Направления формирования правового государства в России

Направления формирования правового государства в России

Центральным элементом политической системы современной России является государство. Давид. Р. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. В.А. Туманова. - М.: Прогресс, 1988. Взаимосвязь политической и правовой систем наиболее рельефно выражается в проблематике правового государства. Основной теоретический вопрос, который имеет принципиальное методологическое значение для нашей правовой системы, здесь состоит в следующем: что для России означает «правовое государство»?

Такой вопрос может показаться странным: конечно, то же самое, что и для любой демократической страны. Между тем это не совсем так. И не потому, что у нас недостает демократии. Реформы, несмотря на свои глубокие противоречия, значительно продвинули общество по этому пути. Дело в том, что всякое правовое государство имеет конкретно-исторические особенности. Они могут быть настолько существенными, что, например, в случае принятия к. непосредственному внедрению в России концепций современных западных правовых государств ситуация ведет не к прогрессу правопорядка, а оборачивается откатом на уже пройденные рубежи. С самого начала правовой реформы у юристов не нашлось времени всерьез задаться вопросом: возможен ли для отечественной правовой системы немедленный переход к классической модели либерального правового государства, да к тому же на основе, главным образом, одних лишь нормативных актов? Положительный ответ на этот вопрос для советских юристов показался просто аксиоматичным. Между тем, как это часто бывает, явления, внешне представлявшиеся простыми, на самом деле оказываются очень сложными.

Российское право особым образом связано с государством. Эту связь не могут исчерпать классические либеральные пропорции соотношения государства и права. Российскому социуму не корреспондирует какое-то однозначное понимание государственности. Не случайно, что отечественные политологи и государствоведы расходятся в трактовке этого понятия точно в соответствии со своими партийными, религиозными или иными доктринальными предпочтениями, рекомендуя России целый набор форм - от монархизма и христианского государства до советской республики социалистического типа.

Существует закономерность множественности эскизов формы, устройства российской государственности (монархия, империя, республика, их различные виды), которые, однако, сменяя друг друга в русской истории, не устраняют общего смысла русской государственной традиции.

Русские отнюдь не чужды идее государственности, как это прокламировала еще норманнская теория. Однако их государственность основывается не на принципе «договора» людей во имя их общих дел и целей, для реализации которых граждане отказываются от части своего «естественного» суверенитета, а представляет собой самостоятельную и независимую от человека сущность, через которую воплощается высший смысл человеческого существования.

Государственность России - это не аппарат, не механизм, не форма и тем более не образ «ночного сторожа». Это громадный жизненный мир русских, который не поддается однозначной юридической номинации. Это не рядоположенный с личностью и созданный для службы ей институт, а форма культурной идентификации надличностного в каждом конкретном индивидуальном поступке. В конечном счете для русских государство - это их самосознание. Поэтому, вероятно, только в России встречается столь частое и столь ожесточенное отчуждение и нелюбовь людей к «своему» позитивному государству.

Поэтому у России свое соотношение правовой системы и государства: российское государство не может быть правовым в смысле обоснованности своими же собственными нормативными установлениями, принятыми через общественное согласование интересов. Государство «выше» и «первичнее» этих интересов и этой процедуры согласования. Право и государство в России - это ее духовная община, где государство получает легитимность непосредственно в правовом укладе жизни: в общественном сознании право прочно «склеено» с государством как духовным миром, но не аппаратом власти. Идея права в России менее всего связана с «поверхностью» человеческих отношений - государственными законодательными актами, в которых западные правовые системы находят свое формальное и даже философское обоснование. Отечественное правосознание «уходит» в контекст культуры, жизненного уклада и поведения русских, что очень часто расходится с официально установленными государством юридическими институтами. Нерсесянц В.С. Право и закон: Из истории правовых учений. - М.; Наука, 1983. Эту коллизию принято объяснять в основном низкой правовой цивилизованностью страны, недостатком правового сознания властей и населения. Между тем она свидетельствует об отсутствии культурной эшелонированности прежде всего официального правопорядка. Российское государство при всей важности и актуальности этого института, в том числе для права, сейчас значительно утратило в общественном сознании статус неформальной юридической ценности. Начиная с XVIII века оно обесценивалось многочисленными перерывами постепенности в своем развитии. Российская империя и СССР смогли создать эффект национальной идентичности своих форм государственности и поэтому в их правовой жизни отмечалась наиболее сильная интеграция правового позитивизма. Но и даже в эти периоды последний никогда не достигал высот западного статуса, что вылилось бы в глубинную норму правосознания-уважения актов государственной власти, юрисдикционных органов. В России основной массив правовой культуры, по крайней мере в новое и новейшее время, находился вне государства, которое было своеобразной «надводной» и обманчивой поверхностью целого айсберга неисследованного и не принимаемого властью правового мира. В этом смысле не случайно, что в России социально-правовые проблемы часто ставились и даже решались не государством и в целом политическими институтами, в том числе их позитивистскими придатками в виде официального правоведения, а в художественной литературе, публицистике, живописи, драматургии, философско-этической мысли.

