СОДЕРЖАНИЕ

• Введение
• 1. Понятие парламентской неприкосновенности
• 2. Эволюция института неприкосновенности депутата в России
• 3. Правовое регулирование института парламентской неприкосновенности в настоящее время
• Заключение
• Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Парламент принадлежит к числу авторитетнейших и старейших институтов конституционного права, но он не смог бы полноценно выполнять возложенные на него функции и быть действительно независимым органом в системе разделения властей без существования неприкосновенности его членов. Поэтому неприкосновенность воспринимается как неотъемлемый элемент статуса парламентария, который выражает не собственные интересы, а интересы своих избирателей. Наряду с этим в последнее время средства массовой информации изобилуют сведениями об уклонении от уголовной ответственности парламентариев в связи с неприкосновенностью, что говорит о недостаточно четкой правовой регламентации этого института, порождающей в практике его реализации большое количество серьезных проблем. Незамедлительное их разрешение диктуется необходимостью соблюдения принципов неотвратимости наказания и равенства всех перед законом и судом в целях построения правового государства. Кроме того, не только пресса, но и сами депутаты порой выдвигают предложения о полной отмене парламентской неприкосновенности.

Сложилась неоднозначная ситуация, когда, с одной стороны, неприкосновенность во всех государствах мира воспринимается как гарант политической свободы слова, но, с другой стороны, возникают злоупотребления данным правом со стороны парламентариев. Это доказывает, что назрела настоятельная необходимость разработать и внести в целях устранения имеющихся недостатков изменения в действующее законодательство, регулирующее вопросы, связанные с формированием и функционированием института неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

При этом формирование современной концепции института парламентской неприкосновенности и ее теоретическое оформление немыслимо без органичного, целостного восприятия опыта, накопленного как самой Россией, так и зарубежными государствами. Поэтому представляется теоретически значимым и практически актуальным анализ генезиса неприкосновенности депутатского корпуса, предлагаемый исследователями на разных этапах развития общества.

1. ПОНЯТИЕ ПАРЛАМЕНТСКОЙ НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ

Проблема понятия института неприкосновенности на сегодняшний день остается одной из самых актуальных в современном конституционном праве. И это понятно: неприкосновенность относится к наиболее спорным категориям современной юриспруденции, вызывающим острую полемику относительно своего содержания и права на жизнь как среди профессионалов, так и среди обывателей Лампадова С. С. Юридический иммунитет. Теоретико-правовой аспект. Дис. …канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 78..

Парламентская неприкосновенность - это привилегия английского происхождения. Причем в Англии она коренилась в том своеобразном воззрении, что парламент есть судебное место и что члены парламента должны пользоваться судейскими привилегиями. Так как личное задержание судей при взыскании частных долгов было запрещено, то и было признано, что члены парламента не подвергаются личному задержанию за частные долги. Со временем неприкосновенностью начали пользоваться именно для ограждения независимости парламента по отношению к правительству, и уже в середине XVIII в. (1768 г.) говорилось, что неприкосновенность есть право парламента, противополагаемое власти короны, хотя оно по-прежнему ограничивалось делами гражданскими Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. 2-е изд. СПб., 1910. С. 317..

Определение неприкосновенности было сформулировано во французской хартии 1814 г. В ней говорится, что "против депутата во время сессии не может быть возбуждено уголовное преследование без согласия той палаты, к которой он принадлежит, за исключением того случая, когда депутат застигнут на месте преступления" Французская учредительная (конституционная) хартия от 4 июня 1814 года // Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. 2-е изд. СПб., 1910. С. 317-318.. Именно данное определение неприкосновенности с несущественными отступлениями повторяется почти во всех современных конституциях. Во Франции парламентская неприкосновенность зародилась в период Великой Французской революции и вызывалась потребностями момента: подчиненные королю суды могли преследовать депутатов после явного их неповиновения приказу короля разойтись Козюк М. Н. Указ. соч. С. 166.. Поэтому исторически сложилось, что неприкосновенность имеет своею целью устранение возможности оказания давления на депутата путем возбуждения против него недобросовестных обвинений, и палата должна ограничиваться вопросом, представляется ли обвинение настолько обоснованным, что не вызывает сомнения в своей добросовестности Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 319..

В связи с этим неприкосновенность не является основанием освобождения депутатов от уголовной и административной ответственности или наказания. Данный институт призван, с точки зрения автора, устранить возможность оказания давления на парламентария с целью прекращения или изменения характера его деятельности или попросту дискредитировать депутата в глазах избирателей путем возбуждения против него недобросовестных обвинений.

По мнению автора, с теоретической точки зрения под парламентской неприкосновенностью понимается совокупность правовых норм, регулирующих особую (исключительную) процедуру привлечения парламентария к ответственности, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентариям, виновным в совершении правонарушений.

