Коррупция как проблема государственного управления

Коррупция как проблема государственного управления

Коррупция как проблема государственного управления

Нурпеисов Д.К., заместитель директора Института правосудия Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, кандидат юридических наук, доцент.

Одним из серьезных препятствий в строительстве правового государства в Республике Казахстан является все возрастающая проблема коррупции. Она оказывает отрицательное влияние на все стороны экономической, политической, правовой и духовной жизни государства, обостряет и без того сложные проблемы переходного периода. Коррупция зародилась давно и не уступает по своей древности человеческой цивилизации. По времени это относится к периоду формирования первых государственных образований в Египте, Индии, Китае в III - II тысячелетиях до н.э. Возникновение и существование коррупции становится возможным тогда, когда функции управления общественной деятельностью обособляются и закрепляются правом. Именно в этом случае у должностного лица появляется возможность распоряжаться не принадлежащими ему общественными ресурсами и принимать решения не в интересах общества или государства, а исходя из своих корыстных побуждений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или коммунальная собственность, государственные закупки или заказы, льготы или преференции и многое другое. Следовательно, когда общественные интересы подменяются личными корыстными интересами чиновника, воплощенными в конкретных действиях, тогда начинается коррупция.

Расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество между государствами превратило коррупцию в интернациональную проблему. Незаконные коррупционные отношения стали затрагивать интересы и благосостояние не одной, а многих стран мира. Ни одно государство в мире не может считать себя застрахованным от факта коррупции. Коррупция свойственна всем странам, независимо от географического расположения, политического устройства и уровня экономического развития. Даже в Швейцарии, гордившейся неподкупностью своих государственных служащих, разразился огромный скандал вокруг пяти государственных инспекторов из состава правительства Швейцарии, которые покровительствовали отдельным коммерческим компаниям при организации государственных поставок на большую сумму. Исследование, проведенное международной общественной организацией "Трансперенси Интернэшнл", показало, что коррупция принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы экономики независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране.

В государствах СНГ столь значительный общественный резонанс факты коррупции стали вызывать только в последние годы. С одной стороны, эти процессы могли быть спровоцированы общественностью через средства массовой информации. Принятие этой точки зрения означает, что изменилось общественное мнение о коррупции, об ее угрозе устоям государства. С другой стороны, причина повышенного интереса к феномену коррупции может быть связана с проблемами государственного управления, так как, не решив проблему коррупции, невозможно эффективно решить и задачи управления. Следует также отметить, что коррупция обычно возникает и развивается в период смены политических режимов, в условиях возникновения кризисных ситуаций в экономике и политике, бюрократизации общества и государства. Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные отношения.

Коррупция тем самым выступает как сложное социально-политическое явление, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира. Как и у всякого сложного явления, у коррупции не существует единственного всеобъемлющего определения. В научной, учебной и публицистической литературе существует огромное методологическое разнообразие подходов к пониманию коррупции, даются различные его трактовки. Поэтому на данном этапе развития исследований о коррупции сложно предложить единое понятие коррупции, но провести анализ различных подходов к понятию и причинам коррупции возможно и необходимо.

Некоторые аспекты понятия коррупции

Коррупция (лат. corruptio) означает подкуп; подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц. Коррумпировать (лат. corrumpere) - подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами.

Определение corrumpire в Римском праве понималось самым общим образом, как разламывать, портить, разрушать, повреждать, фальсифицировать, подкупать, и обозначало противоправное действие, например в отношении судьи. Это понятие произошло от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является "порча", "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей. Казахстанская политологическая энциклопедия дает следующее определение коррупции: "преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами, политическими деятелями, военными чинами своего служебного положения в интересах личного обогащения". В Большом юридическом словаре коррупция понимается как "общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц".

Закон Республики Казахстан "О борьбе с коррупцией" определяет коррупцию как не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ним возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ. Необходимо отметить, что определение коррупции, которое дается в данном Законе, предусматривает ограниченный круг субъектов правонарушений, связанных с ней. Источники международного права дают более широкое определение коррупции и соответственно расширенный круг субъектов правонарушений, связанных с коррупцией. Например, по определению междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или "своими людьми") и незаконное присвоение публичных средств для частного использования. Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции:

- кражу, хищение и присвоение государственной собственности должностными лицами;

- злоупотребления служебным положением для получения неоправданных личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования официального статуса;

- конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.

