия "жилищные отношения". В юридической литературе по вопросу о понятии "жилищные отношения" были высказаны разные мнения.

До принятия Жилищного кодекса РСФСР (далее -- ЖК РСФСР) под "жилищными отношениями" (жилищными правоотношениями) обычно понимались только гражданско-правовые отношения по пользованию гражданами жилыми помещениями, эти отношения регулировались гражданским законодательством. Другие авторы считали, что жилищные отношения -- это отношения, связанные с удовлетворением потребности в жилье) либо отношения, которые складываются в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей. При этом некоторые считали, что жилищные отношения -- это отношения по предоставлению гражданам жилищ и права пользования жилыми помещениями.

Было высказано также мнение, что жилищные законы регулируют как собственно жилищные, так и примыкающие к ним в реальной действительности иные имущественные отношения, не являющиеся жилищными.

После кодификации жилищного законодательства и принятия в 1983 г. ЖК РСФСР понятие "жилищные отношения", употребленное в Кодексе и других жилищных законах, обычно рассматривается в более широком смысле, как общее, собирательное понятие, охватывающее все виды жилищных отношений.

По смыслу закона "жилищные отношения" -- это общее, родовое понятие, которым охватываются различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по пользованию жилыми помещениями, предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, по управлению и эксплуатации жилищного фонда и др.

Необходимость выработки такого понятия обусловлена, прежде всего, потребностью в комплексном подходе к решению жилищных вопросов в условиях существенного изменения и усложнения характера задач в области обеспечения граждан жильем. Это позволяет решать в комплексе и во взаимосвязи вопросы использования и сохранности жилищного фонда и вопросы обеспечения жилищных прав граждан.

Провозглашение в Конституции РФ (ст. 40) права на жилище обусловило выделение всех отношений, возникающих по поводу жилого помещения, его пользования и эксплуатации) в самостоятельную группу жилищных отношений, а регулирующих эти отношения правовых актов -- в самостоятельную комплексную отрасль -- жилищное законодательство.

Общественные отношения, которые по принятой Жилищным кодексом терминологии являются "жилищными") имеют ту характерную особенность, что они складываются, как правило, по поводу готового объекта, которым является жилой дом или иное жилище, включенное в установленном порядке в состав жилищного фонда, предназначенное для проживания. Наличием такого специфического объекта регулирования общественных отношений жилищное законодательство четко отличается от других отраслей законодательства и права. "Ни один другой институт гражданского права в частности и ни один другой институт или иная отрасль... права не знает такого объекта регулируемых общественных отношений".

Понятие "жилищные отношения" охватывает весьма широкий круг общественных отношений. Прежде всего, это отношения, связанные с пользованием жилищем. Эти жилищные отношения являются главным предметом жилищного законодательства.

В круг общественных отношений, которые являются предметом жилищного законодательства (жилищного права), входят отношения, складывающиеся по поводу управления жилищным фондом, учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; владения и ограниченного распоряжения жилыми помещениями, предоставленными гражданам -- нанимателям и членам их семей для проживания за плату: отношения по поводу эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилых домов и жилых помещений и др. Жилищными законами регулируются также некоторые другие отношения (которые в ЖК РСФСР отнесены к "жилищным"), складывающиеся в жилищной сфере по поводу жилищ -- отношения по поводу собственности на жилище, земельные, кредитные и др.

"Жилищные отношения", несмотря на их широкое содержание, не включают некоторые отношения, связанные с реализацией жилищных потребностей граждан.

Закон не относит к жилищным отношения, связанные со строительством жилых домов. Последние (отношения по строительству) согласно ч. 2 ст. 3 ЖК РСФСР регулируются соответствующим законодательством. Такое решение вызывает определенное сомнение.

В Законе об основах федеральной жилищной политики устанавливаются правила, касающиеся всех частей жилищной сферы (области), которую затрагивает жилищная политика, в том числе "строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт" (см. ст. 1 Закона). Отсюда, несомненно, следует один вывод: жилищные отношения образуют общую группу вместе со строительно-жилищными отношениями [организация и деятельность жилищно-строительных кооперативов (ЖСК), "незавершенное жилищное строительство" и др.], которые обычно выступают в качестве предпосылки возникновения жилищных отношений, поэтому между этими двумя видами отношений нередко трудно провести четкую границу; они образуют "жилищные отношения" в широком смысле.

