МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра административного права и информатики

Курсовая работа

по учебной дисциплине «Административная юрисдикция»

На тему: «Административное производство»

Москва 2008

2.1 Юрисдикционные производства

2.2 Процедурные производства

Глава 3. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

3.1 Административное расследование

3.2 Рассмотрение дел об административных правонарушениях

3.3 Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях

3.4 Исполнение постановлений

Заключение

Введение

оно охватывает две обобщающие видовые группы административно-процессуальных производств -- юрисдикционные и процедурные, отражающих процессуальную сторону деятельности соответствующих органов и должностных лиц по реализации задач и функций исполнительной власти. Каждый вид производства представляет собой установленный законом порядок разрешения индивидуально определенных административных дел или вопросов в целях обеспечения законности и государственной дисциплины. Однако между юрисдикционными и процедурными производствами имеются отличия по предмету и последствиям производства.

Для юрисдикционных производств характерно то, что они носят правоохранительный характер и заключаются в рассмотрении и разрешении органами исполнительной власти (а в некоторых случаях -- судами) административно-правовых споров и в правовой оценке поведения их участников, а также в применении к виновным при негативной оценке их поведения мер государственного принуждения (мер наказания и иных мер воздействия).

К видам юрисдикционного производства относятся: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба; производство по жалобам; производство по различным спорам, касающимся прав физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти. Спор такого рода обычно возникает по инициативе управляемой стороны, которая считает, что ее права или интересы нарушаются или ущемляются действиями другой стороны административно-правового отношения.

Процедурное производство выражается в том, что органы исполнительной власти, решая при отсутствии административного спора определенные вопросы в пределах своей компетенции, обязаны соблюдать специальные процессуальные правила. Именно бесспорность решаемого вопроса прежде всего отличает процедурное производство от юрисдикционного; результатом процедурного производства является не применение мер государственного принуждения, а выдача органами исполнительной власти соответствующих разрешений, издание индивидуальных правовых актов, с помощью которых обеспечивается нормальная работа органов управления, удовлетворение прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Видами административно-процедурных производств являются: лицензионно-разрешительное производство; регистрационное производство; производство по принятию правовых актов управления; другие виды производств организационно-процедурного характера.

В данной работе я постараюсь раскрыть наиболее острые вопросы данного института (административное производство), раскрыть его виды и стадии, а так же определить нормативно-правовую базу, регулирующую данный институт.

Глава 1. Правовые основы административного процесса

Единого административно-процессуального кодекса в России пока нет. Порядок рассмотрения и разрешения дел административно-юрисдикционного характера урегулирован КоАП, Таможенным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом РФ СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709., Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970., Федеральными законами от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3476., от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих» СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3682., Указом Президента от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» СЗ РФ. 1996. №24. Ст. 2868., а также другими нормативными актами, предусматривающими порядок привлечения к административной, дисциплинарной и материальной ответственности.

Кроме того, многие нормы административно-процессуального характера содержатся в ведомственных актах. К их числу относятся, например: Инструкция по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения от 23 марта 1993 г. Российские вести. 1993. № 77.; Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства от 25 июля 1996 г. Российские вести. 1996. 13авг; Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства от 27 июля 1993 г. Российские вести. 1993. 21 авг.; Инструкция о порядке работы госземинспек-торов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушения земельного законодательства от 18 февраля 1994 г. Российские вести. 1994. 5 апр.; Инструкция о порядке привлечения должностных лиц, граждан к административной ответственности и наложения штрафов на юридических лиц за санитарные правонарушения от 7 июля 1993 г. Российские вести. 1993. 16 нояб.

Перечисленные нормативные акты содержат нормы, определяющие круг субъектов соответствующих видов административного процесса, их процессуальные права и обязанности, принципы рассмотрения дел и ответственности за нарушения административно-процессуальных норм, на базе которых возникают и реализуются административно-процессуальные отношения.

Административно-процедурные производства регулируются Федеральными законами от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» СЗ РФ. 1998. № 39.Ст. 4857., от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231. 1998. № 30. Ст. 3608., от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» СЗРФ. 1997. №30. Ст. 3594., постановлением Правительства от 13 августа 1997 г., утвердившим Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895., и другими нормативными актами..

Таким образом, административно-процессуальное законодательство очень разрозненно и пока слабо развито. Явно не хватает общих процедур, особенно в сфере взаимоотношений органов исполнительной власти и по «вертикали», и по «горизонтали».

