Особенности национального законотворчества

1

ОСОБЕННОСТИ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА

Скажи мне, какие законы ты принимаешь, - и я скажу, в какой стране ты живешь.

Народная мудрость

Чем больше "пустых" нормативных актов принимают различные органы власти, тем меньше времени остается на творческую работу по выработке стратегии развития страны. Рутинная нормотворческая работа, решение сотен срочных каждодневных дел, имитация либерализации и рыночных реформ, мелкий и крупный лоббизм - вот основная суть национального законотворчества как в 2003 году, так и в первые три месяца 2004 года.

Жить по закону становится все труднее. И не только потому, что люди меньше стали менее законопослушными. Число законодательных актов из года в год неправдоподобно увеличивается, уследить за их появлением (а тем более выполнить все их положения) достаточно проблематично. При этом ежегодный рост их количества не способствует подъему конкурентоспособности национальной экономики и созданию основ устойчивого развития страны. Инвестиционная, деловая репутация Беларуси по-прежнему остается на критически низком уровне.

Помнить бы о конституции.

Одно из самых экономически важных положений записано в ст. 13 Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция): "Государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности... Государство способствует развитию кооперации. Государство гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности".

С точки зрения ведения бизнеса равные условия хозяйствования объясняются достаточно просто. Для больших и малых частных предприятий, для крупных и мелких государственных компаний одинаковыми должны быть: тарифы и цены на товары и услуги государственных монополий, стоимость аренды, ставки по кредитам, налоговые ставки, порядок уплаты и наказания за нарушение налогового законодательства, доступ к внутреннему рынку и поставщикам товаров и услуг. Выполнение данной конституционной нормы является особо проблематичным для белорусских властей. Указы и постановления, распоряжения и даже законы изобилуют положениями, которые как раз дискриминируют различные экономические субъекты по форме собственности, размеру или специфическим параметрам факторов производства. Если точно выполнять положение Конституции о равных условиях хозяйствования, то надо бы отменить до 70% нормативных актов, принимаемых Правительством и отраслевыми министерствами.

Статья 44 Конституции гласит: "Государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению. Собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами. Неприкосновенность собственности, право ее наследования охраняются законом".

Обратите внимание! В рыночной экономике под правом собственности понимается неограниченное государственными распоряжениями право продавать, закладывать, обменивать или дарить активы на условиях, которые определяются только участниками сделки. В Беларуси же право частной собственности существенно статизировано, то есть ограничено государством. Наиболее популярными инструментами ограничения частной собственности в Беларуси являются: регулирование цен, лицензирование, навязывание платежного средства и сроков исполнения контрактов, запрет на продажу или изменение функции активов, ограничения на продажу активов. К этому списку следует добавить наиболее вопиющий институт статизации частной собственности - золотую акцию, а также расширенную интерпретацию института национализации. Все эти инструменты активно использовались в законодательных актах, принимаемых органами государственной власти в 2003 году и в первые три месяца 2004 г.

Если судить по объему частных инвестиций в основной капитал, по количеству так называемых инвестиционных проектов с нуля (green field investments), по индексу степени защиты прав собственности (от американского фонда Heritage), то декларированное конституционное право частной собственности регулярно нарушается, что отражается на уровне социально-экономического развития страны, ее конкурентоспособности и уровне интеграции в региональную и мировую систему разделения труда.

Законов все больше, законности и порядка все меньше.

В 2003 году нормативная база Беларуси значительно расширилась. Было принято 87 законов (включая ратификацию различных международных договоров), 24 декрета Президента (столько указано в нормативно-правовой базе), 541 указ и 1698 (в открытой базе указано 1654) постановлений Совмина. Инструкции, распоряжения, постановления министерств и ведомств составляют еще около 4000-5000 документов. Добавим сюда еще активное нормотворчество в 500-1000 документов каждого облисполкома и горисполкома и получится солидная гора законодательной и правовой литературы. Законов становится все больше, законности и порядка - все меньше. Но это не национальная особенность Беларуси. Это действие одного, неумолимо действующего в нашей стране закона - закона Паркинсона: бюрократия превращается в самовоспроизводящийся, расширяющийся институт, который работает ради себя при использовании финансовых источников других людей.