Государство, как и право, относится к явлениям национальной культуры. Государство как институт обладает ничуть не меньшей социальной ценностью по сравнению с правом, правовой системой. Более того, смысл права, правового регулирования сохраняется постольку, поскольку имеется развитая государственность. Только очень политизированный взгляд может видеть источник общественных бед в государственной власти на основании того, что последняя отваживается выступать непосредственной правообразовательной и правореализующей силой.

Государство как непременный участник фундаментальных социально-экономических, культурных и морально-правовых процессов общества по своей природе менее пластично, чем право, которое тесно «сидит» на общественном сознании и отражает его быстрые повороты. Государству и его законодательству сложнее обеспечивать постоянную собственную адекватность существующему рельефу правосознания и правокультурной традиции. Вместе с законодательством государство может сильно удаляться от общества: забегать вперед, отставать, блуждать в поисках альтернатив, увлекаться какой-то идеологической моделью и т. д. Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. - М.: Юрид. лит., 1994. Но именно государство - организатор демократии, народного суверенитета, хранитель национальной культуры, катализатор экономического и социального прогресса общества.

Правовое государство в России - это не всякая «юридическая» власть, а только та, которая выражает смысл отечественной культуры, способствует прогрессу и свободе личности на принципах ее культурной идентификации. Российское правовое государство может быть всяким по форме, но оно не может быть правовым, если строится в рамках национально-отчужденной культурной традиции. Правовое государство в России - это не абстрактный механизм власти, соблюдающий позитивное законодательство, им же и созданное, а явление, весьма слитное с правом, национальным правосознанием. Поэтому наше правовое государство - это не любая власть, укрепившаяся в Москве и создавшая «под себя» собственное «правовое обеспечение». Это система, поддерживающая и воспроизводящая социальную среду, способствующую формированию национального правосознания.

Российское право, в свою очередь, имеет сложные измерения - этическое, формально-юридическое, массово-психологическое и т. д. Оно может актуализировать и почти все «перелиться» в одно из них, лишив прежний правопорядок симметрии и баланса стабильности. Во всех случаях, однако, сохраняется главный вектор его сущностного смысла, направленный на воспроизводство национальной культуры, который государству никак нельзя терять из виду. Поэтому ключи от позитивной правовой системы находятся не у государства, и даже не в идее российской государственности. Российское государство - явление изменчивое и историчное. Отечественное государство вторично и терпит крах всякий раз, когда лишается ясно выраженных или подспудных корней в отечественной правовой культуре.