Жилищные отношения тесно связаны с отношениями собственности на жилой дом, квартиру, находятся с ними в особой связи: право собственности выступает в качестве основания возникновения и существования жилищных отношений.

Жилищные отношения неоднородные. Большинство этих отношений -- имущественные. Они складываются по поводу объектов, имеющих экономическую ценность: квартир, жилых домов, жилищных фондов и др.

Жилые дома, жилищные фонды в целом относятся к группе непроизводственных основных фондов. Они непосредственно не участвуют в процессе производства, а предназначены для проживания граждан. В соответствии с этим для жилищных отношений характерно то, что они складываются в основном в сфере общественного распределения и потребления (пользования).

Далее, пользование жилыми помещениями, как правило, связано с определенными материальными затратами граждан: внесением платы за жилье и коммунальные услуги, несением расходов на ремонт жилища и др.

Жилищные отношения можно разделить на следующие основные группы:

1) Отношения по найму жилых помещений на основании договора найма либо пользования жилыми помещениями по иным основаниям (иному договору, членству в жилищном кооперативе (ЖК) и др.). Жилищные отношения пользования жилыми помещениями -- сердцевина жилищных отношений вообще, поскольку именно в них реализуется конкретная потребность гражданина в жилом помещении.

Отношения пользования жилым помещением неоднородны, их можно условно подразделить на несколько групп:

-- отношения, возникающие в связи с предоставлением жилого помещения нанимателю для проживания на основании договора найма;

-- отношения пользования жилым помещением на основе членства в ЖК или ЖСК;

-- отношения по поднайму жилого помещения и др. Жилищные отношения пользования жилыми помещениями регулируются главным образом нормами гражданско-правового характера.

Отношения, возникающие по пользованию жилыми помещениями на основании договора найма, подразделяются на две группы: а) отношения найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования (социальный наем) и б) отношения найма жилых помещений в домах (квартирах) граждан и организаций, осуществляемого, как правило, на коммерческих началах (коммерческий наем). Раньше этот вид договора найма именовался обычно договором аренды жилого помещения (ст. 17 Закона об основах жилищной политики). Однако новый Гражданский кодекс не воспринял понятия "договор аренды" применительно к институту найма жилых помещений.

Для заключения договора коммерческого найма достаточно лишь достижения между сторонами договоренности по всем существенным условиям договора.

Отношения по пользованию жилыми помещениями неоднородны по кругу их участников и объектов, по поводу которых они возникают. В большинстве случаев эти отношения складываются между государственными и другими жилищно-эксплуатационными организациями (а при их отсутствии -- соответствующими предприятиями, учреждениями, организациями), в хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилые дома (жилые помещения), и гражданами, которым предоставлены жилые помещения.

В качестве нанимателя жилого помещения может выступать только гражданин, а не организация. При этом права и обязанности на основании договора найма жилого помещения возникают не только у нанимателя, но и наравне с нанимателем у совместно проживающих с ним членов семьи. Наниматель и члены его семьи, проживающие в предоставленном по договору помещении, в равной мере наделены правами пользования помещением и несут все обязанности по договору, хотя формально стороной в договоре является лишь один из членов семьи.

В домах ЖК (ЖСК) отношения по пользованию жилыми помещениями складываются между жилищно-строительными кооперативами, с одной стороны, и членами ЖК (ЖСК), а также членами их семей -- с другой; в индивидуальном жилищном фонде -- между гражданами.

Отмеченной выше особенностью жилищные отношения отличаются от отношений имущественного найма (аренды), в которых нанимателем может быть как гражданин, так и организация.

