29

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра административного права и информатики

Курсовая работа

по учебной дисциплине «Административная юрисдикция»

На тему: «Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях»

План

Введение

1. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, и место среди них ОВД

2. Административное производство в России: перспективы развития

Заключение

Введение

Для обеспечения законности при решении вопросов, касающихся привлечения правонарушителей к административной ответственности, важное значение имеет правильное определение круга государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания. К числу таких органов (должностных лиц) КоАП относит: административные комиссии при местной администрации; местную администрацию (в случае, если не создана административная комиссия); комиссии по делам несовершеннолетних при местной администрации; районные (городские) суды, судей общих и военных судов, мировых судей; органы внутренних дел; органы государственных инспекций; другие органы (должностных лиц), уполномоченных на то законодательством РФ.

При этом четко определен и круг правонарушений, которые рассматривает и за которые каждый орган (должностное лицо) правомочен налагать административные взыскания, а также который исполняет их. Например, установлено, что исправительные работы и административный арест могут применяться только районным (городским) судом (судьей).

Применение мер административной ответственности к юридическим лицам осуществляется органами и должностными лицами, указанными в соответствующих федеральных законах. Это -- органы исполнительной власти по охране окружающей среды, природных ресурсов, органы санитарно-эпидемиологического надзора, должностные лица государственной противопожарной службы, налоговые органы, таможенные и другие органы (должностные лица).

В связи с неоднократными реорганизациями федеральных органов исполнительной власти изменилось количество органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также наименования некоторых из них. Появились федеральные надзоры России -- Госгортехнадзор и Госатомнадзор, федеральный антимонопольный орган и его территориальные управления, инспекция государственного архитектурного надзора и другие органы, наделенные широкими полномочиями по разрешению дел об административных правонарушениях.

Учитывая необходимость усиления борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, 10 мая 1999 г. Правительством утвержден план мероприятий федеральных органов исполнительной власти по преодолению детской безнадзорности на 1999--2000 годы СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 2497.. Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве, образованной Указом Президента от 6 сентября 1993 г. САПП РФ. 1993. № 37. Ст. 3449.

, предложено усилить оказание организационно-методической помощи комиссиям по делам несовершеннолетних при органах исполнительной власти субъектов Федерации и регулярно рассматривать на своих заседаниях ход Выполнения намеченных мероприятий. Органам исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления рекомендовано осуществить комплекс мер по преодолению детской безнадзорности. Особо подчеркнута необходимость активизации деятельности (создание) комиссий по делам несовершеннолетних для координации действий органов и учреждений социальной защиты населения, образования, здравоохранения, по делам молодежи, внутренних дел, общественных объединений, иных органов и организаций по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов.

Статья 40 КоАП предусматривает возложение на нарушителя обязанности возместить причиненный ущерб. Если в результате совершения административного правонарушения причинен имущественный ущерб гражданину, предприятию или организации, то административная комиссия, местная администрация, комиссия по делам несовершеннолетних, а также суд (судья) при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение вправе одновременно решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, если его сумма не превышает одной второй минимального размера оплаты труда, а районный (городской) суд -- независимо от размера ущерба.

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается в порядке гражданского судопроизводства.

1. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных нарушениях, и место среди них ОВД

В Разделе 3 КоАП в ст. 196 дается перечень органов (должностных лиц), являющихся субъектами юрисдикционных полномочий, обладающими правом рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать соответствующие решения (постановления) о наложении на правонарушителей административных взысканий с оговоркой, что административная юрисдикция может осуществляться и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами РФ. Таким образом, в этой части ст. 196 носит бланкетный характер и дополняется иными нормативными актами, регламентирующими правоотношения ответственности.

В перечень органов административной юрисдикции не вошли некоторые общественные формирования, например, товарищеские суды, правовые и технические инспекторы труда, хотя они правом осуществления юрисдикции фактически обладают.

На основании ст. 196 КоАП органами, уполномоченными рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, являются, в первую очередь, административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов, занимающие главное место в системе органов административной юрисдикции: они решают все дела об административных правонарушениях, за исключением отнесенных в соответствии с Основами к компетенции иных органов (должностных лиц).