В практике управления возникает много споров и конфликтов между центром и регионами, между областной администрацией и районами, областными службами, между ведомствами и т. д. Настоятельно необходим нормативный порядок урегулирования разногласий и разрешения споров между различными структурами исполнительной власти.

Имеется много устаревших и противоречивых норм об административных правонарушениях, требующих пересмотра, особенно в сферах права собственности, труда, здоровья населения, охраны окружающей среды, транспорта. Назрел вопрос о формировании административной юстиции. Главное здесь -- включение независимого суда в рассмотрение управленческих споров.

В Послании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 Российская газета. 1997. 7 марта года сказано о необходимости установления четкой процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, а также введения дисциплинарного разбирательства. Эти меры направлены на совершенствование административно-процессуального законодательства по наиболее жгучим вопросам.

Глава 2. Административный процесс: сущность, виды

Процесс -- совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т.е. соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества, во-первых, находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании и, во-вторых, органически связаны с определяющими свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в юридической властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами ее осуществления и т.п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают свое выражение прежде всего и главным образом в процессуальной форме.

В целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так и в законодательном или ином юридическом варианте. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что начиная с 60-х годов ведется непрекращающаяся дискуссия по этому поводу. В результате сложились два подхода к ее решению, причем оба они имеют право на существование.

1. Административный процесс иногда рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений. С фактической стороны, действительно, отождествление деятельности по управлению с процессуальной оправдано. С чисто же юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. Существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов (должностных лиц), причем далеко не во всех случаях. Содержатся они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это свидетельство того, что административно-процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном варианте пока еще отсутствует.

Практически речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) -- перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

Существуют определенные процедуры подготовки и издания правовых актов управления (например, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации). Часто действия, совершаемые в этих целях, охватываются понятием делопроизводства (например, делопроизводство в Администрации Президента Российской Федерации), либо порядка (например, порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан и т.п.). Применительно к деятельности федеральных надзоров (например, санитарно-эпидемиологического) и их местных представителей определен порядок подготовки и проведения контрольно-надзорных действий и т.п.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации дает основания для того, чтобы сделать вывод о широком распространении разрешительной системы, при которой полномочные исполнительные органы (должностные лица) по ходатайствам тех или иных сторон разрешают либо отказывают в разрешении совершать определенные действия. Официальные разрешения при этом означают фактическое санкционирование названными органами действий в интересах обеспечения общественной безопасности либо в целях проверки их законности или хозяйственной и иной целесообразности. Полномочия по выдаче разрешений предоставлены многим исполнительным органам (должностным лицам), а не только органам внутренних дел, как это всегда утверждалось. Последние выдают в соответствии с законодательством разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются, на создание негосударственных детективных служб Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

Разрешительными полномочиями наделены и государственные надзорные органы. Так, в порядке осуществления природоохранительного (экологического) контроля и в целях обеспечения охраны окружающей природной среды эти органы выдают разрешения на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, на использование природных ресурсов (земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира), на выброс и сброс вредных веществ и т. п Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457..

Исполнительные органы осуществляют некоторые регистрационные функции. Действующим законодательством предусмотрена государственная регистрация предприятий, независимо от их организационно-правовой формы, причем предприятие считается учрежденным со дня его регистрации. Государственной регистрации подлежат общественные объединения, а также кооперативы, средства массовой информации, уставы религиозных организаций, автомототранспортные средства и т.п. Как правило, регистрационные функции реализуются органами системы Министерства юстиции Российской Федерации, органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также органами исполнительной власти субъектов федерации. Основное назначение регистрации -- проверка соответствия учредительных документов или специальных прав требованиям российского законодательства.

В административном порядке осуществляется в предусмотренных случаях также государственное лицензирование отдельных видов деятельности с целью обеспечения единой государственной политики в соответствующей области. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление юридическими и физическими лицами, в том числе и иностранными, указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. Заявление о выдаче лицензии подлежит экспертизе. Контроль за соблюдением условий, установленных в лицензии, осуществляют, как правило, органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности См. например: Положение о лицензировании отдельных видов связанных с геологическим изучением и использованием недр, Правительством Российской Федерации 31 июля 1995 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 32. Ст. 3315. 304. Например, краевая, областная администрация выдает лицензии негосударственным организациям на право оказания услуг в сфере занятости граждан; городская администрация выдает лицензии на игорный бизнес и т.п.

