4

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Институт экономики и управления

Кафедра «Государственное и муниципальное управление».

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине:

Организационные основы местного самоуправления

на тему:

«Полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан».

Выполнила: студентка гр.04эг1

Тарнаева Ю.А.

Проверила: Живодрова С.А.

Пенза 2008

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1: Понятие местного самоуправления и его компетенция

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

2.1 Понятие компетенции местного самоуправления

Глава 2: Правовые и организационные основы деятельности муниципальных органов общественного порядка

2.1 Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка

2.2 Механизм обеспечения и поддержания законности и правопорядка в деятельности органов местного самоуправления

Заключение

Список использованных источников информации

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования состоит в том, что с начала 90-х годов и до настоящего времени период развития Российского государства характеризуется преодолением известной монополизации управленческих функций сложившейся формы государственного устройства. В этих условиях все отчетливее стала просматриваться проблема создания структуры правоохранительных органов, функции которых отвечали бы интересам населения конкретных территорий. Поэтому возникает острая необходимость в проведении анализа действующего законодательства о местном самоуправлении, выявлении объективных и субъективных факторов развития местного самоуправления, показе основных тенденций нормативно-правового регулирования деятельности создаваемых муниципальных органов охраны общественного порядка в условиях формирования основ демократического государства.

Научная новизна работы состоит в постановке проблемы осуществления охраны общественного порядка органами местного самоуправления как самостоятельной темы социально-правового исследования на основе изучения и обобщения опыта организации деятельности по охране общественного порядка органов государственной власти и местного самоуправления

Целью исследования является обоснование необходимости пересмотра организационных основ деятельности милиции в муниципальных образованиях и анализ действующего законодательства, регулирующего эту деятельность.

Для достижения поставленной цели используются следующие задачи:

- раскрыть сущность местного самоуправления;

- определить компетенцию местного самоуправления;

- определить роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка;

- рассмотреть механизм обеспечения и поддержания законности и правопорядка в деятельности органов местного самоуправления.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны общественного порядка на территории муниципального образования. Предмет исследования - организационно-правовая характеристика деятельности органов внутренних дел (милиции) и органов местного самоуправления по охране общественного порядка.

Проблема участия органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка и защите прав и свобод граждан привлекали внимание многих ученых. Отдельные ее аспекты рассматривали О.Е.Кутафин, В.И.Фадеев, А.Н.Кокотов, А.С.Саломатин, В.В.Пылин, П.П.Глущенко и ряд других авторов. В работах названных ученых содержатся научно обоснованные и практически полезные выводы, но, тем не менее, имеется ряд аспектов, остающихся дискуссионными, требующими дальнейшей научной разработки с учетом нового законодательства.

Бурыгина Г.Г. в статье «Правовые основы местного самоуправления» рассматривает органы местного самоуправления как основного гаранта прав и свобод граждан. По её мнению именно на уровне муниципального образования происходит исполнение законов и нормативно-правовых актов, создаваемых как на уровне федерации, так и в рамках конкретных субъектов, т.к. органы муниципальной власти наиболее приближены к населению.

ГЛАВА 1: ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО КОМПЕТЕНЦИЯ

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

Научное определение изучаемого социально-политического института предполагает прежде всего понимание его государственно-правовой природы.

Существование муниципального управления, его эволюция связаны с проблемами публичной власти, существующей в классовом обществе как государственная власть, осуществление которой доверено прежде всего общенациональным государственным органам и должностным лицам в соответствии с принципом разделения властей. В государственной форме власть осуществляется также субъектами федерации в соответствии с разделением компетенции между федерацией и её субъектами, а в унитарных государствах - на уровне крупных административно-территориальных единиц.

Однако и во многих крупных административно-территориальных единицах государств, и на территориях, входящих в их состав, вплоть до низового звена. Публичная власть нередко осуществляется не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми ими органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами. Эта власть приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью.