Таким образом, административная юрисдикция административных комиссий устанавливается в плане императивном, в то время как административная юрисдикция других ее субъектов устанавливается методом исключения, что свидетельствует о возросшей роли административных комиссий в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

В стадии первоначальных процессуальных действий, связанных с возбуждением административного производства и оформлением его материалов в связи с совершением правонарушения, одно из центральных мест отводится милиции (составление протоколов о нарушениях и оформление других материалов). Поэтому административные комиссии осуществляют свою деятельность в самом тесном контакте с органами внутренних дел. Кроме того, контакты между административными комиссиями и органами внутренних дел обеспечиваются также путем непосредственного участия начальника органа внутренних дел либо его заместителя или же иного представителя в составе административных комиссий в качестве их полноправных членов.

Согласно ст. 196 КоАП субъектами административной юрисдикции являются также исполнительные комитеты поселковых, сельских Советов народных депутатов, которым предоставлено право непосредственно рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях.

Исполкомы сельских, поселковых Советов народных депутатов осуществляют административную юрисдикцию по делам, предусмотренным специальным законодательством, при этом регламентация их процессуальной деятельности при рассмотрении конкретных дел об административных правонарушениях осуществляется в порядке, аналогичном процессуальному регламенту деятельности административных комиссий.

Взаимодействие органов внутренних дел с исполкомами сельских и поселковых Советов народных депутатов по осуществлению ими административной юрисдикции заключается, во-первых, в том, что органы внутренних дел оформляют материалы об административных правонарушениях, которые являются основанием для осуществления исполкомами сельских и поселковых Советов народных депутатов административной юрисдикции.

Во-вторых, будучи исполнительным аппаратом сельских и поселковых Советов народных депутатов, их исполкомы участвуют непосредственно в осуществлении обязанности по координации на своей территории работы всех государственных и общественных формировании по осуществлению административной юрисдикции. В частности, они непосредственно руководят деятельностью органов внутренних дел по осуществлению ими борьбы с правонарушениями и по их предупреждению.

Руководящее начало исполкомов сельских и поселковых Советов народных депутатов по осуществлению административной юрисдикции всеми правомочными органами и их должностными лицами, включая органы внутренних дел, является гарантией ее законности.

Главные задачи этих комиссий -- организация работы по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних, охрана их прав, координация усилий государственных органов и общественных организаций в этих вопросах, рассмотрение дел о правонарушениях несовершеннолетних, осуществление контроля за условиями их содержания, воспитательная работа с несовершеннолетними в учреждениях Министерства внутренних дел и специальных воспитательных учреждениях и др. Здесь налицо прямая связь между деятельностью органов внутренних дел и данными формированиями.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях отнесено законом к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних, однако материалы по этим делам обычно оформляют органы внутренних дел.

В соответствии со ст.ст. 18, 19 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних, районные, городские комиссии по делам несовершеннолетних имеют право: сделать несовершеннолетнему предупреждение, наложить на несовершеннолетнего штраф в размере, предусмотренном актами высших органов государственной власти и управления РФ, решениями местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов, объявить общественное порицание родителям несовершеннолетних или лицам, их заменяющим, наложить на последних штраф.

Комиссиям по делам несовершеннолетних предоставлено право передавать дело в отношении родителей или лиц, их заменяющих, в товарищеский суд.

КоАП наделяет правом осуществления административной юрисдикции и суды. Суды рассматривают и разрешают такие дела об административных правонарушениях, которые близко примыкают к преступлениям.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях судами диктуется необходимостью установления дополнительных гарантий законности в процессе осуществления административной юрисдикции.

Судами рассматриваются и разрешаются следующие дела: о мелкой спекуляции, мелком хулиганстве, радиохулиганстве, злостном неповиновении работнику милиции или народному дружиннику, мелком хищении имущества» незаконных мелких валютных операциях, самогоноварении и связанных с ним проступках, нарушении правил гласного административного надзора и т.д. Таким образом, образовалась вполне самостоятельная ветвь судопроизводства, отличная от уголовного и гражданского судопроизводства, появился самостоятельный путь осуществления правосудия. Наряду с правосудием по уголовным и гражданским делам - правосудие по делам об административных правонарушениях.