Можно предположить, что в России всякое государство будет адекватным, если оно выступит феноменом российского права; будет способным интегрироваться в русскую культуру. Важно, чтобы такое государство смогло найти себя в традиционном правообразовании и не переоценивало, как часто бывало, своих возможностей в рациональном «управлении обществом». Это - своеобразный либерализм, только на несколько иной, исторической почве: речь идет не об ограничении государства функциями «ночного сторожа» в интересах собственников, а максимальном полновластии государства, даже «государственном тоталитаризме», имеющем строго определенное назначение как способа выражения национального жизнестроительства. Все, что ему соответствует, что развивает, укрепляет самосознание, самопознание человека, общества, одновременно приобретает статус государственного начала и получает тотальность, развернутость в правовой культуре. В этом смысле государство всеохватно, универсально, вездесуще, но в этом же самом смысле оно совершенно прозрачно, вторично, интегрально, подконтрольно по сути, а не по юридической форме. Государство - всего лишь цементирующий, «связывающий» материал для развертывания правопознания, который, как любой материал, задает определенные рамки, но в весьма незначительной степени способен руководить и направлять замыслы художника.

В русском правопорядке государство никогда не имело самоценного и самодостаточного статуса. Все периоды, когда оно посягало на такую роль, кончались его посрамлением.

Статус государства - наиболее противоречивый феномен в нынешней политической системе. После 1985 года повсеместно сложилось представление чрезмерности государства, особенно если брать во внимание тогдашнюю конституционную трактовку его функций, которые, действительно, поражали воображение. Однако эта чрезмерность - парадоксальная форма удивительной инфантильности и формализма роли, принадлежавшей государству в советском обществе. Когда экономические новации стали продуцировать новые социальные противоречия, стало ясно, что в политической системе практически отсутствуют механизмы их регулирования, что государственные структуры неэффективны и не могут быть адекватными преемниками управления партии.

Такая ситуация - результат длительной эволюции политической системы, приведшей к глубоким деформациям важнейших характеристик государства:

- ослаблению и во многих аспектах стиранию территориальной организации его власти, в рамках которой перестали решаться соответствующие данному уровню вопросы. Симптомом этого стал все увеличивающийся поток обращений, писем по личным вопросам в центральные инстанции, который, не получив концептуальной оценки, служил лишь поводом к многочисленным нотациям местному начальству за бюрократизм и невнимание к людям, в конкретном плане, конечно, справедливым;

- эрозии государственной власти как особой публичной организации, обладающей суверенитетом и только ей присущими механизмами принятия и реализации решений. Государство не могло противостоять мощным неформальным структурам влияния и даже управления, которые постепенно оформились в теневую политическую систему, «смазавшую» конституционный статус не только государства (до сих пор, например, во многом не ясна роль правительства), но и партий, иных общественных организаций. Образовался известный феномен - замещение традиционной для государства деятельности функционированием вне- и надгосударственных институтов, чья процессуальная конституционная неупорядоченность граничит подчас с произволом, вакханалией авторитетов, инстанций, неписаных норм.

- появились неформальные как правозащитные, так и репрессивные механизмы (средства массовой информации, комиссии, комитеты и др.), становившиеся часто объектом самого беспринципного манипулирования и выводящие конституционные органы в двусмысленное и «техническое» положение, когда, например, суды, прокуратура, МВД должны давать отчеты юридически некомпетентным инстанциям. Гарантирующие возможности государства упали до критически низкого уровня. Неудивительно, что многие правозащитные инициативы реализовались не в рамках обычных юридических процедур, а различными неформальными и неправовыми организациями, которые подчас только и могут «пристыковаться» к сложившимся механизмам принятия решений в стране. Это - характерная черта кризиса государства, когда на не приспособленные процессуально органы возлагается защита человека, которую эти органы заведомо ие могут системно выполнить;

- и, наконец, снижение роли государства выразилось в утрате его экономического суверенитета как организации, аккумулирующей и контролирующей бюджетные ресурсы. Парламент отстранялся от контроля за финансами, регулирование которых заменялось двойной и тройной бухгалтерией, постепенно приведшей народное хозяйство к самым низким порогам управляемости.

В силу отмеченных сдвигов государство стало лишаться средств регулирования социальных отношений, т. е. инструментов политики, главным орудием которой оно должно было быть. Научные основы советского правотворчества. - М.: Наука, 1981.стр.54-56. Поэтому закономерно, что реализация реформ натолкнулась на удивительное открытие - «глиняность» государства, воссоздать которое в демократическом социальном варианте весьма непросто.