Приведенное определение неприкосновенности является общетеоретическим, так как конституционное закрепление депутатской неприкосновенности в разных странах различно, характер его зависит от объема, степени и времени действия депутатской неприкосновенности.

Рассматривая определение понятия парламентской неприкосновенности, необходимо выявить признаки, раскрывающие его содержание.

1. Законность. Парламентская неприкосновенность - это совокупность правовых норм. Следовательно, институт неприкосновенности депутата является только в том случае правомерным, когда он закреплен в соответствующих нормативно-правовых актах.

2. Исключительность. Парламентская неприкосновенность представляет собой особую (исключительную) процедуру привлечения парламентария к ответственности. Нормы института неприкосновенности депутата составляют содержание права наряду с другими нормами. Их исключительность выражается в том, что они являются уточнительными или разъяснительными по отношению к нормам общего права, т. е. характеризуют порядок применения этих норм к парламентариям. Есть правило - есть исключение, ибо право, как и любое другое явление, является относительным.

Представляется, что данный признак следует трактовать именно не как привилегированность норм, составляющих институт неприкосновенности депутата, по отношению к другим нормам права, а как исключение из общего правила. И допускаются такие исключения лишь тогда, когда без них становится невозможным выполнить возложенные на депутатов обязанности, имеющие превентивное значение для государства и общества.

3. Функциональность. Функции правового института, и в частности института парламентской неприкосновенности, - это его общественно-государственное предназначение и способы его реализации. Так, основной функцией парламентской неприкосновенности является устранение необоснованных обвинений в адрес парламентария. Ее главной задачей является обеспечение беспрепятственного выполнения депутатом своих обязанностей.

4. Относительность. Хотя, с одной стороны, парламентская неприкосновенность и обеспечивает беспрепятственное выполнение депутатом его обязанностей, исключая возможность необоснованного привлечения к ответственности, с другой стороны, она должна препятствовать возможности уклониться от ответственности депутатам, виновным в совершении правонарушений. Институт неприкосновенности не может иметь абсолютного характера, ибо это приведет к его трансформированию и он перестанет служить целям обеспечения беспрепятственного осуществления субъектами права своих функций и превратится в институт безответственности и укрывательства лиц, совершающих противоправные деяния. Чтобы препятствовать этому, создана специальная процедура получения разрешения парламента на лишение депутата неприкосновенности.

Естественно, что неприкосновенность при законодательном закреплении должна содержать ряд исключений, позволяющих на практике реализовать признак относительности. Во-первых, исключение должно касаться, как правильно записано во французской хартии 1814 года, по сути в первом определении неприкосновенности, задержания на месте преступления. Это вызвано главным образом наличием бесспорных и неопровержимых доказательств, свидетельствующих о вине задержанного. Кроме того, оставаясь на свободе, депутат может попытаться скрыть улики, повлиять своим авторитетом на свидетелей или совершить другие подобные действия.

Во-вторых, закон должен предусматривать невозможность проведения обыска, выемки и личного досмотра, за исключением случаев, когда это необходимо для обеспечения безопасности других людей. Данная необходимость вызвана тем, что по долгу своей службы депутат может переносить или хранить государственно важные сведения, которые могут быть перехвачены с помощью вполне законного процессуального мероприятия.

В-третьих, исключение из общего правила о неприкосновенности, на наш взгляд, должно касаться исполнения окончательного приговора суда. Это относится к тем случаям, когда постановление суда было вынесено в отношении лица, еще не являющегося депутатом, и некоторых других подобных моментов. И нельзя, с точки зрения социальной справедливости, допустить, чтобы криминальные элементы нашего общества воспользовались депутатской должностью с целью избежания наказания.

С учетом перечисленных аргументов и ограничений неприкосновенность депутата должна соответствовать формуле, которую, на наш взгляд, должно содержать законодательство.

Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы должна обеспечить невозможность без разрешения соответствующей палаты парламента:

1) привлечения парламентария в качестве обвиняемого по уголовному делу, передачи дела об административном правонарушении в суд;

2) подвергнуть парламентария обыску, выемке, личному досмотру, кроме случаев, когда это необходимо для обеспечения безопасности других людей;

3) подвергнуть аресту, задержанию, иным мерам, связанным с ограничением или лишением его свободы.

Общими исключениями для реализации парламентской неприкосновенности являются случаи задержания парламентария на месте совершения преступления или исполнения окончательного приговора суда.

Создание института неприкосновенности депутата имеет свои определенные цели, которые реализуются посредством следующих функций: обеспечительной, гарантирующей, компенсирующей и стимулирующей.