На местном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения. В связи с этим парламентским принципом отделения управления от правотворчества и исполнения здесь почти не применим. Поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены как корпорации публичного и частного права, т.е. учреждения, обладающие правами публичного содержания и правами юридического лица. В такой правоспособности муниципального образования и проявляется его государственно-правовая природа как организации публичной власти на местах, и в то же время, как юридического лица.[3, 234]

И хотя условия генезиса, исторического становления и эволюции этого института были различными в разных странах, в целом их политико-юридическая сущность и функции одинаковы повсеместно. Например, историческая рол германского местного самоуправления в государственной истории страны принципиально отличается от влияния английского местного самоуправления на формирование конституционной монархии в Соединённом королевстве Великобритании и Северной Ирландии. В Германии местное самоуправление всегда находилось под жёстким контролем государственных чиновников, суверенных князей и королей, будучи одновременно их материально-финансовой опорой в решении вопросов общегосударственного характера. В Англии сформировалась система муниципального управления принципиально иного характера, ставшая составной частью парламентского правления страны.

Но в настоящее время несмотря на явные организационно-правовые различия между названными муниципальными системами, эти органы имеют одни и те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечиваю жизнедеятельность населения местных общин на основе законов и иных нормативных актов государственных органов и собственных юридических решений, принимаемых ими в пределах своей компетенции.

Процесс становления государственной организации и эволюции муниципального управления в обществе был длительным и весьма противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло за собой раздвоение публичной власти между двумя системами организации публичной жизни: государственной - централизованной и муниципальной (местной) - децентрализованной.

Известно, что публичная власть в процессе эволюции общества материализуется в учреждениях, вырастающих как из родового строя (например, королевская власть), так и из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, является муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов древних общинно-родовых поселений. Такие реформы приводили к изменению этнического состава населения реорганизованных территорий, перемешивали в нём представителей древних триб и родов, также иностранцев и т.д. Одновременно с созданием государства шло формирование права - путём трансформирования обычаев прошлой эпохи, придания нормативного характера судебным решениям, практического закрепления нормативных актов местных территориальных органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это осуществлялось не только на централизованном уровне, но и в пределах действия муниципальной власти.[7, 65]

Территориальная организация публичной власти превращает её в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровни организации такой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных структур. В сущности это и означает «решение вопросов местного значения». Поэтому формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: вертикальной организацией государственной власти и её взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений.

В классовом обществе местное самоуправление является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах. Основными юридическими средствами этой территориальнгй управленческой деятельности является исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, правоприменение и местное нормотворчество.[6, 143]

В то же врем, местное самоуправление - это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому основным признаком муниципалитетов является относительно децентрализованный характер их организации, причём широкие начала демократии существуют не в противовес государству а в качестве его продолжения в территориальных общностях. Муниципалитеты как система представляют собой фундамент государства и поэтому являются составным элементом конституционного механизма государства. При этом они учреждаются в интересах местного населения, обладают финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции. Важный принцип организации и деятельности муниципалитетов заключается в их подчинённости и подконтрольности местному населению, которое их формирует.

История показывает, что муниципалитеты служили оплотом в борьбе центральной государственной власти против феодального сепаратизма. Например, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил. Не случайно, такая консервативная форма правления, как Баварское королевство и другие германские монархии, двигаясь в своей эволюции от абсолютной монархии к буржуазной конституционной впервые подняли правовое закрепление основ местного самоуправления на конституционный уровень.

В принципе формирование централизованного государства всегда означало всё большее перемещение функций публичной власти от общин в центр (нередко насильственным путём), превращение общин в территориальные коллективы, которые должны были обеспечивать реализацию юридических велений центра. Остаток публичных полномочий у орогганов местного самоуправления, их подконтрольность центральной власти определяли и определяют степень демократизма муниципального управления и его автономии. Вместе с тем, несмотря на нередкие случаи ущемления прав различных общин в процессе интегративной деятельности, осуществляемой центром при формировании единого государства, сам этот процесс был явлением прогрессивным, поскольку государство уже обеспечивало народное политическое единство, защищало государственную территорию и разнообразные интересы различных социальных групп населения, обеспечивало народный суверенитет.