Попытка «непосредственного» перехода к правовому государству в абстрактном его понимании повлекла ужасающие диспропорции в правовой системе и структуре государственной власти, максимально затрудняющие проведение реформ. Вместо эффективных (как на Западе) механизмов получились какие-то внешне подобные западным копии, начисто лишенные эффективности своих оригиналов. Более того, эти органы, с которыми связывались главные надежды политико-правовой реформы, - Съезды, Верховные Советы, Комитет конституционного надзора, Президентские советы и т. д., лишь способствовали перенесению проблем в сферу дебатов часто малокомпетентных коллективов без видимого продвижения в их решении, что вызвало разочарование населения в самой идее демократии. В аппарате государства начался процесс борьбы несовместимых структур, обусловив сложную реакцию их взаимного отторжения в виде усиления централизма (введение единоличного президентства), роста сепаратизма с появлением республиканских президентств, атрофирование структур вертикального управления. В результате такого перенятия самих по себе прекрасных элементов западной государственности без должного учета сложной и уникальной национально-федеративной, социально-культурной, психологической обстановки в стране, получилось так, что вместо правовой власти образовался вакуум всякой власти с небезуспешными попытками самого крайне националистического, харизматического ее замещения. Не изменив структурно правовую и политическую системы, не обеспечив адаптацию этих перемен в общественном сознании, не урегулировав элементарные для любого правопорядка вопросы, наивно рассчитывать, что путем простого «монтирования» можно снять проблемы, временная парадигма решения которых занимает столетия. Даже А. Рапашиньски, профессор Колумбийского университета - прозападно ориентированный юрист, писал авторам официального проекта новой российской Конституции в 1990 году: «Не советую создавать в России президентство в американском стиле. Американская система, вызывающая восхищение в США, нигде в мире не была удачно трансплантирована, все попытки скопировать ее заканчивались той или иной формой диктатуры» . Конституционный вестник. Издание Конституционной комиссии РСФСР-М.. 1990, № 2, с. 99.

В свете сказанного глубоко закономерно, что фактические пути «введения» правового государства у нас значительно разошлись с теоретическими. Первый принцип правового государства - ограничение власти правом на самом деле стал сигналом к беспрецедентной травле вообще государства. Чего тут только не было - государство рассматривалось как какой-то монстр, имеющий природную наклонность к самым немыслимым порокам. Авторы изощрялись в планах ограничения государства, лишения его тех или иных функций (конечно же - немедленно и радикально), создания условий, максимально затрудняющих его работу. При этом игнорировался фундаментальный факт, что правовое государство - это сильное и эффективное государство, которое никак не может без применения принуждения и даже насилия там, где возникает малейшая угроза правопорядку. Забывалось также, что государство, своеобразное «открытие» человечества, стало возможным на определенном этапе развития цивилизации и само по себе обладает социальной ценностью (исключения лишь подтверждают правило) ничуть не меньшей, чем право, и что ослабление и без того еще слабого посткоммунистического государства может означать лишь одно - возврат к варварству и одичанию. Право же без государства - и эту азбучную истину еще раз от противного мы доказали своими реформами - объект для кривотолков и поругания, область народных разочарований из-за отсутствия конкретной пользы человеку и, в конечном счете, форма посрамления самой идеи права. Никакие самые совершенные нормы не могут существовать в условиях эрозий государства. Это вовсе не означает позиции, что право - исключительный продукт государства и в отсутствие силы есть лишь «пустое сотрясение воздуха пустым звуком», к чему однобоко сводила этот сложнейший феномен наша «марксистская» юридическая наука. Связь права и государства намного сложнее и глубже. Не стремясь решать здесь этой сложной проблемы, следует подчеркнуть, что социальная ценность и результативность права возможна только в условиях эффективной государственности. Разрушение государственности как социального, национального, правового, культурного феномена, не сводящегося к сумме тех или иных органов, приводит к колоссальным потерям не только в культуре, но даже, казалось, в сферах, не относящихся к «чисто» юридическим отношениям - экономике, общественном сознании, нравственности, национальной самобытности. Не случайно, что основные атаки перестройки в свое время сосредоточились на отечественной государственности, федеративном ее аспекте, которые довольно успешно мимикрировались разговорами о борьбе с «аппаратом», «тоталитаризмом» и т. д. Это тем более было показательно в ситуации, когда именно государство нуждалось в первоочередном укреплении после многих лет бесконтрольного партийного диктата над ним. Однако под лозунгом создания «правового» государства процесс на самом деле пошел в обратном, прежне-перекрашенном направлении. Партийный диктат, которому все же нельзя было отказать в немалой государственной ответственности, заменился прямым бесцеремонным и безответственным третированием государства со стороны различных политических и финансовых лоббистских групп. Возникла угроза распада национальной государственности, ставшая фундаментальной причиной выхолащивания силы и смысла права, каким бы новаторским оно ни было. Традиции политической культуры населения обусловили быстрое «созревание» и вознесение на вершины власти идеологов и вождей, не ориентировавшихся в смысле происходящего и легкомысленно игравших на дезорганизации государственных институтов, понятии суверенитета и т. д.