Одной из особенностей отношений пользования жилищем является то, что они носят, по общему правилу, длящийся, стабильный характер. Закон предусматривает ряд важных положений, направленных на дальнейшее повышение устойчивости, стабильности жилищных отношений найма жилых помещений, в которых удовлетворяется, как правило, не временная, а постоянная потребность в том или ином жилище.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее -- ГК РФ) жилые помещения предназначены для проживания граждан -- собственников жилья, нанимателей и членов их семей, а также сдачи этих помещений их собственниками для проживания других лиц на основе договора (ст. 288 ГК РФ). Таким договором является договор найма жилого помещения. Почти для всех этих отношений характерен гражданско-правовой метод регулирования. Вместе с тем правовой режим предоставления в пользование жилых помещений находится под явным воздействием норм административно-правового характера (наличие ордера на жилье, бронирование жилых помещений и др.).

Следует отметить наличие некоторых особенностей в природе отношений по пользованию жилыми помещениями, перешедшими в собственность граждан в результате их приватизации. С одной стороны, граждане в результате приватизации становятся собственниками жилых помещений, вправе вступать в любые гражданско-правовые отношения, касающиеся данного жилого помещения: заключать договоры купли-продажи, мены, дарения, сдавать внаем, отдавать в залог, завещать и т. д. С другой стороны, отношения по пользованию приватизированными жилыми помещениями сохраняют во многом черты сходства с жилищными отношениями по пользованию гражданами жилыми помещениями на основании договора найма. Например, оплата расходов, связанных с обслуживанием и ремонтом приватизированных жилых помещений, производится собственниками по ставкам, определенным для обслуживания государственного и муниципального жилищных фондов (ст. 22 Закона о приватизации жилищного фонда). В переходный период создания рынка жилья для собственников приватизированных квартир, участвующих в общих расходах, связанных с обслуживанием и ремонтом всего дома, сохраняются те же условия, что и для нанимателя жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов.

Эти и другие особенности пользования приватизированными квартирами позволяют рассматривать отношения по пользованию ими в качестве разновидности жилищных отношений и включать их в круг отношений, регулируемых жилищным законодательством, а в определенных пределах -- гражданским законодательством.

2) Жилищные отношения в области обеспечения граждан жилыми помещениями (по признанию граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и предоставлению жилых помещений в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов; домах ЖК или ЖСК и др.). Субъектами этих отношений, с одной стороны, являются граждане, которые обращаются с просьбой о предоставлении им жилого помещения в порядке улучшения их жилищных условий, а с другой -- государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, которые правомочны решать вопросы о предоставлении жилых помещений как собственники или уполномоченные на то организации, а также общественные (профсоюзные) организации.

Жилищные отношения этого вида регулируются главным образом нормами административно-правового характера, а в некоторых случаях (например, при предоставлении жилого помещения члену ЖК или ЖСК) -- гражданско-правового характера. Отношения по предоставлению гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и в домах ЖСК (ЖК) имеют своей основной социальной функцией обеспечение граждан жилыми помещениями в соответствии с установленным порядком распределения жилья в целях удовлетворения их потребности в жилище.

3) Особую группу составляют жилищные отношения по пользованию служебными жилыми помещениями, общежитиями, другими специализированными жилыми помещениями (жилыми домами), так как пользование этими объектами не имеет цели постоянного проживания граждан в них, а подчинено иным целям -- проживания по месту работы или вблизи него; временного проживания в связи с учебой, работой, ремонтом квартиры и т. п.

4) Жилищные отношения, возникающие в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного найма. Жилищные отношения этого вида носят в основном характер управленческих решений и поэтому регламентируются нормами административного, финансового, налогового, земельного права. Вместе с тем часть этих отношений, связанных с ремонтом жилых помещений, может регулироваться нормами гражданско-правового характера.

Система отношений по управлению жилищным фондом включает: а) отношения по государственному управлению в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда; б) отношения по непосредственному управлению отдельными объектами жилищного фонда) осуществляемому министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами и организациями, которым принадлежат соответствующие жилищные фонды, а также образуемыми (создаваемыми) ими органами управления и специальными жилищно-эксплуатационными организациями предприятий, учреждений и организаций; в) отношения по государственному учету жилищного фонда и государственному контролю за его использованием и сохранностью.

Особую группу жилищных отношений образуют отношения по эксплуатации, обеспечению сохранности жилищного фонда. Они неоднородны и складываются в связи с эксплуатацией жилищного фонда, его ремонтом, в том числе материально-техническим обеспечением и финансированием затрат на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда.