Тем самым, коррупция - понятие не только уголовно-правовое, а собирательное, охватывающее правонарушения самого различного вида. В первую очередь - это ряд должностных преступлений, таких, как взяточничество, злоупотребление служебным положением, превышение должностных полномочий, незаконный протекционизм, служебный подлог и многое другое. Коррупция, таким образом, в самом общем виде выражает отношения, складывающиеся между отдельными членами общества и должностными лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства, фирмы).

В настоящее время говорить об унификации в области коррупции еще рано. Выработка единого понятия о коррупции, а тем самым определение универсального способа борьбы с ней - это сложный эволюционный процесс. Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения. Во-первых, углубления теоретического уровня познания коррупции, а именно формирования четкого правового определения, исследования причин возникновения коррупции и факторов, способствующих ее развитию. Во-вторых, изучения влияния коррупции на экономическую, социальную и политическую жизнь общества и формирования системы практических мер по борьбе с этим явлением.

Виды и модели развития коррупции

Полезно различать верхушечную и низовую коррупцию. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.). Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя, - это также коррупция, которую обычно называют "вертикальной". Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

В силу общих тенденций существует коррупция в международных организациях. Их распределяют чиновники, не являющиеся собственниками этих ресурсов. Кроме того, бюрократия в международных организациях находится под менее пристальным контролем по сравнению с национальными, контролируемыми общественными организациями своих стран. Все это влечет за собой коррупцию, которая к тому же в силу специфики работы международных организаций, находится в зоне значительно меньшего риска для участников коррупционных сделок.

Коррупция в международном экономическом сотрудничестве проявляется при создании предприятий с участием иностранного капитала, при реализации инвестиционных проектов и приватизации государственной собственности, при решении проблем раздела продукции и в других формах. От этого вида коррупции не защищена ни одна страна. Так, эксперты США утверждают, что при заключении крупных контрактов в этой сфере в 80% случаях они достаются иностранным компаниям, предлагающим взятки.

Наконец, упомянем о коррупции в негосударственных организациях, наличие которой признается специалистами. Сотрудник организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами; он также обязан следовать уставным задачам своей организации; у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный пример из жизни - кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых - изъять деньги и исчезнуть.

Следует четко разделять два аспекта коррупции: политическую и экономическую. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемой политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. В научной литературе существуют три модели развития коррупции, которым ниже даны условные географические названия. Все три модели описывают превращение коррупции в системное явление, т.е. в неотъемлемую часть политического устройства и всей общественной жизни.

Азиатская модель: коррупция - привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. Несмотря на масштабность коррупции в республике, эта модель нам не грозит по ряду причин, среди которых не последней оказывается та, что гражданские права и свободы стали в Казахстане значимым фактором общественной и политической жизни.

Африканская модель: власть продается "на корню" группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Переход к этой модели коррупции возможен при следующих условиях:

- политическая власть в стране остается неконсолидированной;

- финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются;

- формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.

Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Власть оказывается втянутой в жесткое прямое противостояние с мафией, образующей государство в государстве. Постоянная политическая нестабильность увеличивает шансы установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией, а вслед за этим возрастает вероятность перехода к африканской модели.

Условия, определяющие развитие коррупции

Природу развития современной коррупции объясняют по-разному. Одни видят причину в плохих законах, усугубляющих деградацию личности. Еще большее число специалистов считают главной причиной разрастающуюся армию чиновничества, бюрократизацию общественной жизни, неоправданное расширение роли государства. На первый план также выдвигаются причины, лежащие в экономике. Указывают и на эволюцию рынка, который на глазах меняется, в результате чего сотни миллиардов циркулируют бесконтрольно. В предпринимательство пришло большое число людей, не обладающих элементарной рыночной культурой и способных лишь "делать деньги", а не зарабатывать их. Едины только в одном - коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - это следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Таким образом, нынешнее состояние коррупции во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции. Из числа наиболее важных условий, определяющих развитие коррупции, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, следует отметить:

- неразвитость правового сознания населения. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление "низовой" коррупции. Так как защита прав и интересов граждан, в том числе предпринимателей, еще не стала центральной задачей государства, они, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников. Общественное сознание, еще не защищенное приверженностью демократическим принципам, весьма склонно поддаться соблазну простых рецептов, из которых один из самых распространенных - "сильная рука".