Какими же методами стала проводиться «правовизация» российского государства? Эти методы были основаны подчас на старых схемах классового революционаризма в новой их словесной оболочке. Снова ставилась задача слома государственности. Так, профессор А. Б. Венгеров писал в 1990 году о задачах перестройки в отношении государства 30-х годов: «Прежде всего становится очевидным, что речь идет действительно о сломе, а не об усовершенствовании, подновлении, косметическом ремонте государственной машины» . Венгеров А. Несущие конструкции правового государства.- Об-щественные науки, 1990, № 3, с. 62. Вряд ли было бы целесообразным говорить о сломе государства пятидесятилетней давности. Поэтому не приходится сомневаться, какое именно государство имел в виду автор, столь категорично отказывая ему в возможности «усовершенствоваться», тем более, что именно советское государство широко клеймилось как генетическое продолжение сталинской системы. К сожалению, в России мышление слома не уступило еще места мышлению эволюции.

Важная несущая конструкция правового государства - верховенство законов. К сожалению, и этот принцип на практике у нас получил однобокую и формальную направленность. Верховенство закона имеет смысл при соответствующем потенциале законодательных органов - их должной организации, интеллектуально-профессиональном уровне, наличии механизмов апробации и квалифицированной экспертизы законопроектов. Требуется новый уровень организации не только законотворческих органов, но и остальной, в частности, исполнительной, юрисдикционной инфраструктуры. Но и этого мало. Необходимо выяснить вопросы: мера законов в российской правовой системе, предметы законодательного регулирования, разграничить их с областью правительственного и регионального нормотворчества. Между тем ничего подобного пока в правовой инфраструктуре нет. Имеет место политизация идеи верховенства закона (а ранее - суверенитета) и использование их в борьбе за власть. Столь некультурное обращение с данным принципом не позволило не только извлечь ожидаемой пользы, но наоборот - нанесло огромный ущерб правопорядку. Непомерное «валовое» производство законов усилило анархию в законодательстве, с одной стороны, а с другой - повело к .вытеснению нормального подзаконного регулирования - необходимого элемента структуры законодательства, что, в известной мере, ослабило рычаги исполнения законов. Это привело к тому, что текущие нужды оказались в центре внимания законодателя, вынужденного подменять исполнительную власть, а перспективные и принципиальные вопросы стали решаться наспех, в рамках либо поточного законотворчества, либо как последствия импульсивных политических кампаний. Конституционные акты превратились в разновидность текущего законодательства. Растеряв даже доперестроечный уровень конституционализма, мы вынуждены начинать XXI век с восстановления элементарных норм правосознания.

Правовая система потеряла макроуровневую ориентированность; законодательная форма стала ширмой разлагающего ее процесса административного вмешательства. Самое тревожное то, что логика этого процесса ведет во многом к неосознаваемым, но неизбежным последствиям - постепенной потере значения законодательных органов, нарастанию формализма их деятельности и перемещению центра принятия решений, входящих в их компетенцию, в теневые структуры, прообразы которых уже начинают возникать. Таковы парадоксальные результаты «введения» правового государства. Лившиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. - М.: ИГП РАН, 1992.