1. Обеспечительная. Основной функцией института неприкосновенности является обеспечение надлежащего, эффективного, беспрепятственного осуществления депутатом своих функциональных обязанностей, служащих интересам и во благо общества и государства.

2. Гарантирующая. Институт неприкосновенности депутата является одной из разновидностей гарантий депутатской деятельности.

Кроме всего прочего, гарантируя независимость депутата от какого-либо другого органа, институт неприкосновенности депутата еще и выступает гарантом "принципа разделения властей, одним из положений которого является независимость ветвей власти друг от друга" Лампадова С. С. Указ. соч. С. 111..

Возможность оказания давления одной ветви власти на другую сводится к минимуму, ибо для проявления своих властных полномочий она должна преодолеть ряд дополнительных гарантий, которые создает неприкосновенность.

3. Компенсирующая. На депутата, по сравнению с остальным обществом, возложены дополнительные обязанности, при исполнении которых могут пострадать его личные интересы, вследствие чего ему и предоставляется такая гарантия, как институт неприкосновенности, которая компенсирует равенство предоставляемых ему прав по сравнению с возложенными на него обязанностями.

4. Стимулирующая. Она выражается в инициировании депутатов к определенной общественно полезной деятельности.

Неприкосновенность, безусловно, является средством правового стимулирования, поскольку она:

- связана с благоприятными условиями для реализации субъектом своих интересов;

- информирует парламентария о расширении его возможностей, увеличении меры свободы.

Подводя итог анализа функций института неприкосновенности депутата, следует отметить, что все они переплетаются друг с другом, взаимосвязаны и взаимообусловлены.

2. ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ ДЕПУТАТА В РОССИИ

Рассмотрев, что понимается под неприкосновенностью депутатов, исследовав, какими признаками обладает данный институт и какие функции призван выполнять, мы переходим к изучению эволюции данного правового феномена на различных этапах своего становления и развития в России.

В течение многих десятилетий изучение истории Государственной Думы всех ее четырех созывов (1906-1917 гг.) имело академический характер. Но теперь, когда в стране появилась новая Государственная Дума, это изучение приобретает практическое значение.

В истории становления и развития института неприкосновенности депутата, по мнению автора, можно выделить следующие этапы: I: 1904-1906 гг.; II: 1906-1917 гг.; III: 1917-1936 гг.; IV: 1936-1993 гг.; V: с 1993г. по настоящее время.

I этап: 1904-1906 гг. - возникновение. Проблема перехода от абсолютизма к конституционной форме правления в России была поставлена в политико-правовую плоскость значительно позже, чем в других европейских государствах, несмотря на многочисленные проекты конституционных преобразований XIX столетия. Реальная возможность преобразования абсолютной монархии в конституционную появилась в России в начале XX века. В период с 1904 по 1906 год происходит ряд постепенных реформ государственных учреждений России: создание сначала законосовещательной, а затем законодательной Государственной Думы. Вследствие создания представительных учреждений возникала проблема обеспечения неприкосновенности депутатов Государственной Думы и выборных членов Государственного Совета.

К началу ХХ века большинство конституций цивилизованных государств содержали нормы, обеспечивающие народным представительствам осуществление их функций специфическими условиями, отличными от условий общего права. В России данный институт только начинал зарождаться, но большинство государствоведов того времени уже осознавали всю его важность и необходимость.

Тем самым данный этап характеризуется прежде всего появлением в России Государственной Думы, а соответственно и закреплением в Учреждении Государственной Думы 6 августа 1905 г. неприкосновенности ее членов, т. е. возникновением института неприкосновенности парламентариев в России.

II этап: 1906-1917 гг. - становление. После возникновения происходит постепенное становление института Государственной Думы, а соответственно и неприкосновенности ее членов, что отличает этот этап появлением нового нормативного акта (Высочайше утвержденное Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г.), регламентировавшего неприкосновенность парламентариев.

Привилегия безответственности за высказанные мнения в парламенте была закреплена в ст. 14, согласно которой "члены Государственной Думы пользуются полной свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями" Высочайше утвержденное Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. // Полное собрание Законов Российской Империи. Т. XXVI. № 27173-28753. СПб., 1906..

В соответствии со ст. 15 Учреждения Государственной Думы ее члены могли подвергаться лишению или ограничению свободы не иначе как по распоряжению судебной власти, а равно не подлежали личному задержанию за долги.

Первая часть этой статьи была наименее понятна для иностранцев и, по нашему мнению, очевидно, была рассчитана на специфические российские условия, где административный арест являлся столь обычным. В западных конституциях подобного постановления не было. В нем не было и нужды.