Данный вариант административно-процессуальной деятельности можно характеризовать как организационно-процедурный. Он важен для понимания правоустановительной и правоприменительной функций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти в позитивном смысле. Иначе говоря, он служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его чрезвычайно широкий диапазон, не позволяющий получить концентрированное представление о его подлинном содержании, тем более -- его типизированное правовое оформление.

2. Существует и иная трактовка процесса вообще, административного -- в частности. Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции Российской Федерации).

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы (должностные лица) непосредственно, т.е. во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что тем самым они осуществляют административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для функционирования судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Так, в частности и поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В рамках своей управленческой компетенции они вправе, а во многих случаях -- обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.

Таковы исходные позиции, необходимые для правильного понимания административного процесса в его наиболее распространенных вариантах. Основу для формирования его понятия как в широком; (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном) или собственном смысле, следовательно, составляет

административно-процессуальная деятельность, которая понимается в двух вариантах:

а) административно-процедурном;

б) административно-юрисдикционном.

Конечно, оба варианта имеют некоторые сходные черты: преимущественно внесудебный порядок; индивидуальный, как правило, характер дел; их регламентация нередко в одном нормативно-правовом акте (например, установлен единый порядок рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан, хотя административно-правовой спор налицо лишь в последнем случае) и т.п.

Более существенно разграничение между ними, проводимое по следующим основаниям.

Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере государственного управления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода правоохранительные действия исполнительных органов (должностных лиц), если их предмет не составляет конкретный административно-правовой спор. Иначе говоря, юрисдикционная деятельность не тождественна правоохранительной. Последняя более широка по своему объему.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий процессуальные действия налицо (выбор того или иного варианта проверочных действий, процедура их осуществления), однако административно-правовой спор при этом отсутствует. Он может возникнуть по результатам такого рода действий (например, при обжаловании примененных санкций). Значит, приведенный пример иллюстрирует административно-процессуальную деятельность не юрисдикционного характера. Налицо -- административно-процедурная акция, равно как и в случаях совершения разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управленческих действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотношении рассмотрения заявлений граждан, которые, как правило, связаны с реализацией субъективных прав и жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.

Во-вторых, правовая оценка поведения участников управленческих общественных отношений осуществляется в рамках обоих вариантов административного процесса. Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т.п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют (например при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она обязательна.

В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальные административные дела, однако -- различные по своему характеру. Такого рода дела в административных процедурах лишены спорного характера. Кроме того, в этих процедурах индивидуальные дела нередко вообще отсутствуют (например, в административном делопроизводстве, т.е. в работе со служебной документацией).

В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение -- возможный результат разрешения административно-правового спроса. Свое выражение оно находит в применении к виновной стороне соответствующих мер административной или иной юридической ответственности. Административные процедуры лишены этого признака, так как они используются не для приведения в действие механизма ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей государственно-управленческой деятельности, включая и применение административно-принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности (предупреждение и пресечение).

В-пятых, административно-процедурная деятельность, как правило, не отличается сложностью (например, для регистрации общественного объединения достаточно подачи заявления к учредительных документов), а потому и не требуют детальной регламентации, что характерно для всех случаев, когда предметом процессуальной деятельности является административно-правовой спор.

С учетом изложенного к административно-процедурным делам можно отнести многие из тех, которые нередко относят к административному процессу, понимаемому в широком смысле, как-то: по изобретениям и открытиям, по патентам; по различным ходатайствам государственных и негосударственных формирований; по административному надзору; по применению административно-принудительных мер, лишенных характера юридической ответственности; по приему на работу (службу); по приватизации имущества; по поощрению и т.п. Часто порядок рассмотрения и разрешения такого рода дел, равно как и юрисдикционных, характеризуют единым термином -- «производство». Тем не менее различия между двумя вариантами административно-процессуальной деятельности не следует игнорировать.

В качестве примера административно-процедурной деятельности можно назвать лицензионное производство. В соответствии с рядом нормативных актов Правительства Российской Федерации установлен порядок лицензирования определенных видов деятельности (например, по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов, по геологическому изучению и использованию недр и т.п.) Выдача лицензий осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Руководители и должностные лица органов лицензирования несут; ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение установленного порядка лицензирования.

Для получения лицензии заявитель (юридическое или физическое лицо) представляет в орган лицензирования заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе, вида деятельности, срока действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельств о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявления; справку налогового органа о постановке на учет или свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя; сведения (справку) о технической или иной готовности к выполнению работ и профессиональной пригодности физических лиц (персонала). Требовать представления иных документов запрещается. Все представленные документы регистрируются лицензионным органом.

При рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экспертиза специальной экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе и независимой, экспертизы (например, в случае возникновения спорных вопросов).

Решение о выдаче лицензии принимается в течение 30 дней со дня получения заявления. В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физических лиц; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности. Лицензии выдаются на срок не менее трех лет. Передача лицензии другому юридическому и физическому лицу запрещается. Копии лицензии регистрируются лицензионным органом.

В выдаче лицензии может быть отказано на основании наличия в заявлении недостоверной или искаженной информации, а также отрицательного экспертного заключения.

Органы лицензирования могут приостановить действие лицензии, аннулировать ее либо изъять (например, в случае нарушения лицензиатом условий действия лицензии).

При несогласии владельца лицензии с негативным решением лицензионного органа последнее может быть им обжаловано в судебном порядке См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 69; № 32. Ст. 3315; №45. Ст. 4433.. К процедурным относятся также регистрационное, разрешительное производство, производство по подготовке правовых актов управления и т.д.

2.1 Юрисдикционные производства

Как уже было сказано, необходимость в такой процессуальной форме деятельности государственных органов (исполнительных, судебных) возникает при решении административно-правовых споров и применении, когда требуется, мер государственного воздействия за совершенные проступки.

Объектом процесса в таких случаях являются общественные отношения, регулируемые различными отраслями права -- административного, трудового, финансового, гражданского и другими (но, безусловно, за исключением уголовного), если они находятся в сфере правомочий органов государственного управления -- исполнительной власти.

Субъект такого вида административного процесса -- это сторона в процессе, защищающая свой законный, как она полагает, интерес, свое право, оспариваемое или нарушаемое другой стороной. Естественно, каждая сторона обладает совокупностью процессуальных прав и обязанностей, находясь в корреспондирующих отношениях с другой. Но характер этих прав и обязанностей, а также их объем различны, поскольку в каждом отдельном случае правовое положение участников процесса различно, зависит от материальной нормы, применяемой в рассматриваемом случае, особенностей административного процесса для данной отрасли права.

Как и в любом административном правоотношении, одной из сторон административно-процессуального отношения всегда является орган (должностное лицо), осуществляющий государственно-властную деятельность. Обычно это орган исполнительной власти (например, государственная инспекция), в отдельных случаях -- суд, судья. Эти компетентные органы (должностные лица) вправе издавать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела, -- они оформляют протоколы, принимают постановления, отменяют и изменяют их, исполняют постановления, выступая при этом в двух качествах: как инстанция, разрешающая дело, и как сторона административного процесса. В том случае, когда орган управления («властвующая» сторона) не уполномочен разрешать дело (например, при обжаловании его действий в вышестоящую инстанцию), он выступает как сторона административного процесса.

Другой стороной процесса являются лица, защищающие свои права (интересы): граждане, государственные, негосударственные организации, их должностные лица, органы прокуратуры (например, принося протест в порядке общего надзора на административное взыскание), а также субъекты, участвующие в процессе в качестве свидетелей, экспертов, потерпевших, лиц, представляющих интересы государственных и общественных организаций или граждан.

Порядок разрешения дел в сфере исполнительной власти исходит из принципов административного процесса и норм, определяющих процессуальные права и обязанности участников процесса (применительно к его стадиям).

Принципами административного процесса являются: законность; объективность; равенство сторон перед законом; ведение дел на национальном языке; право пользоваться услугами адвоката; гласность; открытость; экономичность; ответственность должностных лиц за правильность разрешения дел; право обжалования решений.

Сущность административно-юрисдикционного производства можно показать на примере рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Общие нормы, регулирующие этот вид производства, содержатся в КоАП (ст. 199--310). Особенности производства по отдельным категориям административных правонарушений предусматриваются рядом специальных норм.

Задачи производства по делам об административных правонарушениях состоят, главным образом, в своевременном, полном и объективном выяснении обстоятельств дела, разрешении его в точном соответствии с законом и обеспечении исполнения вынесенного постановления, а в конечном итоге -- в укреплении законности и правопорядка.

Данный вид производства включает в себя определенные стадии. Стадией считается такая относительно Самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов. Укрупненно, к стадиям относятся: обязательная -- административное расследование и направление материалов по подведомственности; рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие постановления; факультативная -- обжалование и опротестование постановления, его пересмотр; безусловно обязательное исполнение постановления, вынесенного по делу.