Власть по сложившейся традиции взаимодействует с представителями основных финансовых групп, выросших на бюджетных деньгах и доступе к административным ресурсам, большей частью игнорируя предпринимателей малого и среднего бизнеса. Предприниматели, вставшие на ноги в условиях реальной конкуренции, обозначаемые часто как "малый и средний бизнес", не заинтересованы в сращивании власти и бизнеса, являющемся питательной средой коррупции, и могли бы стать существенной опорой в антикоррупционных усилиях. Однако эта часть бизнеса плохо консолидирована, повязана сплошной низовой коррупцией и не имеет эффективных механизмов отстаивания своих интересов;

- вмешательство государства в сферу экономики. Сохранению и развитию коррупции также способствует возможность несанкционированного вмешательства государственных органов в сферу экономики. Государственное регулирование экономики расширяет возможности для развития коррупции, так как появляются новые сферы деятельности для государственных служащих. Если раньше, при советском режиме, коррупцию часто порождал контроль над распределением основного ресурса - фондов, то на начальных этапах реформы чиновники резко разнообразили сферы контроля: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы, право быть уполномоченным банком, право реализовывать крупные социальные проекты и т.п. Экономическая либерализация сочеталась, во-первых, со старыми принципами чиновничьего контроля за ресурсами, а во-вторых, с отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является одним из признаков переходного периода и служит одновременно благодатной почвой для коррупции. Совершенствование механизмов и разумное определение сфер государственного присутствия в экономике должны сужать почву, на которой процветает коррупция. Тот же эффект дает наведение порядка в сфере государственных финансов;

- неудачи правоохранительных органов в борьбе с коррупцией - типичная проблема. Население сильно разочаровано неудачами правоохранительных органов при осуществлении борьбы с коррупцией. Низкая эффективность правоохранительной системы объясняется тем, что в системе правоохранительных органов практически отсутствуют специалисты, на современном уровне понимающие природу коррупции, а следовательно, и методы борьбы с ней. Подавляющее большинство предлагаемых ими мер связано не с причинами коррупции, а с противодействием проявлениям коррупции. Не изменились у них и представления о причинах, порождающих коррупцию. Существенный вклад в это разочарование вносит устойчивый стереотип коррумпированности самой правоохранительной системы.

Можно без колебаний утверждать: правоохранительная система не справляется с задачей борьбы с коррупцией по нескольким причинам. Во-первых, одни меры уголовного преследования не в состоянии поколебать позиции коррупции; борьба с коррупцией - не криминальная, а системная проблема. Во-вторых, профессиональный уровень работников правоохранительных органов в общей массе не соответствует сложности проблем. В-третьих, правоохранительная система не может в одиночку справиться с этой задачей; ее должны решать сообща государство и общество;

- слабость судебной системы - одна из основных проблем переходного периода. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в судах. После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, не заполненная до сих пор. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам.

Слабость судебной системы проявляется в том, что:

- бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают деятельность судов;

- слабо исполняются судебные решения;

- низка пропускная способность судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них;

- не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий.

Отсутствие административных судов не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией;

средства массовой информации, с одной стороны, давно и прочно стали основной ареной, на которой разворачиваются баталии вокруг коррупционных сюжетов. С другой стороны, деловая элита осознала могущество СМИ и то обстоятельство, что политическая рентабельность серьезных вложений в них может иметь полезные экономические последствия. В результате мы являемся свидетелями борьбы между экономическими кланами за информационные каналы. В Казахстане также складывается опасная ситуация, при которой СМИ, являясь актуальной частью политической борьбы, используются в клановом противостоянии.