Невозможно достичь системного изменения ситуации лишь путем нескольких политико-правовых новаций. Как от производственной демократии нельзя было ожидать повышения эффективности производства, так же тщетны попытки возложения аналогичных надежд в сфере государства и права на законодательные конструкции правового государства. Ни борьба с «телефонным правом», ни суд присяжных, ни конституционное правосудие, ни «разделение властей» без адекватной России структурно-функциональной и культурной основ политико-правовой системы сами по себе не приведут к качественному улучшению правового сознания общества.

Принятый стиль формирования правового государства ведет к увеличению ножниц между законодательством, общественными отношениями и правовым сознанием людей, что чревато вымыванием правовых начал из общественной и государственной жизни. Рост числа законов носит номинальный характер и не сопровождается переливом их количества в качество правопорядка, в повышение уровня законности, то есть в конкретные характеристики юридического быта людей. Сохраняя иллюзию, что такой образ действий есть форма перехода к правовому государству, мы продлеваем жизнь старого стереотипа нашей науки, будто создавая новые законы, можно управлять экономикой, политикой, преступностью и т. д., что, конечно, вовсе не свидетельствует о ненужности новых законов. Однако настало время пересмотреть политику правового «ускорения», до сих пор господствующую в юридической сфере, и перейти к сбалансированности правовой системы. Прямая законодательная интервенция в те или иные отрасли не может решить проблем и ведет лишь к хаосу в правовой системе. Для того, чтобы новые законы начали действовать, необходимо оставить иллюзии непосредственного перехода к правовому государству через чисто нормативные меры. Надо в большей степени опереться на культурные, традиционные и практические механизмы существующей правовой системы и пока еще сохраняющиеся элементы морального воздействия на поведение людей.

Все увеличивающийся поток законов, указов, постановлений и т. д. свидетельствует о том, что он способен выступать новой формой старой системы административного приказа. Неконтролируемый бум этой сферы давит на мораль, традиции, нормы общественных организаций, т. е. иные элементы нормативной системы общества с неизбежным огосударствлением и вытеснением последних. Существует вероятность нового варианта сплошного этатизма. Правоохранительная инфраструктура остается во многом не подготовленной для экономических и законодательных реформ. Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. - М.: Юрид. лит., 1991.

Новые нормативные акты не должны содержать институтов и обещаний, которые бы не обеспечивались возможностями реальной исполнительской и юрисдикционной деятельности, социальными и экономическими ресурсами. Наш правовой прогресс сейчас прежде всего зависит от обеспечения непрерывности процесса развития, накопления практической основы регулирования, закрепления нового в нормах поведения, воспринятых не только высокостоящим законодателем, но и юридической деятельностью в самом широком ее смысле. Если сейчас удастся «связать линию времени» развития законодательства и не дать ей в очередной раз прерваться, пусть даже под эгидой таких же, как и раньше, возвышенных лозунгов, это обеспечит основу для дальнейшего прогресса права, настоящей эволюции правового сознания людей, раскрепощенного от бюрократического произвола, что создаст действительные правовые предпосылки для самого глубокого социального новаторства.

Достижение отмеченных целей во многом зависит от концептуального решения законодательной власти, развитие которой пока не обнаруживает культурно-юридической целостности и адекватности развитию правовой системы. Практически вся проблематика законодательного органа редуцирована к вопросам компетенции и степени «демократичности» выборов в него, сводя идею представительной государственной власти к проблемам влияния на правительство, территориальному Представительству и задачам иметь больше законов, чем до сих пор. Между тем механизм правоОбразова-ния, юридическим олицетворением которого выступает верховная представительная власть, имеет гораздо более глубокие основы и функции в обществе, чем это могут выразить даже самые совершенные парламентские процедуры. Либеральный демократизм, взятый «абстрактно», «вообще», способен оформить и ложные социальные процессы, примерами чего изобилует наша история, может стать оболочкой романтического теоретизирования, провоцируя сомнения людей в самой идее демократии и генерируя авторитарную ностальгию. Необходима законодательная власть, мобилизующая творческие, интеллектуальные источники общества и способная организовать реализацию своей продукции.