2003 год не стал годом решений на законодательном уровне жизненно важных для экономики вопросов. Беларусь превратилась в территорию, опасную для иностранной и частной собственности. Буксует налоговая реформа. Бюджет кроят "на глаз", превращая госорганы в коммерческие структуры. Заблокирована приватизация и институт банкротства. Жилищно-коммунальный сектор стабильно повышает цены, не опасаясь конкуренции и контроля. Отечественную торговлю загоняют в жесткие рамки полугосударственных торговых центров и "цивилизованных" точек торговли. Неизвестно, когда начнется административная и пенсионная реформы. Системы здравоохранения и образования летаргически спят в объятьях государственных монополий. Институт страхования ремонополизирован, а о фондовом рынке, как об усопшем, лучше ничего не говорить.

На фоне растущей угрозы массовой безработицы (по разным оценкам она может составить 15-20% в случае непоследовательных реформ), финансовой безнадеги в сельском хозяйстве, при неизбежном росте издержек предприятий от новых цен на газ активная законодательная деятельность различных госорганов кажется не совсем адекватной стоящим перед страной вызовам и угрозам. Проблемы как снежный ком нарастают в одних секторах и сферах, а постановления, законы и указы принимаются совершенно по другим поводам.

С трибуны мы постоянно слышим о необходимости сокращения складских запасов. А они не только не сократились, но и выросли: на 01.01.2003 составили 1,01 трлн руб., на 01.02.2004 - 1,43 трлн руб.

Глава государства по несколько совещаний в месяц посвящает проблемам сельского хозяйства, а оно в удушливых рамках колхозно-совхозных отношений продолжает катиться под откос. В 2003 году прибыльные предприятия этого сектора получили 193 млрд руб. прибыли, а убыточные - 213,9 млрд руб. Причем убыточными являются почти 60% сельско-хозяйственных организаций при общей отрицательной рентабельности всего сектора.

Глава государства неоднократно говорил о важности стабилизации цен, особенно на социально значимые товары и услуги. Однако за 2003 год мука подорожала на 42,1%, крупа на 35,7%, сахар на 38%, алкогольные напитки - на 41,4%, бензин - на 43,8%. Цены на услуги жилищно-коммунального хозяйства подскочили на 51,9% (при инфляции за 2003 год в 25,4%).

Таким образом, decision-makerы Беларуси имеют достаточно оснований и фактов, чтобы понять, что экономика, находящаяся в режиме ручного регулирования, не выполняет поставленных перед нею задач. Противоречивость задач, которые получают как чиновники местного уровня, так и руководители предприятий объясняет низкую финансовую и платежную дисциплину, инертность и апатию руководителей предприятий. Кто будет брать на себя реструктуризационные риски, если за них можно быть уволенным или понести еще более серьезное наказание? В ситуации, когда "пряников" в виде дотаций и субсидий становится меньше, сила административного ресурса резко уменьшается.

"Декретная" деятельность

Из 24 принятых в 2003 году декретов 10 было посвящено внесению изменений в предыдущие декреты. При качественной законодательной работе такое количество поправок представить сложно. С другой стороны, если реагировать на каждый "чих" в экономике, то поправки можно вносить чуть ли не в каждый нормативный акт.

Самыми громкими в 2003 году стали: Декрет Президента РБ от 28.11.2003 № 24 "О получении и использовании иностранной безвозмездной помощи", Декрет Президента РБ от 14.07.2003 № 17 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Декрет Президента РБ от № 4 27.01.2003 "О едином налоге с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц и о некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности". В результате такой "декретной" деятельности надежды многих негосударственных организаций на легальную работу в стране были окончательно похоронены. Оптимистические прогнозы относительно принятия нового, либерального порядка выдачи лицензий не оправдались, а жизнь индивидуальных предпринимателей с новым единым налогом также слаще не стала. Новый порядок лицензирования оказался ничуть не лучше старого.