Это дает основание считать, что в РФ в настоящее время правосудие осуществляется не двумя, а тремя путями: путем уголовного, путем гражданского и путем административного судопроизводства.

На органы внутренних дел возложена обязанность выявления правонарушителей по делам, подведомственным судам, оформления на них материалов для судов, а в ряде случаев исполнение постановлений судов (судей) о наложении на виновных лиц административных взысканий.

Обладателями юрисдикционных полномочий по рассмотрению» дел об административных правонарушениях в соответствии с п. 5 ст. 196 КоАП являются и органы внутренних дел. Они наряду с органами государственных инспекций и другими органами, уполномоченными на то законодательными актами РФ, рассматривают дела об административных правонарушениях. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в указанных органах устанавливается законодательством РФ. Перечень должностных лиц, которые от имени органов, рассматривают дела об административных правонарушениях, устанавливается законодательными актами РФ.

При осуществлении административной юрисдикции органы внутренних дел принимают государственно-властные решения, в которых объективируется конкретная административная санкция. Посредством принятия специального юрисдикционного акта должностным лицом органов внутренних дел реализуется принудительное, государственно-властное воздействие на участников правоотношений административной ответственности.

В органах внутренних дел институт административной ответственности имеет свои особенности, которые можно свести к следующему:

-- юрисдикция органов внутренних дел является исключительно административной, осуществляется специально уполномоченным на то ведомством. Поэтому, естественно, она не может быть ни судебной, ни дисциплинарной, ни общественной;

-- доминирующим направлением правоохранительной деятельности органов внутренних дел в сфере института административной ответственности за правонарушения является обеспечение общественного порядка и общественной безопасности. Административно-правовая их охрана осуществляется и другими государственными и общественными установлениями, однако органы внутренних дел осуществляют эту деятельность специально, функционально, в силу своего должностного долга, к которому их обязывает закон;

-- множественность (плюрализм) субъектов -- носителей прав по привлечению к административной ответственности и правонарушениям. Внутри системы органов внутренних дел далеко не все из них и не все их должностные лица пользуются юрисдикционными полномочиями, что существенно отличает административную юрисдикцию этих органов от судебной юрисдикции органов правосудия. Вместе с тем административная юрисдикция органов внутренних дел осуществляется большим количеством субъектов юрисдикционных правоохранительных отношений, уполномоченных законом привлекать виновных лиц к ответственности за административные правонарушения.. Множественность субъектов административной юрисдикции в системе органов внутренних дел позволяет осуществлять ее на началах специализации, которая обеспечивает наиболее квалифицированное рассмотрение и разрешение каждого дела об административной ответственности за правонарушения. Практика показывает, что наиболее эффективно административная юрисдикция осуществляется теми службами органов внутренних дел, которые выполняют специальные надзорные функции: надзор за соблюдением общественного порядка, дорожно-транспортных правил, правил пожарной безопасности и т. д. Из материалов правоприменительной деятельности органов внутренних дел можно определить приблизительные показатели соотносимости участия отдельных служб и должностных лиц в ее осуществлении: начальники и заместители начальников органов внутренних дел--в 30--35% случаев; работники аппаратов Государственной инспекции безопасносности дорожного движения --55--60%; работники органов Государственного пожарного надзора --8--10%; милиционеры службы охраны общественного порядка--5--10%; работники медицинской службы органов внутренних дел -- до 1 %;

-- компетенционная сопряженность заключается в том, что юрисдикционная деятельность органов внутренних дел имеет целью осуществление не только сугубо юрисдикционных действий (рассмотрение, разрешение индивидуально конкретных дел и осуществление компетенции по наложению административных взысканий), но и полномочий неюрисдикционного характера как самими органами административной юрисдикции и их должностными лицами так и другими должностными лицами органов внутренних дел, правом осуществления юрисдикции не обладающими. В частности, органам внутренних дел предоставлено право осуществлять проверку документов с целью установления личности правонарушителя, подвергать его личному административному задержанию в целях обеспечения условий для возможного в будущем привлечения к административной ответственности, воздействовать на нарушителя средствами институтов официального предостережения, гласного административного надзора; пользоваться служебным и личным автомототранспортом в целях обнаружения и преследования правонарушителей, производить досмотры и т. д. При этом неюрисдикционные действия имеют двойственный характер. В одних случаях органы внутренних дел, используя институт административной ответственности, сами себя «обслуживают», подготавливая условия для применения юрисдикции (задержание нарушителей общественного порядка сотрудниками органов внутренних дел и т. п.); в других они осуществляют неюрисдикционные действия для обеспечения условий по реализации административной юрисдикции другими ее субъектами (оформление административных протоколов для административных комиссий и других субъектов административной юрисдикции и т. д.);