Народовластию необходим институт, обеспечивающий более широкое, нежели территориальное представительство граждан, измерение общества, олицетворяющий функциональные срезы жизни людей - науку, культуру, профессии и т. д. Должен быть какой-то вариант прямого представительства профессиональных и интеллектуальных элит, которое не только не противоречит демократии, но и наоборот - является условием разносторонности, плюралистичности, компетентности и адекватности народу законодательного механизма. В огромном и весьма многообразном обществе должны быть государственные структуры, учитывающие широту общественного сознания, купирующие до .известной степени шаблонность территориального набора депутатов. Поэтому в государственном организме необходима подсистема, позволяющая отразить нетрадиционные или «трудно представляемые» аспекты человеческой деятельности, социальной структуры. Достижение такого многообразия - преимущество политической системы, либеральные, в частности западные, варианты которой страдают чрезмерной политизацией парламентов, диктатом партийных машин, отрывом от социальной организации страны. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева - М.: Юрист, 1994.стр.34-38. Профессионализация членов парламента - форма отчуждения от людей, в рамках которой государство недопустимо тесно привязывается к политическим организациям. Все эти явления в той или иной мере уже разъедают представительные системы западных стран, вызывая такие болезни демократии, как недоверие людей к представительным органам, распространение абсентеизма и т. д. Признаки этих болезней стали просматриваться и в России, прямолинейно воспринимающей западные институты. Строить высший законодательный орган государственной власти лишь на системе территориального и национального представительства - значит заведомо отказаться от идеи адекватного обществу законодательного органа, соразмерного интеллектуальной и культурной мощи народов. Следует, вероятно, подумать о какой-то форме прямого представительства ученых, деятелей культуры, а также социально уязвимых групп населения - ветеранов, инвалидов и т. д., которым трудно обеспечить соразмерное парламентское участие в рамках традиционного избирательного процесса.

Дееспособность государства зависит не только от динамизма власти, законодательства и способности парламента его обеспечить, но и от наличия инструментов осуществления закона, в том числе в рамках механизмов правительственной машины. В противном случае формализуется деятельность иных, прежде всего представительных органов.

Более того, эффективность правового государства, как показывает исторический опыт, во многом определяется степенью активности и возможностями нормативной автономии правительства, обеспечением ему достаточно широкого поля социального творчества, его способностью выполнять роль руководителя и двигателя политической жизни страны, источником которой является представительная власть.

Широко распространившаяся в последние годы практика подзаконного и часто незаконного нормотворчества свидетельствовала не только о деформациях законодательного процесса, но и об объективном существовании нормативных прерогатив правительства, до сих пор не получающих четких легальных форм реализации. Исполнительную власть стало принятым видеть (по крайней мере - теоретически) в качестве какого-то механизма, только выполняющего законы. Однако многие нарушения законов со стороны исполнительного аппарата имели и имеют причиной отсутствие ясного разграничения нормотворческих полномочий представительных и исполнительных органов, действующих во многом до сих пор явочным порядком.

Способ не только «разделения», но и «соединения» законодательной и исполнительной власти - важнейший узел нашей государственности, традиционный вопрос для формы правления России. До последнего времени у нас сложилась ситуация, когда исполнительная власть соединялась с законодательной путем почти тотального поглощения последней. Конституционные различия между ними в значительной степени нивелировались практикой. Сейчас стал реальностью другой крен, когда функции правительства становятся формой ситуативного дрейфа полномочий между законодательными и президентскими органами с явной тенденцией размывания правительственного статуса. В этих условиях инфраструктура администрации Президента втягивается в решение вопросов, не относящихся к традиционной сфере главы государства, что чревато неразберихой и снижением ответственности в правительственной деятельности.