Частные указы и общенациональные проблемы.

Еще больше за прошлый год было принято указов. В среднем подписывалось 1,5 указа в день, включая выходные и праздники. Год завершился принятием Указа Президента РБ от 30.12.2003 № 602 "О некоторых вопросах финансирования организаций агропромышленного комплекса". (Обратите внимание на номер данного документа.) В электронной открытой нормативно-правовой базе приводится список из 541 указа за 2003 год. Что же получается? 61 указ (более 10% от всех принятых) являются секретными? В мирное время такое количество секретных документов говорит о явной попытке сокрыть от общественного и парламентского контроля некие экономические операции.

Список указов также ярко раскрывает содержание экономической политики нашей страны. Чтобы отчитаться о точном выполнении прогноза, Глава государства под Новый год решил еще раз подкорректировать бюджет Указом Президента РБ от 30.12.2003 № 601 "Об уточнении отдельных показателей бюджета Республики Беларусь на 2003 год". Создание государственного военно-промышленного комитета Указом Президента РБ № 599 в этот же день должно было стать еще одним новогодним подарком мирному населению страны.

Около 80% указов посвящено назначениям, увольнениям, присвоениям званий, награждениям и внесению изменений в предыдущие указы. Трудно выделить хотя бы один указ, который стимулировал бы рыночные реформы и приблизил бы Беларусь к Европейскому Союзу или, по меньшей мере, к стандартам ВТО, ОЭСР или EFTA. Президент занимался скорее индивидуальными проектами, чем общенациональными делами. Никаких болезненных решений для убыточных предприятий, которые накопили кредиторской задолженности на 13,5 трлн рублей! Никаких санкций в отношении должников, задолжавшим бюджету налогов на сумму около 700 млрд рублей!

Из года в год раздаются льготы, субсидии, субвенции и бесплатные кредиты. Предприятия освобождаются от уплаты таможенных пошлин и обязательной продажи валюты. Никакой пользы для экономики, но во благо конкретным предприятиям за счет других.

Бюджетных "наркоманов" в экономике уже больше, чем здоровых предприятий. Примеров тому масса. Вот самые типичные: Указ Президента РБ от 18.11.2003 № 522 "Об установлении таможенной пошлины на ввозимые свеклоуборочные комбайны СФ-10", Указ Президента РБ от 02.10.2003 № 431 "О некоторых мерах по реконструкции сахароперерабатывающих организаций", Указ Президента РБ от 14.04.2003 № 150 "О некоторых мерах по финансированию в 2003 году организаций агропромышленного комплекса", Указ Президента РБ от 30.01.2003 № 48 "О погашении задолженности организаций, финансируемых из бюджета, за топливные брикеты", Указ Президента РБ от 27.01.2003 № 39 "О стимулировании развития промышленного производства". Аналогичные меры принимались и 2, и 3, и 8 лет назад. Реальных результатов до сих пор нет.

Зато принятие Указа Президента РБ от 30.07.2003 № 340 "О дополнительных мерах по укреплению материально-технической базы таможенных органов в 2003 году" привела к такой интенсификации работы таможни, что транзитники стали "объезжать" Беларусь стороной. В результате государство потеряло доход, связанный с транзитом грузов через нашу территорию. Попробуйте застраховать груз в российской или европейской компании на пересечение Беларуси - и вы убедитесь в беспредельной силе белорусской таможни, которая конфисковала грузов, по оценкам экспертов из российского посольства в РБ, в 2003 году более чем на 250 млн долл.

Указ Президента РБ от 16.06.2003 № 254 "О деятельности информационно-пропагандистских групп и об участии руководителей республиканских и местных государственных органов и иных государственных организаций в идеологической работе" обратил внимание на образовательные и PR приоритеты Беларуси. Действительно, для того чтобы внушить людям идею о правильности регулярно проваливающейся экономической политики, активной законодательной деятельности, постоянно нужны новые научные открытия в области пропаганды и агитации.

Законы в антирыночном поле.