Степень же децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства, а на местном уровне должно быть столько власти, сколько её необходимо для жизнеобеспечения территориальных сообществ и решения на местах вопросов государственного значения.[3, 238]

Муниципальное управление должно быть максимально эффективным. Особую роль в определении его функций призвано сыграть законодательство о местном самоуправления, поскольку оно невозможно без юридически оформленных институтов, соответствующих органов местного самоуправления, должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципий. Местное самоуправление имеет свою структуру, которая обеспечивает реализацию всех его функций.

Если местное самоуправление встроено в государственную управленческую систему, теряет свою автономность по отношению к последней, то можно говорить о ликвидации самоуправления или об утрате им самого важного свойства - способности решать вопросы местного значения самим населением и формируемым им аппаратом, его служащими и муниципальными советниками.

Таким образом, местное самоуправление - это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами. Эти органы и должностные лица подотчётны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конструкция публичной власти на местах обеспечивает реализацию конституционного принципа ответственности в системе местного самоуправления.

В зависимости от характера процесса формирования муниципального управления к настоящему времени сложились две основные мировые модели организации публичной власти на местах:

- европейская континентальная модель, институты которой и характер взаимоотношений с государственной властью сложились и были апробированы в Римском античном государстве;

- англо-саксонская модель, которая сформировалась в Англии и получила широкое распространение на всех континентах земного шара в различных вариациях.

2.1 Понятие компетенции местного самоуправления

Федеральное законодательство закрепляет в ведении муниципальных образований вопросы местного значения. А также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Содержание деятельности местного самоуправления составляет решение им вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Эта форма закрепления компетенции местного самоуправления позволяет законодателю наиболее полно охватить правовым регулированием основные направления деятельности местной публичной власти в рамках закона.[11,123]

Законодательство использует различную терминологию, отражающую и закрепляющую компетенцию местного самоуправления. Нередко закрепляются полномочия и вопросы местного самоуправления, собственная компетенция органов местного самоуправления, сфера исключительного ведения представительного органа местного самоуправления. В федеральном и региональном законодательстве, в уставах муниципальных образований закреплены вопросы, решаемые местным населением только в формах прямой демократии.

Таким образом правильное уяснение смысла предметов ведения местного самоуправления возможно лишь в их связи с другими категориями функционально-юридического характера, с понятием компетенции местного самоуправления как вида народовластия, организованного в городах и других видах поселений.

Следует отметить, что включение вопросов местного значения в предметы ведения местного самоуправления означает их юридическое закрепление как тех сфер деятельности местного самоуправления, в которых участвуют все структурные элементы конкретного уровня местного самоуправления, причём каждый в пределах своих полномочий, закреплённых за ним законодательством, уставом или нормативным актом, принятым соответствующим субъектом местного самоуправления. В этой структуре местного самоуправления определены и закреплены исключительные полномочия конкретных органов и должностных лиц, причём в неразрывной юридической связи с осуществлением всеми субъектами местного самоуправления своих функций. Например, решение таких вопросов как тепло- и водоснабжение, медицинское, торговое или культурное обслуживание населения всегда связано с организацией этой работы, с деятельностью по содержанию учреждений, финансированию этой работы местного самоуправления и т.д.

Законодательство о местном самоуправлении закрепляет исключительные полномочия местного населения, представительных органов и некоторых должностных лиц, а также полномочия других субъектов местного самоуправления. Такая организация публичной власти на местах позволяет ей превратить волю местного населения в решающие элемент местного самоуправления.[3, 245]

Следовательно, компетенция местного самоуправления - это юридическое единство полномочий (прав и обязанностей) всех субъектов местного самоуправления. Обеспечивающих решение местных вопросов в интересах жизнеобеспечения населения соответствующего вида поселений.