Положение о том, что народные представители пользуются общегражданскими правами, было аксиомой из области правового статуса личности. Тем не менее не следует упускать из виду, что практически судебная гарантия депутатской свободы в России сохраняла свое значение, так как начала Манифеста 17 октября 1905 года не были воплощены в правовых нормах и осуществлены в действительности.

Учреждение Государственной Думы 20 февраля 1906 г. по сравнению с Учреждением 6 августа 1905 г. ввело новую статью, посвященную неприкосновенности депутата. Ст. 16 гласила: "Для лишения свободы члена Государственной Думы во время ее сессии должно быть испрошено предварительное разрешение Думы, кроме случая привлечения члена Думы к ответственности в порядке, указанном в ст. 22, равно как случая задержания при самом совершении преступного деяния или на следующий день" Высочайше утвержденное Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. // Полное собрание Законов Российской Империи. Т. XXVI. № 27173-28753. СПб., 1906.. Что же касается порядка привлечения к ответственности депутатов, то по анализируемым Учреждениям Государственной Думы он практически остался без изменения. Учреждение 20 февраля 1906 г. отличалось только словами окончания: члены Думы привлекаются к ответственности "в порядке и на основаниях, установленных для привлечения к ответственности высших чинов государственного управления" Высочайше утвержденное Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г.. Это правило действовало и для выборных членов Государственного Совета.

Такой порядок возбуждения судебного преследования рассматривался конституционной мыслью России как приемлемый только к частному случаю того общего начала уголовного судопроизводства, что должностные лица могут привлекаться к уголовной ответственности не иначе как по постановлению своего служебного начальства, а именно того начальства, которое назначило виновного на его должность Кравец И. А. Правовой статус депутатов Государственной Думы и выборных членов Государственного совета в свете теории народного представительства // Журнал российского права. 2000. № 8. С. 141.. По отношению к лицам, назначенным высочайшей властью, таким образом, органом, передающим суду, являлся государь, которому в этом отношении содействовал Государственный Совет в качестве совещательного органа. Он свидетельствовал о том, что преступления членов Государственной Думы приравнивались к преступлениям по должности назначенных членов Государственного Совета, министров, сенаторов. Действовала так называемая "административная гарантия должностных лиц", которая являлась основанием для их фактической безответственности. По отношению же к членам Государственной Думы этот порядок приобретал совершенно обратный смысл: вместо гарантии от судебного преследования предоставление права о предании суду и даже права наложения взыскания без суда власти государя и Государственного Совета устанавливалась зависимость членов законодательного учреждения от администрации Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 316-317.. Тем самым нарушалась та "самостоятельность парламента, которая составляет его жизненную силу и политический его смысл" Там же. С. 317..

III этап: 1917-1936 гг. - кризис. Данный этап характеризуется прежде всего изменением формы правления Российского государства, монархию сменяет республика. После революции в Конституциях РСФСР 1918 года и СССР 1924 года иммунитет не был закреплен вообще. Депутаты не обладали данным правом и, по нашему мнению, не были настолько независимыми, чтобы эффективно выполнять наказы и поручения избирателей. Данное явление, с точки зрения автора, можно объяснить глобальным реформированием всей политической системы и всего законодательства, что всегда приводит к ошибкам, которые приходится исправлять в последующих нормативных актах.

IV этап: 1936-1993 гг. - возрождение и совершенствование. Ситуация изменилась с вступлением в силу Конституции СССР 1936 года. В ней содержались нормы, закрепляющие одну из основных гарантий депутатской деятельности - институт неприкосновенности депутата: "Депутат Верховного Совета СССР не может быть привлечен к судебной ответственности или арестован без согласия Верховного Совета СССР, а в период, когда нет сессий Верховного Совета СССР, - без согласия Президиума Верховного Совета СССР" Ст. 52 Конституции СССР 1936 года // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984.. Отсюда и название данного этапа, который характеризуется возрождением института неприкосновенности в отечественном законодательстве.

Статья 52 Конституции СССР 1936 года, по мнению автора, устанавливала довольно широкую неприкосновенность депутатов, так как в судебную ответственность входит уголовная, гражданская и административная ответственность, налагаемые в судебном порядке.