-- ограниченность круга административных взысканий, применяемых органами внутренних дел. Как уже отмечалось, органам внутренних дел предоставлено право применять только такие меры административных взысканий как предупреждение, административный штраф, конфискация и лишение специальных прав;

-- монополия на применение некоторых административных взысканий означает прерогативу органов внутренних дел в применении таких административных взысканий, как лишение водителей права на управление автомототранспортными средствами; компостерная просечка талонов на управление автомототранспортным средством, являющихся исключительным правом ГИБДД;

-- сочетание коллегиальных и единоличных начал при осуществлении административной юрисдикции (например, лишение права на управление автомототранспортным средством дисквалификационной комиссией и наложение штрафа начальником органа внутренних дел).

Органами внутренних дел подведомствен достаточно широкий круг правонарушений, преследуемых в административном порядке. Четкое уяснение системы административно наказуемых нарушений по делам, подведомственным органам внутренних дел, помогает совершенствовать правоохранительную деятельность этих органов, постоянно повышать уровень осуществления ими юрисдикционных полномочий.

Проблема систематизации и классификации административных правонарушений позволяет говорить о возможности сведения их в отдельные самостоятельные блоки, характер которых определяется предметной принадлежностью административных проступков. Интеграция в отдельные одно-порядковые блоки позволяет говорить о правонарушениях по делам, подведомственным органам внутренних дел, как о самостоятельной целостной системе, в рамках которой каждый отдельный блок является подсистемой в составе единой целостной системы правонарушений. В рамках этой целостной структуры (системы) каждое правонарушение получает свою функциональную характеристику.

Системообразующий фактор по отношению к правонарушениям по делам, подведомственным органам внутренних дел, позволяет в известном смысле смоделировать своеобразную схему неправомерного поведения, преследуемого нормами административного права.

С учетом определенных компонентов моделирования, а также исходя из действующего административного законодательства, можно заключить, что органы внутренних дел уполномочены рассматривать дела о нарушениях: социалистического общественного порядка, правил общественной безопасности, порядка государственного управления. Наказуемые в административном порядке правонарушения в сфере общественного порядка, общественной безопасности, порядка управления тесным образом связаны между собой. Образцовый общественный порядок является условием надлежаще обеспеченной общественной безопасности, а обеспечение на должном уровне состояния того и другого -- гарантия надлежащего режима советского государственного управления. В соответствии с законами обратной связи, высокий уровень государственного управления является важнейшим условием образцового общественного порядка и общественной безопасности.

Объем и характер правоохранительной, в том числе юрисдикционной деятельности соответствующих аппаратов органов внутренних дел, неодинаковы и неравнозначны, они зависят от специфики конкретных правонарушений, от места органов административной юрисдикции и других органов внутренних дел в системе правоохранительных органов государства, обладающих правом осуществления юрисдикции.

Среди административных правонарушений, дела по которым подведомственны органам внутренних дел, следующие:

--нарушения общественного порядка, в частности появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность; распитие алкогольных напитков в общественных местах, специально для того не установленных; мелкое хулиганство; иные мелкие нарушения общественного порядка, ответственность за совершение которых устанавливается общеобязательными решениями местных Советов народных депутатов;

-- нарушения правил общественной безопасности -- правил дорожного движения и правил пользования транспортом, правил пожарной безопасности и охраны народного здоровья (санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил, а также употребление наркотических веществ без предписания врача);

-- нарушения порядка государственного управления -- правил пограничного режима, проживания и передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства по территории РФ, незаконные мелкие валютные операции, нарушения правил сохранности грузов на транспорте, правил паспортной системы.