Включение в предметы ведения местного самоуправления отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления, которыми они могут наделяться, расширит круг предметов ведения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» закрепляет порядок и условия осуществления этих полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочии подконтрольна государству. Условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

В практике закрепления предметов ведения этот вопрос представляет большую сложность, если в пределах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. В таких случаях (за исключением города) предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями, причем подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Конститyция РФ однозначно признает местное самоуправление как разновидность народовластия и отмечает ее особую форму - власть самоорганизующегося местного населения, осуществляемую им под свою ответственность. Следовательно, для местного самоуправления общность предметов ведения являете вполне логичной, поскольку в рамках местного самоуправления каждого звена и вида решаются однотипные экономические иные социальные вопросы. [1, 23]

При решении вопросов местного значения субъекты местного самоуправления действуют в двух юридических формах. исполняют нормы действующего законодательства по различным вопросам местного значения или принимают нормативные акты по формированию управленческих структур местного сам управления и решению задач, стоящих перед местной властью.

Сама юридическая модель закрепления предметов ведения позволяет достаточно четко выделить те вопросы, решение которых создает структуру конкретной ячейки местного самоуправления:

1) формирование структуры местного самоуправления, образование его органов и замещение соответствующих должностей, статус которых регулируется нормами законодательства о муниципальной службе или нормами других отраслей права и законодательства, организация муниципальной службы; организация и функционирование институтов прямой (непосредственной) демократии (большинство из этих вопросов решается на основе норм конституционного и трудового права, а также законодательства о муниципальной службе);

2) комплексное социально-экономическое развитие территории местного самоуправления; хозяйственное, культурно-бытовое и иное обслуживание местного населения;

З) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение режима законности на подведомственной территории. [7, 128]

Юридическая форма решения этих и других вопросов местного значения зависит прежде всего от полноты юридической урегулированности компетенции субъектов местного самоуправления в соответствующих сферах местного хозяйства. Местное нормотворчество, исполнение правовых предписаний и правоприменение являются юридическими формами муниципальной деятельности, полнота и эффективность использования которых зависит от характера решаемых вопросов и правовой урегулированности отношений, а также от характера компетенции органа местного самоуправления.

Так, осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, которыми они наделены, возможно только путем исполнения юридических предписаний органов государственной власти, которые наделили их этими полномочиями. Опыт формирования системы местного самоуправления показывает, что наделение его органов государственными полномочиями демонстрирует однотипность государственной власти и местного самоуправления (две формы народовластия). Поэтому на государственном уровне институциализация народовластия не заканчивается и, следовательно, взаимосвязь этих форм не только не исключается, а наоборот, является необходимой, неизбежной, поскольку способствует институциализации всей системы народовластия, в том числе уточнению компетенции различных уровней власти, а также степени децентрализации идеконцентрации государственно-властных полномочий в управлении экономикой, сферой социальнокультурного и бытового обслуживания населения. Конечно, этот процесс не может не быть управляемым и, разумеется, имеет свои пределы.

Передача органам муниципального управления государственных полномочий может затрагивать вопросы государственных социальных стандартов обслуживания населения: организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренных основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; содержания школьного и среднего специального образования; решения ряда неотложных задач по оказанию материальной и иной помощи отдельным категориям граждан и т.д.

К числу полномочий государственного характера можно отнести права органов муниципального управления по участию в установлении правового статуса предприятий и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация местных общественных объединений и средств массовой информации, нотариальныe действия и т.п.). Можно также предоставить гocyдapcтвенные полномочия органам некоторых видов муниципальных образований по государственному контролю и учету использования земли и других природных ресурсов, по охране окружающей среды, осуществлению градостроительного контроля, выполнению некоторых функций государственных учреждений (например, военкоматов, санитарно-эпидемиологической службы, пожарной безопасности), по осуществлению некоторых юрисдикционных функций (разрешение споров между некоторыми землепользователями, между субъектами градостроительной деятельности).

При решении любого важного вопроса, имеющего государственную значимость, должны быть соблюдены три обязательных условия: во-первых, правовой основой должен быть только_ закон Федерации или ее субъекта; во-вторых, необходима одновременная передача соответствующим местным органам необходимых материально-финансовых средств; в-третьих, обязательно сохранение государственного контроля за органами местного самоуправления. Такой контроль включает возможность дачи указаний по осуществлению местными органами государственных полномочий, оценку их деятельности по качеству и содержанию принимаемых правовых актов, отмену последних и т.д. Но контрольная деятельность должна соответствовать требованиям Европейской Хартии о местном самоуправлении, т.е., чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить.