В большей степени бесполезным (местами вредным и опасным) выглядит список принятых в 2003 году законов. 37 из них (42,5%) посвящено внесению изменений в действующие. 24 закона (27,6%) - это ратификация различных конвенций и договоров. Так что более 70% своего времени Палата представителей и Совет Республики РБ непосредственно "одобряли" действия исполнительной власти.

Национальное собрание отличилось принятием целого ряда антирыночных законов, которые зацементировали инициативу творческих людей и подтвердили статус Беларуси как страны, опасной для частных денег и инвестиций. Подтверждением сего является Закон РБ от 22.07.2003 № 226-З "О валютном регулировании и валютном контроле", Закон РБ от 28.07.2003 № 231-З "О торговле", Закон РБ от 09.06.2003 № 202-З "О реорганизации убыточных сельскохозяйственных организаций" и Закон РБ от 04.01.2003 № 184-З "О введении в действие Общей части Налогового кодекса Республики Беларусь".

Принятия 4 января 2003 г. Закона РБ "О газоснабжении" не помешало Правительству повысить цены для населения на газ до уровня 165% от себестоимости.

Серьезных социально-экономических проектов Национальному собранию в 2003 году обсуждать не дали. А вот белорусские депутаты Законом РБ от 14.06.2003 "О государственной службе в Республике Беларусь" статус госслужащих себе обеспечили: избрался на четыре года в Палату - создал основу для своей обеспеченной старости. Вот только такой подход к пенсионному обеспечению едва ли успокоит стремительно стареющее население Беларуси.

"Пожарная команда" тушит постановлениями.

1654 постановлений Совета Министров РБ за 2003 год (из электронной базы данных) свидетельствуют о том, что правительство работало не как стратег, а как боевой штаб, как "пожарная команда", которая тушила все чаще возникающие экономические "пожары" в разных секторах экономики. Номер последнего постановления - 1698 - точнее отражает число принятых нормативных актов. 44 постановления (2,6%) не включены в открытую базу. В 2003 году Совмин принимал в среднем 4,7 постановлений в день. За вычетом документов о командировках, изменениях в предыдущие акты, награждениях и кадровых перестановках наблюдается острый дефицит полезных для экономики нормативных актов. Как обычно, Совмин распределял квоты (постановление Совмина РБ от 18.12.2003 № 1652 "О некоторых мерах по упорядочению экспорта волокна льняного" или от 06.12.2003 № 1594 "О квотах на импорт сахара-сырца тростникового на территорию Республики Беларусь в 2004 году") и раздавал льготы (к примеру, постановления Совмина РБ: от 22.10.2003 № 1405 "О предоставлении открытому акционерному обществу "Борисовский мясокомбинат" отсрочки взыскания денежных средств в республиканский бюджет", от 08.10.2003 № 1283 "Об освобождении Республиканского объединения "Белагросервис" от уплаты в республиканский бюджет средств за предоставление гарантии Правительства Республики Беларусь по иностранному кредиту", от 27.05.2003 № 697 "Об освобождении производственного объединения "Минский тракторный завод" от обязательной продажи иностранной валюты").

Несколько десятков постановлений было посвящено выделению денег для сельского хозяйства (преимущественно на сельскохозяйственную технику).

Одним из самых "примечательных" является постановление от 14.11.2003 № 1495 "О сроках выдачи лесорубочных билетов". Правительство снизошло даже до того, что приняло постановление от 10.06.2003 № 768 "О реконструкции помещений по проспекту Ф. Скорины, 49, в г. Минске под объект общественного питания типа "LIDO"". Удивительно, что в 2003 году мы не дождались нормативных актов, регулирующих порядок очистки от грязи клавиатуры компьютеров или упорядочения процедуры выставления товаров на витрине.

Нормативная активность не снижается.

Первый квартал 2004 г. прошел под знаком высокой нормативной активности различных структур власти. В первом квартале 2004 г. Совмин принял более 330 постановлений, демонстрируя неиссякаемый энтузиазм в законотворческой деятельности. При этом в обширном списке документов едва ли найдутся те нормы, которые можно было бы классифицировать как рыночные.