Отдельную группу "управленческих" жилищных отношений образуют отношения, связанные с передачей жилых домов одним органом управления другому, с исключением жилых домов из состава жилищного фонда, с приватизацией жилых помещений и др. В этих случаях соответствующие государственные и общественные органы управления выступают либо в качестве субъектов имущественных прав, либо как носители государственно-властных полномочий по управлению объектами жилищного фонда.

К этой группе примыкают отношения, возникающие в сфере хозяйственно-технической деятельности жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных служб. Эти отношения регулируются в основном нормами административно-правового характера, а некоторые из них -- нормами гражданско-правового и финансово-правового характера.

5) Отношения, возникающие в связи со строительством и приобретением в собственность жилого дома или части его.

Отношения, связанные со строительством дома, регламентируются главным образом нормами административно-правового характера, земельного права и отчасти гражданского права. Отношения по приобретению жилого дома (покупка, мена, дарение, наследование и др.) регламентируются нормами гражданско-правового характера, которые дополняются нормами административного законодательства (например, государственная регистрация недвижимости).

6) С жилищными отношениями тесно взаимодействуют многие другие отношения, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием граждан ("коммунальные отношения"): по обеспечению жилых домов и жилых помещений водой, отоплением, электроэнергией, газом, средствами санитарной очистки и др. Жилищное законодательство регулирует лишь некоторые стороны этих отношений, которые возникают в непосредственной связи с пользованием жилыми помещениями. Например, в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов к обязанностям наймодателя относится обеспечение бесперебойной работы инженерного оборудования домов и жилых помещений, в том числе снабжение водой, отоплением, средствами канализации, а к обязанностям нанимателей -- оплата этих коммунальных услуг наряду с оплатой жилья. Эти обязательства входят в состав жилищных отношений в широком смысле.

В других случаях, например, при пользовании электроэнергией, газом, телефоном отношения принимают более сложный характер: в состав их участников наряду с наймодателем и нанимателем входит также соответствующая специализированная организация; каждый из участников несет определенные обязанности перед другими.

1.2 Понятие жилищного права и его место в системе права

Термин "жилищное право" в юридической литературе понимается в узком и широком смыслах.

Жилищное право в узком смысле традиционно понимается как часть гражданского права, совокупность норм гражданско-правового характера, регулирующих отношения пользования жилыми помещениями) проживание в них. Эти отношения считаются ядром жилищных отношений, главным компонентом их содержания. Так, одни авторы считают, что "жилищное право по режиму регулирования основных охватываемых им отношений (по обеспечению жильем и пользованию гражданами жилыми помещениями) должно быть квалифицировано в качестве института гражданского права"'.

И. Л. Брауде считал, что "жилищное право не образует самостоятельной отрасли права в единой системе советского права. То, что у нас называют жилищным правом, есть часть гражданского права"^ В другой работе И. Л. Брауде высказался за выделение жилищного права из гражданского права в комплексную (многоотраслевую) учебную и научную дисциплину.

В. Н. Литовкин также считает, что "жилищное право является составной частью гражданского права... жилищное право -- это специальные нормы гражданского права, регламентирующие владение и пользование чужим жильем...».

Сторонники этого взгляда исходят из понимания жилищного права как, главным образом, права, регулирующего пользование жилыми помещениями. Что касается других правовых норм (например, регулирующих управление, эксплуатацию жилищного фонда), то эти нормы рассматриваются не как жилищные, а как нормы "иного рода", регулирующие отношения, которые находятся за пределами жилищных правоотношений.

Другие авторы исходят из более широкого понимания жилищного права как права, регулирующего "отношения, в которых удовлетворяется потребность в жилье", либо "отношения, складывающиеся в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей", либо "отношения по удовлетворению потребностей граждан в жилье" и т. п.

Нетрудно заметить, что этими авторами понятие "жилищное право" понимается более широко, чем другими авторами, поскольку в состав жилищных отношений включаются вообще все отношения, связанные с удовлетворением потребностей человека в жилье.