ГЛАВА 2: ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

2.1 Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка

В Конституции Российской Федерации функция охраны общественного порядка - важнейшая социальная функция любого государства - имеет, образно выражаясь, двойной адрес. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся и совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации. 3десь можно отметить, что нередко в научной литературе функцию охраны общественного порядка характеризуют как первую основную функцию исполнительной ветви государственной власти. В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка - это функция органов местного самоуправления. Конституционное положение о том, что они вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка развивается в Федеральном законе "0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г. В нем охрана общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к ведению муниципальных образований.[2,5]

В данном случае, представляется абсолютно справедливым существующее мнение о заведомой безрезультативности любых попыток выделения каких-либо “местных дел”, принципиально отличных от государственных. Функция охраны общественного порядка имманентно присуща местному самоуправлению: полнокровное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения в должном общественном порядке. Вместе с тем, вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка и стране

Таким образом, для определении роли и места органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, необходимо установить, какая часть отношений, составляющих общественный порядок, подлежат регулированию и должна охраняться на общегосударственном уровне, а какая - на муниципальном.

Представляется, что интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка могут быть связаны прежде всего с возможностью реализации конкретных потребностей населения и обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании обстановки общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. При таком подходе основное внимание государства будет направлено на разработку общегосударственных программ укрепления правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на местах задач охраны общественного порядка. Иными словами, в ведении государства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления - вопросы тактики охраны общественною порядка.[14, 56]

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий органов местного самоуправления в той или иной степени имеющих отношение к охране общественного порядка. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции:

- определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципального образования законов, правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан;

- формируют за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности (местной милиции);

- утверждают в должности начальников милиции общественного порядка (местной милиции, городского, районного органа внутренних дел, участковых инспекторов милиции;

- заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории;

- создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.);

- накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;

- принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных, и других массовых общественных мероприятий;

- участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения;

- осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка;

-содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования;

- привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка.[12]

В решении отдельных задач охраны общественного порядка участвуют комиссии: административная, по делам несовершеннолетних, наблюдательная, образуемые органами местного самоуправления.

Ведущую роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования в настоящее время играет милиция общественной безопасности (местная милиция) городских, районных отделов (управлений) внутренних дел. Милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру МВД России. Последнее обстоятельство существенно ограничивает право органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Речь, прежде всего, идет о том, что эти органы лишены функции руководства в отношении местной милиции. Представляется, что выходом из данной ситуации может стать договор между органом местного самоуправления и городским, районным органом внутренних дел, в котором были бы отражены права и обязанности сторон по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не только закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, но и относит к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью - органы местного самоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований.[2, 13]

Таким образом, под муниципальными органами охраны общественного порядка следовало бы понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в пределах установленной компетенции, на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных противоправных посягательств.

Муниципальные органы общественного порядка по своей сущности могут быть отнесены к исполнительным органам местного самоуправления и поэтому не должны входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России. Их наименование, компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. [12]

Эти положения можно рассматривать в качестве основополагающих в понимании сущности муниципальных органов охраны общественного порядка. Сложнее обстоит дело с определением объема их правоохранительных функций. В отечественной научной литературе чаще всего приводятся две отличные друг от друга модели муниципальных органов правопорядка:

Первая предусматривает трехуровневую структуру: милиция общефедеральная, милиция субъектов Российской Федерации и муниципальные органы охраны общественного порядка. В этом случае на муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть возложены практически все функции, осуществляемые сегодня федеральной милицией в городах и районах. Структура таких муниципальных органов правопорядка -- условно их можно назвать "сильными" - во многом может совпадать со структурой городского, районного отдела (управления) внутренних дел.