Таков круг административных правонарушений, дела по которым уполномочены рассматривать органы внутренних дел в соответствии со ст.203 КоАП. Более подробную детализацию перечень таких дел находит в специальных нормативных актах, которые проводят дальнейшую дифференциацию проступков, преследуемых в административном порядке по их видам, субъектам проступков, по органам, привлекающим к ответственности и т. д.

Сказанное позволяет расценивать органы внутренних дел (их должностных лиц) в качестве активных субъектов правоохранительной деятельности. Используя право привлечения нарушителей к административной ответственности, органы внутренних дел вносят свой вклад в дело укрепления законности и правопорядка, в дело борьбы за построение коммунистического общества. От успешного решения ими возложенных задач в немалой степени зависят ход дальнейшего экономического, социально-политического и культурного развития нашей страны.

В числе субъектов правоотношений административной ответственности, обладающих правом рассматривать дела об административных правонарушениях, органы государственных инспекций.

Инспектирование -- осуществление целевого наблюдения специальными государственными формированиями, именуемыми государственными инспекциями, за соблюдением особых правил предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами. Административный надзор в форме инспектирования является действенным средством обеспечения законности действий инспектируемых.

Инспектирование осуществляется в порядке надведомственного, межведомственного надзора.

Порядок организации и деятельности государственных инспекций, осуществляющих административный надзор, определяется положениями, утвержденными органами государственной власти РФ. Государственные инспекторы вправе посещать инспектируемые объекты, приостанавливать их работу, знакомиться с материалами и документами подконтрольных объектов, разрабатывать специальные правила и инструкции, привлекать виновных лиц к административной ответственности.

Государственные инспекции по общему правилу образуются в составе соответствующих министерств и их нижестоящих органов, являясь их структурными звеньями.

Государственными инспекциями, обладающими правом осуществления административной юрисдикции, являются: контрольно-ревизионная служба РФ, органы ветеринарного надзора и госсельтехнадзора системы Министерства сельского хозяйства РФ; органы госгортехнадзора Комитета по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору; органы таможенной службы Министерства внешней торговли РФ; органы санитарно-эпидемиологической службы системы Министерства здравоохранения РФ; органы государственной лесной охраны сельского хозяйства; органы рыбоохраны рыбного хозяйства РФ; государственные охотничьи инспекции.

В составе системы Министерства внутренних дел РФ функционируют постоянно такие государственные инспекции, как органы Государственного пожарного надзора и ГИБДД.

Им также предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях соответствующего характера и привлекать виновных лиц к административной ответственности за эти правонарушения.

Таким образом, в целом, государственные инспекции осуществляют одновременно и государственный надзор за выполнением специальных правил и привлекают виновных лиц к административной ответственности за нарушение этих правил.

К другим органам (должностным лицам), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, следует отнести прежде всего товарищеские суды. Они рассматривают следующие дела об административных правонарушениях: о несоблюдении требований по охране труда, противопожарной охраны; появлении в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность; распитии спиртных напитков на улицах, во дворах и подъездах, на стадионах, в скверах, парках и других общественных местах, кроме предприятий торговли и общественного питания, в которых продажа спиртных напитков в разлив разрешена; мелком хулиганстве, приобретении самогона и других крепких спиртных напитков домашней выработки; об уклонении больных хроническим алкоголизмом от лечения в лечебно-профилактических учреждениях здравоохранения; о совершенном впервые мелком хищении государственного или общественного имущества; мелкой спекуляции.

Дела об указанных правонарушениях направляются в товарищеские суды органами внутренних дел, а также и другими органами. На рассмотрение товарищеского суда могут быть направлены и другие дела об административных правонарушениях, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия.

Таким образом, несмотря на то что товарищеские суды, являются общественными формированиями, а само Положение категорически не определяет правовой природы применяемых ими мер воздействия за совершение административных правонарушений, следует признать, что такие меры воздействия являются административными взысканиями, как равным образом следует признать, что и товарищеские суды являются в отдельных случаях субъектами административной юрисдикции.