Из числа иных условий, определяющих развитие коррупции и имеющих исторические корни, следует выделить:

- стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой;

- отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций;

- распад партийной системы контроля.

Факторы, способствующие росту коррупции

Следует согласиться с мнением, что "одним из сопутствующих коррупции всегда выступает мощный слой чиновничества, заинтересованный в закреплении и сохранении такой ситуации, в результате которой происходит их обогащение за счет выполнения государственных функций. Коррупция стремительно проникает во все сферы государственного управления в экономике (приватизация государственной собственности; распределение бюджетных средств; предоставление льгот и преференций (в том числе по экспорту и импорту, налогам, лицензированию и т.д.); получение кредитов и субсидий)".

Взаимодействие чиновника с предпринимателем возникает в двух случаях. Первый - когда чиновник должен оказать предпринимателю некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку и т.д.). В подобных ситуациях коррупции способствуют:

- сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;

- незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;

- сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан;

- усложненность бюрократических процедур;

- монополия ведомств на предоставление услуг;

- структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями и принимать властные решения, и оказывать услуги.

Второй случай, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия:

- отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств;

- неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток.

В добавление к перечисленному существует еще ряд ситуаций, попадание в которые сопряжено с высокой вероятностью соприкосновения с коррупцией:

- сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами;

- выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;

- разрешение на строительство и наделение земельными участками;

- контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.).

Серьезно влияет на уровень коррупции и морально-психологическая атмосфера в обществе. Большинство чиновников рано или поздно сталкивается с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией. Среди наиболее распространенных мотивов - компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает:

- упоминавшееся выше ощущение нестабильности;

- низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы;

- несправедливость при продвижении по службе;

- грубость или некомпетентность начальника.

Отсутствие реальной борьбы с условиями и факторами, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению как по горизонтали, так и по вертикали. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.

Таким образом, одной из основных причин экспансии коррупции в переходный период является несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный организм, и старыми механизмами этого функционирования. Значит, основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственного механизма в новых условиях. Однако запуск и реализацию системы антикоррупционных мероприятий тормозит ряд препятствий:

- существует большой пласт чиновников, не заинтересованных в изменении сложившейся ситуации;

- во власти сохранились и преобладают старые стереотипы, определяющие упрощенные подходы к решению задач, подобных борьбе с коррупцией.

Для преодоления этих препятствий потребуется не меньшая политическая воля, чем та, которая демонстрировалась на самых тяжелых этапах предшествующих преобразований. Как известно, борьба Советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, не увенчавшись успехом. Эта борьба характеризуется несколькими интересными и важными чертами. Во-первых, власти не признавали слово "коррупция", позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х годов. Вместо него использовались термины "взяточничество", "злоупотребление служебным положением", "попустительство" и т.п. Отрицая термин, отрицали понятие, а значит - явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми последствиями. Во-вторых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против политических конкурентов.

Следовательно, борьба с коррупцией не должна сводиться к политической борьбе, борьбе с ее проявлениями или "к простым кадровым перестановкам чиновников, замешанных в коррупционных преступлениях. Такие методы борьбы с коррупцией могут превратиться в очередную рекламную кампанию. Антикоррупционная политика должна быть намного шире, чем просто борьба с отдельными взяточниками. Целью борьбы с коррупцией должны быть меры, направленные в первую очередь на изменение отношения общественности к коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупции". В конечном итоге последовательная антикоррупционная политика государства должна служить укреплению доверия населения к властным структурам государства.

Список использованной литературы

1. Казахстанская политологическая энциклопедия. Казахский государственный национальный университет им. аль-Фараби. Алматы, 1998. С. 163.

2. Большой юридический словарь. Москва: Инфра-М, 2000. С. 288.

3. United Nations Commission on Crime Prevention and Criminal Justice. E\CN 15/1996/2. 4.

4. Сартаев С.С., Нурпеисов Д.К. Коррупция: понятие и субъект. Алматы: Правовед, 1999. С. 3.