Вторая модель подразумевает, что муниципальные органы общественного порядка действуют не вместо органов федеральной милиции на местах, а наряду с ними, но при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии. Такие "слабые" муниципальные органы правопорядка будут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности (местной милиции), например: предупреждение и пресечение уличных и бытовых преступлений и административных правонарушений, обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление в пределах предоставленных полномочий контроля за выполнением решений органов местного самоуправления. Структура муниципальных органов охраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым задачам. [11, 125]

Зарубежный опыт организации охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях признает любую из приведенных выше моделей и различные их варианты. В то же время, исходя из реалий современной криминологической и экономической ситуации в стране, представляется возможным рассматривать эти модели не как противостоящие друг другу, а как дополняющие их. Если первая модель в своем классическом виде более подходит для страны стабильной в социальном отношении, то вторая имеет переходный характер и больше применима для России сегодняшней.

Выбор же конкретной модели муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их функций и организационной структуры будет зависеть от совокупности социально-политических, экономических, территориальных, криминологических факторов, исторических, национальных и иных местных традиций. Однако в любом случае можно ожидать, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка позволит решить извечные полицейские проблемы: отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль. Социализация правоохранительной системы, тенденция которой наметилась уже сейчас, является объективной потребностью. Построение гражданского общества диктует необходимость создания сил правопорядка, максимально приближенных к населению, наиболее полно учитывающих интересы жителей конкретных территорий, активно взаимодействующих с гражданами и действующих под их постоянным контролем. Именно такими качествами могут и должны обладать муниципальные органы охраны общественного порядка.

2.2 Механизм обеспечения и поддержания законности и правопорядка в деятельности органов местного самоуправления

Основные способы законности и правопорядка, защиты прав и интнресов граждан:

- контроль за соблюдением требований законов и подзаконных актов;

- надзор за исполнением законопредписаний;

- обжалование противоправных действий, допущенных юридическими либо физическими лицами.

Средства обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и интересов граждан:

- правомерное и своевременное применение к виновным мер государственного принуждения (дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, материальной и уголовной ответственности);

- правомерное и своевременное возбуждение уголовного дела в отношении лиц, совершивших преступление.

Контроль за соблюдением требований законов и подзаконных актов в пределах компетенции органов местного самоуправления, имеют право и обязаны осуществлять те юридические и должностные лица, которые наделены правом издавать законы, акты административного управления либо отдавать приказы, приказания, распоряжения. С тем, чтобы закон, приказ, приказание, распоряжение соблюдались, претворялись в жизнь, необходимо органам, вводящим их в действие, и лицам, их отдающим, помнить минимум о трёх условиях:

1) наличии временных возможностей исполнить;

2) экономической, материальной обеспеченности;

3) возможности добиваться их неукоснительного исполнения.[8]

Игнорирование хотя бы одного из трёх условий обязательно завершится либо ненадлежащим исполнением, либо полным неисполнением правопредписаний, распоряжений. Осуществление надлежащего повседневного контроля за исполнением законов и актов административного управления в пределах компетенции органов местного самоуправления - есть важное условие обеспечения законности правопорядка на конкретной местности.

Надзор за исполнением законов и подзаконных актов обязаны осуществлять органы юстиции (прокуратура и суд) в пределах своей компетенции. Надзор за исполнением актов административного управления, издаваемых в целях регулирования отдельных областей деятельности, призваны осуществлять соответствующие надзорные инстанции (рыбнадзор, охотнадзор, налоговый надзор и др.). Правом надзора наделены также вышестоящие органы по отношению к нижестоящим. Необходимо подчеркнуть, что важность такого способа обеспечения законности и правопорядка каковым является надзор, заключается в том, что он оказывает предупредительное, воспитательное и охранительное значение. Юридические и физические лица, зная, что в любое время их деятельность может быть подвергнута контролю, проверке, вынуждены действовать в пределах закона, выбирать между законностью и произволом. Ежегодно прокуратуры проверяют сотни учреждений, служб на предмет законности их действий. Обнаруживая противозаконные приказы, распоряжения, действия, опротестовывают их и добиваются их отмены. За каждым таким приказом, распоряжением, действием находятся люди, их судьбы, права, интересы. Своевременное восстановление в правах посредством отмены противоправных приказов, распоряжений решает сразу две задачи:

1) Воспитывает нарушителя и окружающих его лиц;

2) Охраняет, восстанавливает права и интересы потерпевшего.[5]

Наиболее эффективным способом обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и интересов физических и юридических лиц является обжалование противоправных действий органов управления и должностных лиц, органов местного самоуправления.