Однако не было единого закона, регламентировавшего данную конституционную норму. В связи с этим возникала проблема различия законодательства республик с Конституцией СССР и друг с другом, так как их нормы, устанавливающие неприкосновенность депутатов, были различными. Неприкосновенность депутатов областных, краевых, окружных Советов в РСФСР нормативно не была закреплена. Вследствие этого вопрос о неприкосновенности депутатов этих Советов полностью находился на усмотрении административных и судебных органов. Естественно, что логика вещей требовала установления права неприкосновенности и для данной группы депутатов. Поэтому ХХIV съезд ЦК КПСС счел "целесообразным законодательным путем определить статус депутатов Советов всех степеней, их полномочия и права, а также обязанности должностных лиц в отношении депутата" Материалы XXIV съезда КПСС. М., 1971. С. 204.. В соответствии с этим решением Верховный Совет СССР на четвертой сессии восьмого созыва принял Закон СССР "О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР" См.: Закон СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от 20 сентября 1972 г. // Известия, 1972. 21 сент.. Закон унифицировал действующее в то время союзное и республиканское законодательство. В то же время в нем содержался ряд новых положений, расширяющих полномочия депутатов, регламентирующих правом многие стороны деятельности депутатов, определяющих и уточняющих организацию их работы, увеличивающих гарантии депутатской деятельности Пертцик В. А. Новый Закон о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР. Иркутск, 1972. С. 3.. При этом в структуру депутатской неприкосновенности вошло понятие территории, так как компетенция этих Советов ограничивалась периферийной единицей административно-территориального деления. Судебная практика следовала строгому соблюдению этого принципа См., например: Кудинов Л. Если депутат виновен // Советы народных депутатов. 1982. № 11. С. 100..

Советский "депутат осуществлял свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью" См.: Ст. 5 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от 20 сентября 1972 г. в редакции Закона от 19 апреля 1979 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 17. Ст. 277.. Это было одним из коренных принципов социалистической системы народного представительства и главным отличительным признаком депутата СССР. Он соответствовал ленинскому определению Совета как "собрания трудовых представителей" Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 35. XXVIII. М., 1969. С. 307.. Практика подсказала необходимость дополнительной юридической гарантии соблюдения законности в отношении депутата и в области трудовых отношений Безуглов А. А. Советский депутат: государственный статус. М., 1971. С. 179.. Поэтому с 1968 г. впервые было введено понятие иммунитета в области трудовых правоотношений.

В заключение можно прийти к выводу, что нормативная база СССР естественно не была лишена недостатков и неточностей, однако по сравнению с царской Россией институт неприкосновенности депутатов в период СССР был развит хорошо и имел более четкое законодательное закрепление.

V этап: с 1993 г. по настоящее время - реформирование и современное развитие. Смена политического режима привела к реформированию всех государственных органов, в том числе и законодательных. В связи с этим и институт парламентской неприкосновенности претерпел существенные изменения вследствие реформирования всей политической системы. Однако, с нашей точки зрения, это негативно отразилось на парламентской неприкосновенности, которая получила расширительное законодательное оформление, что способствовало уклонению депутатов от ответственности.

Одновременно достоянием общественности стали факты выдвижения кандидатами в депутаты и даже избрание депутатами Государственной Думы лиц с уголовным прошлым. Указанные обстоятельства послужили поводом для инициирования Президентом Российской Федерации запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации института депутатской неприкосновенности, в связи с чем было принято Постановление Конституционного Суда России от 20февраля 1996 г. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 5-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 9. Ст. 828., которое послужило основанием совершенствования существовавшего законодательства о неприкосновенности парламентариев.

Анализируя этапы становления и исторического развития, автор приходит к выводу, что они отличаются друг от друга объемом содержания и характером законодательного регулирования института парламентской неприкосновенности.

3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТСКОЙ НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ

Определив понятие неприкосновенности депутата, а также рассмотрев историю его возникновения и развития в России, необходимо изучить и исследовать закрепление этого конституционно-правового института в нормативно-правовых актах Российской Федерации на современном этапе.

Многие правовые явления основываются на Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Не является исключением и институт неприкосновенности депутата. Но Конституция Российской Федерации определяет лишь общее направление и условия действия депутатской неприкосновенности, поэтому нормы Конституции Российской Федерации также инкорпорированы из других нормативных источников.

Рассмотрим подробнее, как именно закрепляют либо оговаривают институт неприкосновенности депутата различные нормативно-правовые акты.

Неприкосновенность депутата является характерной чертой статуса парламентария, важной гарантией его деятельности и независимости парламента.

Объем парламентской неприкосновенности не зависит от характера работы, выполняемой депутатом. Неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы распространяется на весь период их полномочий и заканчивается с завершением срока их пребывания в Федеральном Собрании Российской Федерации. Общие конституционные положения о депутатской неприкосновенности конкретизирует Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Ст. 19 данного закона закрепляет право на неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а ст. 20 устанавливает порядок получения согласия на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности См. подробнее: Ст. 19, 20 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»» от 5 июля 1999 г. № 133_ФЗ с изменениями от 19 июня 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3466; 2004. № 25. Ст. 2484..

Однако, по мнению положения данного закон, по меньшей мере, небесспорны.