В учебнике для юридических вузов "Общая теория права" жилищное право выделяется в качестве подотрасли более крупной и сложной по составу отрасли права -- гражданского права. При этом "подотрасль права" авторы понимают как "целостное образование, которым регламентируется специфический вид отношений в пределах сферы правоврго регулирования соответствующей отрасли права".

В этом определении важным является то, что жилищное право (и некоторые другие правовые образования) рассматривается как "целостное образование", регламентирующее специфический вид отношений.

Вместе с тем отдельные авторы высказываются в пользу выделения жилищного права в особую, комплексную отрасль права. Так, за допустимость и целесообразность создания наряду с основными отраслями права также комплексных отраслей права (в том числе жилищного права как особой отрасли права) высказался В. К. Райхер. Это мнение В. К. Райхером было высказано в то время, когда наем жилых помещений регламентировался нормами Гражданского кодекса РСФСР.

В пользу создания, кроме основных отраслей, права иных, вторичных комплексных отраслей права в последнее время высказались также и другие ученые.

Так, С. С. Алексеев полагает, что наряду с основными (базовыми, профилирующими и иными основными) отраслями права, образующими сердцевину, ядро правовой системы, имеются также вторичные, комплексные образования в структуре права. По его мнению, «эти образования являются комплексными в том смысле, что нормы, в них входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют "прописку" в основных отраслях» На эти нормы распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную структуру они входят, будучи нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права. "Нормы комплексного образования, -- считает он, -- по иному предмету и по иным, пусть не главным, юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни одной нормы, объединяются в особую общность".

В результате образования вторичных, комплексных образований структура (система) права приобретает многоуровневый (многоплоскостной) характер. "Именно в своей многомерности, в органическом единстве основных отраслей и комплексных образований, -- пишет С. С. Алексеев, -- правовая система способна предстать как действенный -- стабильный и в то же время динамичный организм, обладающий значительными регулятивными возможностями и в силу этого глубоко и многосторонне на общественные отношения".

Существование комплексных отраслей права признается и другими авторами.

С. В. Поленина говорит также о существовании "комплексных отраслей права, построенных как некое соединение разнородных предметов и методов правового регулирования".

По мнению С. М. Корнеева, "наиболее правильно... считать жилищное право комплексной отраслью права, которая базируется на комплексной отрасли законодательства. Как комплексная отрасль права жилищное право представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения по управлению жилищным фондом, его содержанию и ремонту; отношения, возникающие в связи с предоставлением гражданам жилых помещений и пользованием ими на условиях найма или аренды, отношения собственности в жилищной сфере и другие общественные отношения, связанные с удовлетворением жилищной потребности"".

В литературе было высказано мнение, что жилищное право представляет собой самостоятельную отрасль в системе права.

Разделение всей системы правовых норм на различные отрасли права происходит не по одному, а по разным основаниям и на разных уровнях. Как правило, пишет А. В. Мицкевич, такое разделение является свидетельством многообразия общественной жизни и потребностей, обусловливающих формирование системы права.

Жилищное право в широком смысле -- это комплексная отрасль, в которой объединены нормы и правовые институты гражданского, административного и других отраслей права. Понятие жилищного права в широком смысле сформулировано на базе содержания и смысла жилищных законов -- ЖК РСФСР, Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законов РФ "06 основах федеральной жилищной политики", "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и др., в которых "жилищные отношения" как предмет жилищного права охватывают все разнообразные виды жилищных отношений, а не только отношения пользования жилыми помещениями. Как вторичная, комплексная отрасль права (правовой комплекс) жилищное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе пользования жилыми помещениями, предоставления в пользование жилых помещений, управления и эксплуатации жилищных фондов, т. е. общественные отношения, возникающие в процессе реализации права на жилище. Специфической чертой общественных отношений, регулируемых нормами жилищного права, является то, что они возникают, существуют и развиваются, главным образом, по поводу особого материального объекта -- жилища (жилого дома, квартиры, комнаты и т. д.), специально предназначенного для проживания граждан.

Для жилищных отношений характерным является также и то, что они, с одной стороны, связаны с организацией и деятельностью местных (государственных, муниципальных и др.) органов -- жилищных органов и жилищно-эксплуатационных организаций, а с другой -- участниками жилищных отношений (нанимателями) выступают только граждане.