В стадии административного расследования совершаются такие процессуальные действия, как собирание и фиксирование (документация) доказательств, оформление протокола о возбуждении дела, решение вопроса о приостановлении или прекращении производства. Основанием для возбуждения дела об административном производстве является совершение административного проступка, о чем составляется протокол. Согласно КоАП, правом составлять протоколы обладают работники милиции и государственных надзорных органов, инспектора государственных инспекций, общественные контролеры и некоторые другие правомочные лица. Как важную гарантию законности КоАП предусматривает обязательные реквизиты протокола (ст. 235) и случаи, когда он не составляется (ст. 237). Установлены и меры обеспечения производства по делам, в частности административное задержание; личный досмотр и досмотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения.

Чтобы обеспечить установление истины по делу, КоАП определяет процедуру его подготовки, порядок и сроки рассмотрения. Дело рассматривается по подведомственности, в присутствии правонарушителя, а в его отсутствие -- лишь в случаях, когда он был своевременно извещен и от него не поступило просьбы об отложении дела. Рассмотрев дело, орган (должностное лицо) выносит постановление о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством. Постановление объявляется немедленно, его копия вручается или высылается лицу в течение трех дней. Данное постановление -- индивидуальный акт управления и поэтому должно отвечать всем требованиям, к нему предъявляемым.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшим. Обжалование осуществляется в административном и судебном порядке в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также путем обращения за защитой в органы прокуратуры. Подача жалобы и принесение прокурором протеста приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения жалобы или протеста.

Раздел V КоАП подробно регулирует порядок исполнения постановления о наложении административных взысканий. Его соблюдение также является гарантией защиты прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. Исполнение постановления состоит в практической реализации административного взыскания, назначенного нарушителю; оно возлагается на различные органы, указанные в КоАП. Соответствующие производства различаются в зависимости от мер административного взыскания. Например, при исполнении постановления о наложении штрафа могут быть два варианта -- добровольный и принудительный. Постановление об административном аресте выносится судьей и приводится в исполнение органами внутренних дел.

Примером специальных норм, принятых в дополнение к нормам КоАП, являются нормы, содержащиеся в названном выше Федеральном законе от 8 июля 1999 г., направленном на обеспечение государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержашей продукции, защиту прав потребителей, охрану жизни и здоровья людей. Так, определяя подведомственность дел об административных правонарушениях этой категории, закон установил, что составлять протокол, применять меры обеспечения и совершать иные процессуальные действия вправе уполномоченные должностные лица органов внутренних дел, налоговых органов, органов налоговой полиции, органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов государственной инспекции по надзору за государственными стандартами и обеспечением единства измерений, органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей. Дела рассматриваются руководителями федеральных органов исполнительной власти и уполномоченными руководителями управлений (департаментов) этих органов, а также руководителями их территориальных органов в субъектах Федерации, районах, городах, районах в городах и приравненных к ним административно-территориальных образованиях.

Наложение административного взыскания в виде конфискации у нарушителя этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также оборудования и сырья, находившихся у него на законных основаниях, относится к компетенции районных судов (мировых судей).

Федеральным законом подробно урегулированы также другие особенности, характеризующие поводы и основания к возбуждению дела, меры обеспечения производства по этим делам, протокол об административном правонарушении и сроки его составления, административное расследование дела, постановление по делу и сроки наложения административного взыскания, порядок обжалования и исполнения постановления по делу

Вопросы применения административных взысканий за нарушение таможенных правил очень подробно урегулированы Таможенным кодексом (ст. 289-386, 449-454).

Что касается дисциплинарного производства, производства по жалобам' и других видов юрисдикционного производства, то каждый из них имеет свои особенности. Они изложены во многих нормативных актах и урегулированы в разной степени.

2.2 Процедурные производства

Для решения определенных вопросов в сфере исполнительной власти, учитывая их важность, государством установлены специальные процессуальные правила, реализация которых и составляет понятие того или иного процедурного производства.

К их числу относится прежде всего лицензионно-разрешительное производство.