2. Административное производство в России: перспективы развития

Если говорить об актуальных проблемах укрепления судебной власти на сегодняшний день, то одной из них, на мой взгляд, является создание системы административных судов.

В сфере государственного управления, регулирования и контроля находятся так или иначе все граждане и юридические лица. В своей жизнедеятельности они постоянно соприкасаются с решениями и действиями служащих и должностных лиц, администрации и органов исполнительной власти. Полномочия последних весьма значительны, и необходим прочный контроль за тем, как осуществляются эти полномочия. Речь идет о контроле со стороны представительных, вышестоящих в порядке подчиненности, судебных органов.

Наибольшее значение, как показывает мировая практика, имеет здесь судебный контроль. Но в нашей стране его рамки всегда были ограниченными. Однако в последние годы ситуация меняется. В ст.118 Конституции РФ впервые установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта же формула воспроизведена в п.3 ст.1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". А ст.26 названного Закона предусматривает возможность учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом.

Причем, казалось бы, в простой идее создания административных судов на самом деле сошлись три глобальных аспекта государственного строительства на современном этапе.

Один из них - реформирование системы государственной власти, осуществляемое Президентом страны В. Путиным. Другой - продолжение правовой реформы, направленной на обеспечение прав и свобод граждан. И третий - укрепление судебной власти.

Известно, что к категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Указанные категории дел, особенно о признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти (в том числе издаваемых субъектами Российской Федерации), а также органов местного самоуправления, жалобы о нарушениях избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений, становятся все более актуальными. И понятно, что особую значимость правильное рассмотрение административных дел приобретает в свете осуществляемой в Российской Федерации реформы государственной власти.

О втором аспекте. Количество обращений в суды по административным спорам постоянно возрастает. В 1999 году оно превысило 350 тыс. дел, в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д.

В этих условиях административные суды смогут несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, смогут более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод.

Что касается третьего из упомянутых мной аспектов - укрепления судебной власти, то на нем необходимо остановиться несколько подробнее. Известно, что повышение роли судебной власти в государственно-правовом механизме происходит, когда она получает право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной властей. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение усилий различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов - проявление принципа "сдержек и противовесов". Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получает реальный статус "настоящей власти", т.е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти. Отмечая различия между судебной властью США, где конституционное право изучается не столько по Конституции, сколько по решениям Верховного суда, и судебной властью Франции, где функции конституционного контроля переданы Конституционному Совету, известный исследователь правовых систем Рене Давид писал, что это произошло потому, что французские судьи не считают себя настоящей властью. "В контексте системы сдержек и противовесов, - отмечал В. Савицкий, - судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их. Вот эти-то полномочия, когда они предоставлены суду и используются судом, превращают его в реальную стабилизирующую силу, способную защитить права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов".

Система сдержек и противовесов - это не война властей. Это система сбалансированного взаимодействия, не позволяющая ни одной ветви власти выйти за пределы Конституции. А если эту систему и можно условно назвать "войной", то только войной за право, за правовой закон.

Судебный контроль за законами и иными нормативными актами реализуется в двух формах:

при разрешении конкретных дел, когда суд, сделав вывод о том, что подлежащий применению закон или иной нормативный акт не соответствует Конституции или общепризнанным принципам и нормам международного права либо конкретный нормативный акт не соответствует нормативному акту более высокого уровня, принимает решение по данному делу на основании установленной Конституцией РФ иерархической соподчиненности нормативных актов. Такая форма судебного контроля за нормативными актами называется опосредованным контролем; при оспаривании нормативных актов "в чистом виде" на основании несоответствия их Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права либо несоответствия нормативного акта иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, проявляется нормоконтроль непосредственный (абстрактный). Результатом такого оспаривания нормативных актов в случае удовлетворения судом выдвинутых претензий является лишение оспариваемого акта юридической силы или признание его не подлежащим применению.

Ряд действующих федеральных законов прямо разрешает обжалование и опротестование в суды общей юрисдикции решений органов государственной власти и управления. Это, прежде всего, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Федеральный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

В настоящее время суды общей юрисдикции ежегодно рассматривают около 4 тыс. дел о признании правовых актов незаконными.