Комплексный характер жилищного права заключается в том, что оно соединяет не только нормы гражданско-правового характера (которые составляют большинство в общей массе жилищных норм), но также и другие нормы -- административно-правового, земельно-правового, финансово-правового характера.

Жилищное право не является самостоятельной отраслью права наравне с такими, например, отраслями права, как государственное, административное, гражданское, трудовое, земельное право.

Как комплексная, вторичная отрасль права жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других, основных отраслях права: так, для отношений пользования жилыми помещениями характерным является гражданско-правовой метод (равенство сторон, их имущественная самостоятельность); для отношений распределения (предоставление) жилья, управления жилищным фондом, других отношений организационного, управленческого характера -- метод административного права (метод власти -- подчинения).

Будучи связаны между собой тем, что обслуживают специфические (жилищные) отношения, существующие и развивающиеся по поводу особого материального объекта -- ' жилища, жилищно-правовые нормы образуют особую вторичную, комплексную отрасль права (правовой комплекс, правовую общность), развивающуюся по своим внутренним закономерностям.

Вместе с тем жилищное право -- это не механическая совокупность разнообразных правовых норм. В процессе кодификации произошло не просто систематизированное изложение жилищно-правового материала в жилищных законах и жилищном кодексе, а переработка и обогащение содержания правовых норм, восполнение пробелов в праве, введение в юридическую ткань новых особых системных нормативных правовых обобщений (в том числе понятия "жилищные отношения"), что позволило создать относительно самостоятельное комплексное правовое образование. При создании вторичных, комплексных образований удается избежать резкого противопоставления отрасли законодательства и права, поскольку норма (статья) акта законодательства и норма права (кроме случаев обычного права) не существуют раздельно. Норма, заложенная в статье закона,-- это единство формы и содержания нормы права, т. е. это сама норма права, ибо статья закона без нормы права как ее содержания является бестелесной, бессодержательной. Норма права проявляется не абстрактно, а через статьи, части акта законодательства. В этой связи можно с большой оговоркой подчеркивать "первичность" норм (отраслей) права и "вторичность" отраслей законодательства. Скорее всего, наоборот, "первично" законодательство как источник права. Право -- это, прежде всего, законодательство; в совокупности юридических норм, образующих право, главную и определяющую роль играют законодательные нормы, и поэтому система законодательства образует юридическую первооснову системы права. Только после создания норм права в форме статьи закона, другого правового акта они приобретают относительную самостоятельность и в своем действии начинают влиять на развитие системы законодательства. Вместе с тем, разумеется, в теоретическом и практическом плане необходимо различать двуединую природу акта законодательства как формы, в которую облекается норма права, так и нормы, выражающей неразрывную связь нормы права и статьи закона (или другого нормативного правового акта).

Жилищное право как вторичное, комплексное правовое образование характеризуется тем, что это определенное целостное правовое образование; ему свойственны свои специфические предмет регулирования, принципы, наличие общих (основных) положений, отдельных особых способов и приемов правового регулирования, т. е. наличие специфического механизма, режима правового регулирования, которым это право отличается от смежных отраслей и комплексных правовых образований. Жилищное право как комплексная отрасль имеет свою систему, т. е. свои правовые институты, правовые нормы, которыми регулируются соответствующие группы однородных жилищных отношений. Можно сделать вывод, что признание ГК РФ самостоятельного существования жилищного законодательства во многом предопределяет выделение жилищного права как вторичного, комплексного образования права.

Центральным, главным институтом жилищного права (законодательства) и одновременно одним из видов гражданско-правовых договоров является договор найма жилых помещений, на основании которого осуществляется использование большей части жилых помещений для проживания граждан.

1.3 Конституция РФ о праве граждан на жилище

Конституция РФ (ст. 40) провозгласила в числе основных прав и свобод человека и гражданина право на жилище. Право на жилище -- одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает самые основы жизни людей. Жилище, как и пища, одежда, вода, относится к основным материальным условиям жизни человека.

В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека "каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи" (ст. 25).