Во-первых, остается неясным, с какого момента наступает уголовная ответственность, так как в п. "а" ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" говорится, что "Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке". Этот вопрос возникает в связи с тем, что ни в УК, ни УПК России этот момент не определен. Согласно Постановлению Конституционного Суда, если в связи с "выполнением депутатских обязанностей, депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена Федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела... досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности" Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 5-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 9. Ст. 828.. Это дает основание полагать, что ответственность в этом случае наступает с момента возбуждения уголовного дела или начала производства по делам об административных правонарушениях. Но данное положение Конституционного Суда, по мнению автора, является в корне неверным, потому что уголовная ответственность означает применение к виновному "наказания и в признании его после осуждения лицом, имеющим судимость" Уголовное право. Учебник / Под ред. Н. И. Ветрова, Ю. И. Ляпунова. М., 2001. С. 70.. Следовательно, "уголовная ответственность характеризуется определенными лишениями, которые виновный обязан претерпеть. Лишение виновного определенных благ является объективным свойством ответственности. Эти лишения наступают в качестве реакции государства на вред, причиненный преступником обществу, государству или отдельной личности" Уголовное право. Учебник / Под ред. Н. И. Ветрова, Ю. И. Ляпунова. М., 2001. С. 71.. А значит, "уголовной ответственности подлежит только лицо, в отношении которого имеется вступивший в законную силу приговор суда" Уголовный процесс. Учебник / Под ред. С. А. Колосовича, Е. А. Зайцевой. Волгоград, 2002. С. 333.. Именно поэтому и нельзя отождествлять уголовную ответственность с привлечением лица в качестве обвиняемого по уголовному делу, как это было сделано в период Союза ССР, "поскольку на данном этапе лицо, привлекаемое в качестве обвиняемого, еще официально не признано виновным" Там же. С. 333..

Во-вторых, остается непонятным, зачем повторно запрашивать согласие той или иной палаты Федерального Собрания при передаче дела в суд (ч. 5 ст. 19 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Видимо, создатели закона осознавали, что нельзя вынести объективное решение без сбора доказательств, которое невозможно осуществить до возбуждения уголовного дела. Кроме того, стоит заметить, что повторное рассмотрение обвинения против парламентариев соответствующей палатой Федерального Собрания будет способствовать затягиванию расследования уголовного дела.

В-третьих, Конституционный Суд в своем Постановлении от 20 февраля 1996 года № 5-П, как мы знаем, разграничил правонарушения, сопряженные с выполнением депутатских обязанностей и не связанные с осуществлением депутатских полномочий. "Это, говоря без околичностей, его частная жизнь" Зорькин В. О депутатском иммунитете // Российская Федерация. 1996. № 8. С. 18.. В постановлении говорится, что "неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности" Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 5-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 9. Ст. 828.. В связи с этим, по мнению автора, исходя из постановления Конституционного Суда, получается, что неприкосновенность означает освобождение парламентария от ответственности, в том числе и уголовной, если он совершил правонарушение в связи с выполнением депутатской деятельности. Но это противоречит сущности института неприкосновенности, так как его задача заключается не в освобождении от уголовной ответственности, а в особом порядке привлечения к ответственности с целью отклонить необоснованные обвинения. Кроме того, такая постановка вопроса на практике порождает несколько проблем.

1. Как определить, какие деяния совершены в связи с реализацией депутатских прав и обязанностей, а какие нет. Эта грань настолько неуловима, что не представляется почти никакой возможности ее установить без сбора доказательств, которую возможно осуществить только после возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении.

2. Какой орган или должностное лицо будет определять эту грань? В проекте закона содержалась следующая формулировка: "Вопрос о том, связаны ли действия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы с осуществлением ими своих полномочий, решается соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. Решение о том, что действия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы не связаны с осуществлением ими своих полномочий, принимается большинством голосов от общего числа соответственно членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и оформляется постановлением" Журавлев М. К вопросу о правовом иммунитете членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Уголовное право. 2000. № 1. С. 91.. В окончательную редакцию текста закона, принятого Государственной Думой, эти слова не вошли. Таким образом, данная проблема остается открытой. Нет единого мнения по ней как среди ученых, так и среди практических работников. Автор согласен с мнением М.Журавлева, что "отнесение решения данного вопроса к компетенции соответствующей палаты Федерального Собрания означало бы не что иное, как наделение законодательной власти несвойственной ей функцией судебной власти, что противоречило бы принципу разделения властей, сформулированному в ст. 10 Конституции Российской Федерации" Журавлев М. К. Указ. соч. С. 91.. По мнению автора, данное разграничение вообще проводить нецелесообразно, так как это противоречит принципам создания института неприкосновенности. Исторически сложилось, что неприкосновенность создана с целью избежать давления на депутатов путем выдвижения против них необоснованных обвинений, поэтому депутат должен нести ответственность за все преступления, независимо от того совершены они в связи с осуществлением депутатской деятельности или нет. Но и возможность оказания давления на депутата путем сфабрикованных обвинений в его адрес должна быть сведена к минимуму, что не позволяет сделать постановление Конституционного Суда, согласно которому данные обвинения можно сфабриковать за правонарушения, якобы совершенные парламентарием не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.