Вместе с тем практика судебной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан, а также практика судебного контроля за правовым содержанием всех видов нормативных актов (нормоконтроля) складывается непросто.

Срабатывают выработанные за долгие годы стереотипы ограниченной компетенции суда, разрозненность и хаотичность законодательства, предоставляющего право на судебную защиту, отсутствие новых основополагающих судоустройственных и процессуальных актов, устанавливающих компетенцию судов различного уровня в области нормоконтроля и четкую процессуальную процедуру рассмотрения такого рода дел. Возникли неопределенности и в разграничении компетенции между судами в связи с осуществлением судебной власти в формах конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а также образования в связи с этим трех видов судебной власти: Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом РФ; системы арбитражных судов, возглавляемой Высшим Арбитражным Судом РФ (п.2 ст.118, ст.ст.125, 126, 127 Конституции РФ).

Из-за отсутствия федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", нового ГПК РФ, разработанной концепции административного судопроизводства в настоящее время мы не имеем четкого законодательного разграничения компетенции по рассмотрению дел, связанных с абстрактным нормоконтролем, равно как и четких процессуальных процедур, обусловленных спецификой их рассмотрения.

Это дало основание Конституционному Суду РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. практически всю деятельность, осуществляемую судами общей юрисдикции по абстрактному нормоконтролю, признать неконституционной с момента вступления в силу указанного постановления. В частности, Конституционный Суд указал, что признание нормативных актов субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам) и лишение их юридической силы возможно лишь органами конституционного судопроизводства, т.е. конституционными (уставными) судами. Из постановления Конституционного Суда вытекает, что суды общей юрисдикции не вправе лишать юридической силы и подзаконные нормативные акты, перечисленные в пп."а" и "б" ч. 2 ст.125 Конституции РФ, даже если они не соответствуют закону, поскольку признание недействующими нормативных актов "невозможно вне четкой регламентации принятия решений".

Особое мнение по этому решению высказали Г. Гаджиев и Н. Витрук - судьи Конституционного Суда РФ. Главное в их выводах по этому вопросу состоит в том, что, во-первых, ст.46 Конституции РФ, которая гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, не содержит оговорки "в порядке, установленном законом", что дает право (и обязанность) судам проверять законность подзаконных актов в порядке абстрактного нормоконтроля на основании действующего гражданского процессуального законодательства. А во-вторых, "не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта (федерального или субъекта Российской Федерации)".

Приведенная позиция судей Конституционного Суда РФ подтверждает неоднозначность затронутой проблемы. На мой взгляд, она могла бы разрешиться принятием федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции", в проект которого заложены соответствующие правовые нормы. С той же целью в свое время мы инициировали принятие федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам", который был принят Государственной Думой, но, к сожалению, не получил поддержки в Совете Федерации.

Не отрицая наличия в том законопроекте ряда спорных моментов, которые являлись вполне устранимыми при его обсуждении и принятии, должен отметить, что в нем закреплялось разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных актов федеральному законодательству. Весь нормоконтроль, выходящий за рамки исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, входил в компетенцию судов общей юрисдикции. Определялся также круг органов и лиц, которые вправе обращаться в суд с соответствующими заявлениями, регулировались вопросы подсудности внутри системы судов общей юрисдикции по нормоконтролю. В проекте, в частности, говорилось (ст.4), что дело об оспаривании нормативного акта рассматривается по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных настоящим федеральным конституционным законом. Было записано: "Суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо данный нормативный правовой акт принят (издан) с превышением установленной законом компетенции органа, его принявшего (издавшего), признает данный акт или отдельные его положения недействительными". Это означало, что нормативный акт, признанный вступившим в законную силу решением суда незаконным, не может применяться судами, другими органами и должностными лицами. Предполагалось, что вступившее в законную силу решение суда о признании нормативного акта незаконным должно незамедлительно публиковаться принявшим (издавшим) его органом во всех печатных изданиях, в которых указанный орган официально публикует свои нормативные правовые акты.