Лицензионное производство является одной из самых распространенных форм разрешительной системы. Оно урегулировано Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Полномочия по осуществлению лицензионной деятельности предоставляются соответствующим исполнительным органам Правительством, которое утверждает положения о лицензировании различных видов деятельности. Лицензия -- это разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Законом определены виды деятельности (их более 200), на осуществление которых требуются лицензии, полномочия лицензирующих органов, порядок принятия решения о выдаче лицензии на основании представленных документов, срок действия и приостановления действия лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, формирования и ведения реестров лицензий и т. д. Соблюдение этих организационных процедур призвано обеспечивать реализацию лицензирующими органами своей компетенции, осуществление соответствующих видов предпринимательской деятельности предприятиями, организациями и учреждениями независимо от организационно-правовой формы, а также физическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Разрешительная система, предусмотренная Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» СЗ РФ. 1996. №51. Ст. 5681, имеет своей целью регламентацию деятельности органов Министерства внутренних дел РФ, государственных органов, государственных и негосударственных организаций, а также граждан, непосредственно связанной с обеспечением общественного порядка и безопасности. Разрешительная система в этой сфере представляет собой совокупность правил, регулирующих организацию деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащими лицензированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг). На основе разрешительной системы ведутся производство, продажа и приобретение оружия.

Разрешительная система распространяется и на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования.

Регистрационное производство включает в себя прежде всего действия органов Министерства юстиции РФ и его территориальных органов по государственной регистрации актов органов исполнительной власти, уставов общественных и религиозных организаций, регистрации юридических лиц и прав на недвижимость. При Министерстве юстиции РФ имеется Государственная регистрационная палата, которая передана в его ведение из Министерства экономики РФ в соответствии с постановлением Правительства от 5 сентября 1998 г. СЗ РФ. 1998. № 37. Ст. 4616 Органами внутренних дел и местной администрацией осуществляется регистрационный учет граждан в соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства от 17 июля 1995 г. СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.

Особо важную роль в обеспечении эффективной деятельности государственного аппарата играет производство по подготовке правовых актов управления.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 598; № 41. Ст. 3919; СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257, 2259-№ 33. Ст. 3982; 1998. № 27. Ст. 3176. предусматривает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия.

Подготовка акта исполнительной власти обычно производится самим органом, в компетенцию которого входит его издание, или, по его поручению, одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями, должностными лицами. Проекты актов управления могут разрабатываться группами специалистов, могут создаваться экспертные группы по различным вопросам, в том числе относительно стоимости предусмотренных мероприятий. Согласование проекта осуществляется заинтересованными органами, все нормативные акты должны быть согласованы с юридической службой.

Распоряжением Президента от 5 февраля 1993 г. САПП РФ. 1993. №7. Ст. 598. был установлен порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента. Определено, что указами оформляются решения Президента, имеющие нормативный характер, а также о назначении и освобождении от должности руководителей федеральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий, помиловании.

Решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений, которые не должны содержать предписаний, имеющих нормативный характер.

Распоряжением Президента от 3 августа 1996 г. СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3982 установлено, что проект указа или распоряжения Президента после прохождения необходимых согласований в Правительстве и Администрации Президента направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента, а затем в Канцелярию Президента для согласования с соответствующими его помощниками. Решение о готовности проектах представлению Президенту либо о доработке документа принимает Руководитель Администрации Президента.

Акты Правительства, имеющие нормативный характер, согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства. Проекты постановлений Правительства после их согласования с заинтересованными органами и организациями до внесения в Правительство подлежат согласованию с Министерством юстиции.

Правовой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу актов исполнительной власти имеет большое значение: каждый гражданин (а должностные лица тем более) должен иметь возможность ознакомиться со всеми необходимыми ему нормативными актами. Указом Президента от 5 декабря 1991 г. Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1790. на Министерство юстиции была возложена государственная регистрация нормативных актов федеральных министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия и содержащихся в них сведений.

Акты Президента и Правительства подлежат официальному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после их подписания. Не публикуются акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Что касается вступления в силу, то акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, а иные акты -- со дня их подписания.

Правительство 13 августа 1997 г. утвердило Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации'. 14 августа 1999 г. Министром юстиции РФ издан приказ об утверждении Разъяснений о применении этих Правил². Правилами, в частности, определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и гарантии их осуществления, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их Положений, "содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Они подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их регистрации. Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при решении споров.

Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, также должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента осуществляет Главное государственно-правовое управление Президента, актов Правительства -- Аппарат Правительства, а нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти -- Министерство юстиции РФ.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, а также акта, содержащего правовые нормы, не прошедших государственную регистрацию, Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства Министерство юстиции представляет в Правительство предложение об отмене такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения. Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.