И последнее, как мы знаем, законодательство о неприкосновенности парламентариев делится на две группы. Первая запрещает всякое расследование деяния, совершенного депутатом, без разрешения палаты. Вторая предусматривает возможность проведения следствия, однако воспрещается любое ограничение или лишение свободы депутата. С нашей точки зрения, в Конституции Российской Федерации закреплена модель института неприкосновенности депутата, согласно второй группе, так как в ст. 98 не сказано, что воспрещается проведение предварительного расследования по уголовному делу или производства по делу об административном правонарушении, а перечислены виды ограничения или лишения свободы, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством. На наш взгляд, из представленных аргументов следует, что Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также Постановление Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. № 5-П противоречат Конституции Российской Федерации.

Как мы видим, действующее законодательство имеет существенные недоработки, тем не менее его необходимо неукоснительно соблюдать, пока в него не будут внесены изменения, но для этого нужно предварительно разобраться в процедуре лишения парламентариев неприкосновенности.

Согласно положениям Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", к депутатам применяется особый порядок производства по административным и уголовным делам, установленный соответственно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Рассмотрим его более детально.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ в разделе 1 главе 1 части 2 статьи 1.4 закреплены особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих особые государственные функции (парламентариев, судей, прокуроров и иных лиц). Также к депутатам не может быть применена такая административно-процессуальная мера, как административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, которое может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении См.: Ст. 27.3-27.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ с последними изменениями от 25 октября 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ч. I. Ст. 1; 2004. № 44. Ст. 4266.. Поэтому задержанный парламентарий должен быть немедленно освобожден, как только предъявит доказательства занимаемой должности члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы. Необходимо отметить, что на законодательном уровне неприкосновенность распространяется на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке См.: П. «а» ч. 2 ст. 19 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»» от 5 июля 1999 г. № 133_ФЗ с изменениями от 19 июня 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3466; 2004. № 25. Ст. 2484.. Следовательно, если административное наказание назначается не в судебном порядке, то парламентарии несут административную ответственность на общих основаниях и разрешение палаты в этом случае не требуется.

В отличие от КоАП Российской Федерации Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (УПК Российской Федерации) от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ устанавливает более обширный перечень статей, в котором закреплен институт неприкосновенности депутата. Он достаточно четко определен в главе 52 названного Кодекса. "Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц", которая предусматривает изъятие из общего порядка судопроизводства в части возбуждения уголовного дела (ст. 448 УПК), уголовно-процессуального задержания (ст. 449 УПК), избрания меры пресечения и производства отдельных следственных действий (ст. 450 УПК), направления уголовного дела в суд (ст. 451, 452 УПК).

Перечисленные положения распространяются на членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также других лиц, перечень которых установлен ст. 447 УПК Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представление Генерального прокурора Российской Федерации о лишении депутата неприкосновенности в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации См. подробнее: Ст. 8 Постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая 2004 г.) и главу 24.1 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с изменениями от 19 декабря 2001 г., 11 февраля 2004 г.)..

Однако регламенты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации не лишены, по мнению автора, недостатков, в частности, остается нерешенной проблема, касающаяся сроков рассмотрения палатой ходатайства Генерального прокурора Российской Федерации о лишении их коллеги неприкосновенности. А именно, когда палата находится в межсессионном или каникулярном отпуске, она не может принять соответствующего решения. Отсюда срок рассмотрения ходатайства Генерального прокурора затягивается и затрудняет обеспечение законности по тому или иному делу. Ведь оставаясь на свободе и имея в запасе иногда даже несколько недель, "нечестивый" парламентарий может вообще скрыться от ответственности или попытаться уничтожить доказательства. А по действующему законодательству даже возбудить уголовное дело нельзя без согласия соответствующей палаты, хотя иногда обстоятельства требуют незамедлительного возбуждения и расследования уголовного дела - так называемое расследование по "горячим следам". Следовательно, представления прокурора о даче согласия на привлечение к уголовной ответственности или арест депутата должны рассматриваться соответствующими палатами без промедления. Это диктуется необходимостью быстрого и объективного расследования уголовного дела, точного соблюдения сроков, установленных уголовно-процессуальным законодательством Черменский И. Депутатская неприкосновенность // Советы народных депутатов. 1978. № 6. С. 104..