Таким образом, появление федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам" могло бы уже снять претензии, высказанные Конституционным Судом РФ относительно оспаривания таких актов в судах общей юрисдикции. И, хотя этот закон не принят, мы все же полагаем, что к его обсуждению стоит вернуться еще раз. Сегодня налицо сближение наших позиций с Конституционным Судом РФ, который своим постановлением от 11 апреля 2000 г. констатировал за судами общей юрисдикции право признавать законы субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению.

Но это лишь одна сторона вопроса. Полное решение проблемы Верховный Суд РФ связывает с учреждением в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства.

В ст.ст.118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Вследствие сложности указанной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требует высокого профессионализма и специализации судей.

Распространены жалобы, в которых ставится под сомнение объективность принимаемых судами решений по делам об обжаловании действий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, представительных органов власти по тем мотивам, что в связи с недостаточным финансированием суды получают от этих органов определенную материальную поддержку, в силу чего, как полагают авторы подобных обращений, они находятся под определенным их влиянием.

По мнению Верховного Суда РФ, преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать межрайонные административные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько районов субъекта Российской Федерации, и 21 окружной административный суд, юрисдикция которых должна распространяться на несколько субъектов Российской Федерации. Кроме того, предлагается учредить Коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и соответствующие коллегии в судах областного уровня.

Предполагается, что окружные административные суды станут рассматривать в качестве судов первой инстанции дела об обжаловании действий должностных лиц субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, о защите прав граждан во время выборов исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и т.д.

С учетом возможностей государства и кадрового ресурса, формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству (В. Лебедев, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2000 г.)

.

На первом этапе образовать в составе Верховного Суда РФ и судов областного уровня коллегии по административным делам. На этом же этапе образовать 21 окружной административный суд.

К осуществлению первого этапа возможно приступить немедленно. На втором этапе следует образовать от 600 до 700 межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции существующих районных судов.

Заключение

Таким образом, дела об административных правонарушениях рассматриваются:

1) административными комиссиями при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов;

2) исполнительными комитетами поселковых, сельских Советов народных депутатов;

3) районными (городскими), районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних;

4) районными (городскими) народными судами (народными судьями);

5) органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами РФ.

В ближайшее время, по-моему мнению, потребуется сформировать массив материальных и процессуальных административных норм. Законодательство в данной сфере, как известно, относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ). С учетом этого систему административного и административно-процессуального законодательства можно представить на федеральном уровне в следующем виде:

а) Основы административно-процессуального законодательства;

б) Основы административного судопроизводства (участники, процессуальные действия и т.п.) и в качестве их составной части возможен Кодекс административного судопроизводства;

в) Закон о порядке обращений граждан, рассмотрения их заявлений и жалоб в государственных органах;

г) Закон о предоставлении гражданам информации органами исполнительной власти;

д) Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции в системе органов исполнительной власти;

е) обновленные нормы КоАП;

ж) Закон об административных судах.

Предложенная стратегия развития административного судопроизводства рассчитана на достижение трех целей - обеспечение легальности и прочной законодательной основы всей управленческой, административной деятельности, повышение ее эффективности, укрепление системы судебной защиты в нашей стране.

Список литературы:

1. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) от 20 июня 1984 г. (действующая редакция)

2. Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. N 5221-I (с изм. и доп. от 19 июня, 27 декабря 1995 г., 21 июля, 16 ноября 1997 г., 10 февраля 1999 г.)

3. Письмо Минюста РФ от 26 августа 1999 г. N 6932-ЮЧ О наложении административных взысканий административными комиссиями при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов

4. Постановление городской Думы Нижнего Новгорода от 22 декабря 1999 г. N 75 "Об утверждении составов административных комиссий"

5. "Административное судопроизводство в России: перспективы развития" (Тихомиров Ю., "Российская юстиция", 1998, N 8)

6. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству (В. Лебедев, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2000 г.)

7. Полномочия налоговой полиции (административно-правовые аспекты) (А.Н. Козырин, "Бухгалтерский учет", N 12, июнь 2000 г.)

8. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"

9. А.П. Клюшниченков. Организация административно-юрисдикционной деятельности ОВД в свете основ законодательства Союза ССР иСоюзных республик об административных правонарушениях. Киев.-1983.