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах также указывается: "Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии" (ст. II).

Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, т. е. имеет постоянный характер, изменяясь с возрастом, созданием семьи и т. п.

В российском законодательстве не дается общего понятия "жилище", что вызывает на практике различные споры. Термин "жилище" означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната, другое жилое помещение вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, другое инженерное оборудование).

Право на жилище появилось в конституциях сравнительно недавно. В нашей стране право граждан на жилище было впервые установлено в Конституции СССР 1977 г., а затем нашло отражение в Конституциях РСФСР и Российской Федерации, а также в кодифицированных жилищных законах (Основах жилищного законодательства, ЖК РСФСР и ДР.).

В ст. 40 Конституции РФ 1993 г. право на жилище определено по-новому в сравнении с тем, как оно было сформулировано в ранее действующей Конституции. Провозглашая право каждого на жилище, пункт 1 статьи 40 устанавливает и гарантию охраны этого права: "Никто не может быть произвольно лишен жилища". Статья 40 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то согласно ст. 40 Конституции РФ такое жилье предоставляется только малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Речь идет, в частности, об обеспечении жильем военнослужащих, лиц, пострадавших в результате чрезвычайных обстоятельств, участников Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов и некоторых других категорий граждан. Конституция РФ, таким образом, отказалась от планово-распределительной системы обеспечения жилыми помещениями и монополии в этом деле государственного, муниципального и общественного жилищных фондов.

В Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. о праве на жилище говорится следующее: "Граждане Российской Федерации имеют право на жилище. Это право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилищных фондов; создания условий, для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развития частной собственности, обеспечения защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развития конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства" (ст. 2).

Закрепление в Конституции РФ права на жилище имеет большое значение, так как оно означает право каждого иметь жилище, иметь гарантированную возможность быть обеспеченным жилищем и не опасаться того, что гражданин может быть произвольно лишен своего жилища или что кто-то проникнет в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц. Тем самым Конституция РФ создала конституционные основы стабильного пользования имеющимся жилищем и одновременно возможность получения в порядке улучшения жилищных условий другого жилища.

По своей юридической природе конституционное право на жилище является государственно-правовым институтом; вместе с тем конституционные положения о праве на жилище (ст. 40 и др.) являются юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, всей системы жилищных отношений; пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда и т. п.

По мнению профессора С. М. Корнеева, право на жилище имеет две составных части. Во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям; в данном случае речь идет об охране государством имеющегося у гражданина субъективного гражданского права на конкретное жилище, об обеспечении его неприкосновенности, недопущении произвольного лишения жилища. Вторая составная часть права на жилище заключается в том, что государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем.

Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы (И. Б. Марткович, В. П. Скрипко). Например, В. П. Скрипко считает, что "конституционное право на жилище означает для гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, а также возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища) а также юридическую возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья.

Из близкого с этим понимания права на жилище исходил В. ГЕ. Грибанов, по мнению, которого право на жилище означает гарантированную законом возможность удовлетворения потребности в жилье нуждающихся граждан различными способами; средство, обеспечивающее удовлетворение данной потребности.

Право на жилище носит многоаспектный характер и может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям, вытекающим из содержания ст. 40 Конституции РФ:

1) возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов;

2) возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами, иными указанными в законе гражданами, нуждающимися в жилище,-- путем получения жилья бесплотно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами; другими лицами -- путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка;

3) возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина -- собственника этого помещения и членов его семьи, но и путем передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на основании договора (коммерческого найма и др.);

4) обеспечение для жителей жилых домов (жилых помещений) здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека;

5) большое значение имеет положение ст. 40 Конституции РФ о недопустимости произвольно лишать граждан права на жилище. Этот запрет, в частности, призван сдерживать многочисленные случаи сноса жилых домов, принадлежащих гражданам на праве собственности, под предлогом (нередко недостаточно обоснованным) необходимости использования земельного участка, на котором находится дом, для государственных и общественных нужд;

6) с конституционным правом на жилище тесно и непосредственно связаны и такие нормы Конституции РФ, которые предусматривают неприкосновенность жилища и защиту от проникновения в него других лиц помимо воли проживающих в нем (ст. 25), неприкосновенность частной жизни (ст. 23), право на судебную защиту (ст. 46) и др.