Институт обжалования в судах неправомерных действий, решений органов местного самоуправления, их должностных лиц действует в Российской Федерации с 27 апреля 1993г.. Его правовой базой является Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» №4866-1 от 27 февраля 1993г.[10, 124]

В силу особой значимости данного закона для обеспечения законности действий и решений, принимаемых органами местного самоуправления и должностными лицами, необходимо обратить внимание на понимание и применение его отдельных статей.

Под правами и свободами граждан, нарушение и ущемление которых является основанием для обращения в суд, следует понимать как поименованные в главе 2 Конституции РФ, так и провозглашённые Всеобщей Декларацией прав человека 1946г.; двадцатью пятью Пактами по правам человека; Лондонской Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979г.; Конвенцией о правах ребёнка 1989г., любыми иными федеральными законами, законодательными актами субъектов РФ, если в них содержатся те или иные сведения о правах, свободах и интересах гражданина.[6, 58]

К неправомерным действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц (учреждений, организаций любых форм собственности), общественных объединений (вне зависимости от их политических, религиозных и иных взглядов, устремлений) или должностных лиц указанных выше государственных органов, юридических лиц, общественных объединений) относятся любые действия, посягнувшие, ущемившие, сдержавшие, отклонившие, несвоевременно предоставленные, не в полной мере реализовавшие, нанёсшие вред (материальный либо моральный) и иные последствия любым способом в любой форме повлекшие негативные последствия на гражданина.

Под должностными лицами понимаются:

- служащие государственных органов, организаций;

- работники местных органов самоуправления, наделённые конкретными полномочиями, позволяющими им решать конкретные вопросы, относящиеся к правам, свободам, интересам граждан;

- сотрудники любых юридических лиц и общественных объединений, работающие на основе трудового контракта и наделённые согласно функциональной инструкции либо договору, контракту полномочиями рассматривать проблемы, вопросы, относящиеся к правам, свободам и интересам граждан.

Основанием для обращения в суд является:

А) Любое неправомерное решение (действие) со стороны лиц, поименованных выше;

Б) Несвоевременность ответа на поданную жалобу в административно-правовом порядке, то есть по команде вышестоящему должностному лицу над тем, которое позволило нарушить права и интересы граждан (ответ обязаны дать не позднее 30 суток);

В) Неудовлетворительное решение, с точки зрения подавшего жалобу.[13]

Письменная жалоба, подготовленная в двух экземплярах, подаётся в суд либо вышестоящему должностному лицу по месту жительства, либо по месту нахождения ответчика (органа, организации, должностного лица). Первый экземпляр подаётся в канцелярию, делопроизводство, а на втором экземпляре проверяющий обязан сделать отметку о том, когда и кем она принята. Отказ принять жалобу уже является снованием для обращения в суд. Возможен вариант отправки жалобы по почте, телеграфу, но обязательно с уведомлением. Всё это необходимо для того, чтобы в суде ответчик не смог отклонить претензии, заявив, что он без суда готов удовлетворить жалобу.

Обращение в суд требует уплаты государственной пошлины, которую затем можно возложить на ответчика. Её размер не превышает одной минимальной зарплаты, действующей в момент подачи жалобы. Кроме того, взыскиваются судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы. Их размер зависит от расходов на: вызов свидетелей, экспертов; оплату проезда и проживания лиц, вызываемых в суд; оплату производимых экспертиз, заключений и т.д. Судебные издержки возлагаются, как правило, на виновную сторону, либо с учётом материальных возможностей сторон.