Поэтому мы предлагаем срок рассмотрения ходатайства Генерального прокурора России установить в течение одной недели с момента поступления в соответствующую палату Федерального Собрания, а во время межсессионного отпуска или трудового отпуска предоставить право принятия любого решения, касающегося неприкосновенности парламентария, комитету, действующему на постоянной основе, которое будет повторно рассмотрено всей палатой во время сессии. Возможен и другой вариант, когда для незамедлительного решения данного вопроса будет собираться палата на внеочередное заседание. Но сделать это оперативно не всегда возможно, хотя такой вариант тоже нельзя совсем отвергать.

Законодательство не дает ответа и на такой резонный вопрос: как поступать, если депутат явился с повинной Авакьян С. А. Указ. соч. С. 249.. Нам представляется, что в данном случае не требуется согласия палаты о лишении его неприкосновенности, а производство по уголовному делу или делу об административном правонарушении должно осуществляться на общих основаниях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение еще раз хочется акцентировать внимание на том, что институт парламентской неприкосновенности с момента своего возникновения по настоящее время занимает архиважное место в обеспечении независимости народного представительства. На современном этапе формирование правового государства с действительно независимым парламентом немыслимо без существования данного правового института, что еще раз подчеркивает важность проведенной работы. Неприкосновенность является неотъемлемым элементом правового статуса депутатов любой цивилизованной страны. Она стала своеобразным символом независимости и равноправия субъектов государственно-правовых отношений. Поэтому институт неприкосновенности призван гарантировать политическую свободу слова и общепризнанные принципы права всем современным мировым сообществом, и наше государство не является исключением. Неприкосновенность обеспечивает надлежащее, эффективное, беспрепятственное осуществление депутатом своих функциональных обязанностей, служащих интересам и во благо процветания государства. При отсутствии неприкосновенности общество могло стать перед проблемой отсутствия желающих выполнять "неблагодарную" работу, без которой, однако, все его существование оказалось бы под угрозой. Более того, неприкосновенность свидетельствует о достаточно высоком уровне развития общества, признающего необходимость дополнительного гарантирования деятельности и безопасности депутатов.

Поэтому на сегодняшний день существование института неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы объективно обусловлено, о чем свидетельствует настоящая работа.

Резюмируя вышесказанное, хочется отметить, что детальная разработка правовых норм, регулирующих вопросы, связанные с неприкосновенностью члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, с одной стороны, будет являться катализатором создания благоприятных условий, повышающих эффективность их деятельности, образования позитивных факторов, способствующих прогрессивному развитию законотворческого и законодательного процесса, а с другой стороны, будет препятствовать попаданию в Федеральное Собрание Российской Федерации лиц, преследующих цель избежать уголовного наказания. Институт неприкосновенности, действующий на правовой, конституционной основе, предполагает стабильность общества, прогресс социальных отношений, вовлеченность граждан в процесс управления государством, способность обеспечить подчинение государству обществу, а политики - праву и нравственности. Совершенствование института парламентской неприкосновенности служит достижению цивилизованного состояния, препятствует попаданию в парламент криминальных элементов и создает условия для всестороннего развития общества и государства Кайнов В. И. Институт президентства: конституционно-правовой статус: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 345-346..

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативно-правовые акты Российской Федерации

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 дек.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ с последними изменениями от 25 октября 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ч. I. Ст. 1; 2004. № 44. Ст. 4266.

3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ с изменениями от 2 декабря 2004 г., 4 июля 2003г. № 94-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52. Ч.I. Ст. 4921; 2003. № 27. Ч. II. Ст. 2708; 2004. № 49. Ст. 4853.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ с последними изменениями от 26 июля 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; 2004. № 30. Ст. 3096.

5. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27. Ч. II. Ст.2709.

6. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"" от 5июля 1999 г. № 133-ФЗ с изменениями от 19 июня 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3466; 2004. № 25. Ст. 2484.

7. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ // Российская газета. 2002. 25 дек.

8. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. №113_ФЗ // Российская газета. 2000. 8 авг.

9. Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 74.

10. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 30 января 2002 г. № 33-СФ с изменениями и дополнениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 7. Ст. 635; № 14. Ст. 1241; № 23. Ст. 2117; № 23. Ст. 2125; № 51. Ст. 4999; 2003. № 7. Ст. 551; № 13. Ст. 1193; 2004. №22. Ст. 2107.

11. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД с изменениями от 19 декабря 2001 г., 11 февраля 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801; 2001. № 52. Ч.II. Ст. 4964; Парламентская газета. 2004. 19 февр.

12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и частей второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 9. Ст. 828.