Из признания ст. 40 Конституции РФ права на жилище одним из основных, конституционных прав граждан вытекает и такая важная особенность этого права: оно, согласно ст. 17 Конституции РФ, принадлежит каждому от рождения. В жилищном законодательстве это свойство права на жилище проявляется, в частности, в том, что в состав членов семьи нанимателя, имеющих право на жилое помещение, включаются не только совершеннолетние лица, но и дети; в законе учитываются их особые интересы. Так, согласно ст. 41 ЖК РСФСР при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше 9 лет, кроме супругов.

Право на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции РФ, относится к числу основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных s самой Конституции и в законе. Далее в случае введения на основании ст. 56 Конституции РФ чрезвычайного положения право на жилище (как и ряд других основных прав) не подлежит ограничению.

Многоаспектность конституционного права на жилище проявляется в том, что оно является юридической основой возникновения многочисленных и разнообразных форм и способов осуществления права на жилище в тех или иных конкретных жилищных правоотношениях.

В качестве одного из важнейших социально-экономических прав право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина России. Этому праву соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением прежде всего малообеспеченным гражданам жилых помещений и пользованием ими этими помещениями; расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и других форм обеспечения граждан жилищем, обеспечением правильного распределения общественных жилищных фондов, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем.

Важное значение имеет выяснение вопроса о правовом механизме реализации конституционного положения о праве на жилище. Этот вопрос является частью более общего вопроса о природе и механизме действия конституционных норм. В литературе по данному вопросу было высказано мнение, что конституционные нормы, закрепляющие социально-экономические права граждан, в частности право на жилище, действуют в конечном счете через нормы соответствующих отраслей права, нормы отраслевого законодательства конкретизируют нормы Конституции и непосредственно регулируют поведение граждан, должностных лиц и органов государства.

Однако этот взгляд не полностью соответствует прежде всего тексту ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей, что она имеет прямое действие. Поэтому статьями Конституции РФ надлежит руководствоваться непосредственно и при разрешении конкретных вопросов, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 2 постановления № 8 от 31 октября 1995 г. указал, что суд применяет Конституцию, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения.

Общие положения Конституции о праве на жилище не требуют дополнительной регламентации в законе. Вместе с тем ст. 40 Конституции РФ предполагает, что отдельные положения конкретизируются и раскрываются в нормах жилищного и других отраслей законодательства, устанавливающих соответствующий правовой механизм, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав.

Так, в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ говорится о предоставлении жилища бесплатно или за доступную цену не только малоимущим, но и "иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище". Соответствующий закон, согласно данной статье, необходим и для установления норм предоставления жилья. Такие положения Конституции реализуются через конкретные законы, иные нормативные правовые акты, в которых реализуются нормы Конституции и через которые конституционное право на жилище как одно из основных прав взаимодействует (и проявляется) с нормами отраслевого законодательства: жилищного, гражданского, административного и др.

В этой связи необходимо, прежде всего, назвать ст. 10 ЖК РСФСР, в которой в сжатой форме выражено основное содержание жилищных прав и обязанностей граждан.

В целях обеспечения устойчивости и повышения гарантии жилищных прав граждан в ст. 10 ЖК РСФСР закрепляется принцип, согласно которому никто не может быть выселен из занимаемого жилого помещения или ограничен в праве пользования жилым помещением иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном законом.

Жилищные права граждан охраняются законом. Запрещаются действия, препятствующие осуществлению права на жилище.

Государство заинтересовано в том, чтобы и граждане при осуществлении жилищных прав не совершали действий, нарушающих права других лиц, чтобы было обеспечено надлежащее использование жилищного фонда и его сохранность.

Согласно ст. 10 граждане Российской Федерации имеют право на получение в установленном порядке жилого помещения по договору найма (или аренды) в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, жилого помещения в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, на приобретение жилого помещения в собственность в домах государственного и муниципального жилищных фондов и путем индивидуального жилищного строительства, а также по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.