Необходимо, вероятно, исходить из признания цельности и самостоятельности исполнительной власти, избавившись от предрассудков какой-то ее второсортности по сравнению с властью президентской. У них - разные функции в разделении труда по управлению государством, а отсюда - и различные полномочия. Одинаково вредны как нарушение законотворческого процесса, от кого бы оно ни исходило, так и вмешательство в юрисдикцию правительственных органов, обладающих также специальным суверенитетом, ибо они несут политическую ответственность за свою деятельность. В связи с этим нужно, наверное, предусмотреть определенное усиление гарантий прерогатив правительственной власти. Если мы возлагаем на кого-то ответственность и обязанности, то должны предоставить в достаточном объеме и соответствующие права, преимущества, иммунитеты, режимы наибольшего благоприятствования, дающие простор творчеству исполнителя, гарантирующие его от мелочного вмешательства в текущую работу.

К сожалению, невосприятие правительства как политически суверенного органа не позволяет нам до сих пор вообще иметь правительство в юридическом смысле этого слова - как единоначальный орган коллективной политико-правовой ответственности, заменяемый часто собранием министров, каждый из которых находится в клубке противоречивых и сложных зависимостей от самых различных органов и влияний. Кистяковский Б.А.В защиту права (интеллигенция и правосознание) // Вехи. Сборник статей о русской интеллигенции. М., 1990. С. III. Слабый суверенитет правительственной машины порождает многие известные истории явления: центробежность аппарата и решений, политиканство, некомпетентное вмешательство в правительственную деятельность всевозможных камарилий и т. д. Создание дееспособного правительства зависят, конечно, не только от совершенства конституционных норм. Это сложный и длительный процесс становления всей политической и правительственной инфраструктуры, предполагающий развитие внеправительственных механизмов, пересмотр традиционных путей рекрутирования его членов, аппарата, создание нового типа управленческой бюрократии. Поэтому вряд ли законодательно необходимо определять структуру, организацию правительства, оставив эти вопросы практике. Полагаю, что серьезному уточнению должен подвергнуться нынешний порядок формирования и роспуска правительства, формы его ответственности и полномочия в напра!влении придания ему большей самостоятельности и политической ответственности как коллективного органа исполнительной власти.

Правовое государство - социальный идеал, к которому всякое общество идет в рамках своих закономерностей: социально-экономических, политико-правовых, национальных. Это тот порядок, который нельзя «ввести», переняв несколько понравившихся институтов своего соседа. Это глубоко обусловленная культурой составная часть процесса развития, измеряемого десятилетиями и столетиями, движение которого идет даже вопреки подчас тем или иным намерениям вождей. Нарастающие сложность и многообразие мира требуют адекватных правовых ответов юридической науки, в том числе по контролю за неблагоприятными последствиями развития цивилизации.

Действуем ли мы с пониманием всей сложности и глубины ситуации? Обновление и перестройка были ответом на многие назревшие потребности общества, в том числе и в сфере права и правопорядка. Стремление к демократии, самоуправлению, гласности расширило социальные возможности давно и мучительно пробивавшей себе дорогу тенденции обретения законности. Однако последующие события показали внутреннюю противоречивость этого движения в рамках политики реформ. Теоретическая неопределенность привела к концептуально аморфным, а потому малоэффективным решениям, подчас лишь усиливавшим недостатки прежней системы. Прошедшие годы отнюдь не были, однако, вопреки некоторым оценкам, лишь периодом бесполезного разрушения.

Лозунговость и приблизительность первоначальных представлений и практических мер постепенно высветили альтернативы правового развития, заставили, увы, через многие ошибки, попятное движение и даже жертвы задуматься о концептуальной основе отечественного правового прогресса, охладили очередную атаку радикалов - в один переход быть в правовом государстве через простое заимствование западных институтов. Опыт этих лет показал, что реформы, имеющие лишь импортную основу, фактически ведут к переодеванию в новую терминологию прежних схем, не затрагивая ни корней аномалий, ни огромных резервов отечественной правовой культуры.