Право на обращение в суд действует в течении трёх месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, свободы, ущемлении его интересов и одного месяца со дня получения неудовлетворяющего его ответа либо неполучения ответа вовсе.

В тех же целях, то есть для упорядочения отношений между сторонами, участвующими в судебной инстанции по факту неправомерных действий, решений, предпринятых одной из них по отношению к другой, приводится один из вариантов жалобы, на основе которой и происходит реализация права на обжалование.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Охрана общественного порядка - это чрезвычайно важный объект социального управления, который является необходимой предпосылкой для нормального существования гражданского общества и функционирования всех его структур (политических, экономических, культурных). Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе быстро знать ростом административных проступков и преступлений, резким понижением культуры человеческого общения, повреждением государственного имущества в общественных местах, нарушением санитарных и экологических правил. Они (правонарушения) глубже других вступают в противоречие с общепринятыми правилами поведения людей, с нормами морали и нравственности и поэтому со стороны общества становятся все более нетерпимыми. Успешно преодолеть эти антиобщественные проявления можно только путем четкой организации власти в центре и на местах, целенаправленного формирования ее органов, укрепления государственной дисциплины, надежного обеспечения правопорядка и безопасности.

Исследование содержания и разработка механизма реализации задач по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка муниципальными органами являются важнейшими и необходимыми предпосылками для проведения правоохранительной реформы. Степень разработанности темы следует оценивать, учитывая комплексный характер исследуемой проблемы. Рассматриваемые в работе вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве административно-правового, управленческого и конституционного подходов с уяснением общетеоретических проблем охраны общественного порядка и выявлением возможностей ее реализации органами местного самоуправления на основе использования научных достижений.

Методологической основой исследования являются применяемые в юридической науке и смежных с ней других общественных науках методы исторического, социологического, диалектического, общелогического и философского анализа.

Эмпирической базой работы выступают нормативно-правовые акты органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, служебные документы Министерства внутренних дел РФ.

До настоящего времени отмечается недостаточная урегулированность этого процесса управления как одного из направлений деятельности исполнительной власти по социальному обслуживанию населения, отсутствует четкая регламентация компетенции этих органов по ее осуществлению и ответственности за некачественное выполнение ими соответствующих обязанностей. Поэтому необходим глубокий анализ правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел (милиции) по охране общественного порядка в муниципальных образованиях. Этот вопрос требует убедительного решения, так как на сегодняшний день продолжает оставаться открытым. Не вскрыты и не изучены все противоречия, которые возникли в результате несогласованности норм действующей Конституции и Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.Конституция РФ от 12.12.1993 г. - М., Юристъ 2005.

2.Федеральный Закон от 6 октября 2003г. №131 ФЗ "0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// СПС «Гарант» от 15.04.2008г.

3.Баранчиков В.Л. Муниципальное право: - М., ЮНИТИ-ДАНА, 2000г., 386с.

4.Бурыгина Г.Г. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления // Закон и право, 2007г., №8, С.38-49.

5.Воронов Б.К. Права и свободы граждан - приоритет деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2006г., №8 С.43-54.

6.Копотов А.Н., Самойлин А.С. Муниципальное право России: -М., ЮРИСТЬ, 2005г., 384с.

7.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: -М., ЮРИСТЬ, 1997г., 428с.

8.Лашманов П.Г. Механизм защиты прав граждан // Законность. 2007г., №10, С.24-35.

9.Матвеев Т.Ф. Значение и роль местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление, 2008г., №2, С.32-40.

10.Местное самоуправление в России: сборник нормативно-правовых актов: -М., Юридическая литература, 2004г., 784с.

11.Пылин В.В., Глущенко П.П. Муниципальное право: -СПб., изд-во Михайлова В.А., 2000г., 352с.

12.Старцев В.М. Обеспечение правопорядка в деятельности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление, 2006г., №3, С.44-48.

13.Талышев В.К. Местное самоуправление как регулятор общественных отношений // Государство и право, 2007г., №11, С.38-45.

14. Фадеев В.И. Федерализм регионального управления и местного самоуправления: - М., 2000г., 172с.