Приведем лишь несколько типичных примеров выделения отдельных субъектов хозяйствования и секторов из общих правил (то есть дискриминации одних за счет других). Постановление Совмина РБ от 19.03.2004 № 318 "Об одобрении мероприятий по расширению экспорта сельскохозяйственной техники, первоочередному техническому переоснащению организаций, поставляющих эту продукцию на экспорт, на 2004 - 2005 годы" является очередной победой сельскохозяйственных лобби.

Постановление Совмина РБ от 16.03.2004 № 295 "О выделении бюджетной ссуды унитарному республиканскому предприятию "Могилевский автомобильный завод имени С.М.Кирова" - пример прямой поддержки отдельного предприятия, что противоречит нормам ВТО, в которую якобы стремится вступить нынешнее Правительство.

О применении единых стандартов финансовой дисциплины говорит постановление Совмина РБ от 16.03.2004 № 288 "Об освобождении республиканского унитарного предприятия "366 ремонтный завод техники продовольственной службы" от уплаты штрафа и пени" или постановление Совмина РБ от 09.02.2004 № 144 "Об освобождении Гродненского республиканского унитарного производственного предприятия "Гронитекс" от перечисления в республиканский бюджет средств, полученных от сдачи в аренду зданий, сооружений и иных помещений".

Продолжением политики широкомасштабной поддержки легкой промышленности можно считать Указ Президента РБ от 24.03.2004 № 151 "Об освобождении хлопкового волокна от обложения налогом на добавленную стоимость". (Никакой экономической теорией нельзя объяснить факт выделения одного из видов сырья путем его освобождения от одного из самых высоких налогов.)

Указы Президента в I квартале 2004 г. органично дополняли экономическое нормотворчество Совета Министров.

На титул "самого вредного" нормативного акта 2004 г. может претендовать Указ Президента РБ от 01.03.2004 № 125 "Об особом праве ("золотой акции") государства на участие в управлении хозяйственными обществами". Этот документ еще прочнее закрыл границы страны для серьезных иностранных инвесторов.

Беспрецедентные льготы перед посевной в очередной раз получило сельское хозяйство Указом Президента РБ от 19.03.2004 № 138 "О некоторых мерах по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных организаций и привлечению инвестиций в сельскохозяйственное производство". При таком содержании экономического законотворчества логично задать вопрос: за чей счет осуществляются многочисленные проекты щедрой бюджетной помощи различным предприятиям и секторам? Почему продолжается дискриминация одних экономических субъектов и помощь другим вне зависимости от финансовых результатов?

В погоне за формальным выполнением 9-10%-ного роста ВВП о таких конституционных нормах, как равенство условий хозяйствования и права собственности, активные законодатели предпочитают не вспоминать. При этом никто толком не знает, как одновременно добиться роста производительности труда, провести модернизацию производства, не сокращать рабочие места, не допускать задолженностей за энергоресурсы и по налогам, как привлечь иностранных инвесторов, не гарантируя им неприкосновенность их активов.

А ведь закон в идеале должен защищать жизнь, собственность и права человека. Если бы пенсии и зарплаты белорусов росли так же стремительно, как число нормативных документов, то число граждан РБ за чертой бедности было бы не 30 - 35%, как сегодня, а как минимум в два раза меньше. Но к сожалению, в Беларуси логика бюрократического государства пока побеждает. Наверно поэтому каждая комплексная проверка КГК предприятий - будь-то торговли или производства - фиксирует нарушения экономического законодательства в 85 - 90% случаев.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Республики Беларусь 1994 года. Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004г.) Минск «Беларусь» 2004г.

2. А.А. Мишин. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000.

3. А.В. Якушев. Конституционное право зарубежных стран. Курс лекций. М., «Приор», 2000.

4. В.Е. Чиркин. Конституционное право зарубежных стран. М., Юристъ, 1997.

1. Конституционное право зарубежных стран. Под общей ред. члена - корр. РАН, профессора, М.В. Баглая, доктора юридических наук, профессора Ю.И. Лейбо и доктора юридических наук, профессора Л.М. Энтина. М.,«Норма», 2000.