2

Новосибирский государственный технический университет

Юридический факультет

Кафедра государственно-правовых дисциплин

РЕФЕРАТ

по муниципальному праву

Статус главы муниципального образования Российской Федерации

Выполнила студентка 2 курса:

_______________________

(Ф.И.О. студента)

группа _________________

Проверил:

________________________

(Ф.И.О. преподавателя)

Новосибирск - 2008

Содержание

Введение

1. Глава муниципального образования. Определение

2. Статус главы муниципального образования

3. Виды ответственности главы муниципального образования

3.1 Уголовная ответственность

3.2 Административная ответственность

3.3 Дисциплинарная ответственность

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. В теории данное понятие определялось и определяется по-разному. Например, А. Замотаев, исходя из определения п.1 ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении дает следующее понятие: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения» /Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства//Российская юстиция. 1996. № 6./.

1. Глава муниципального образования. Определение

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ -- в РФ высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 36 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 2003 г. Глава МО. избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах Глава МО либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания представительным органом муниципального образования Глава МО является председателем представительного органа муниципального образования. При любом порядке избрания Глава МО не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Указанное ограничение не распространяется однако на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых Глава МО., независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Глава МО в пределах своих полномочий: а) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами гос. власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; б) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; в) издает в пределах своих полномочий правовые акты; г) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава МО подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

2. Статус Главы муниципального образования

Законодателем фигура Главы МО выведена из категории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужно учитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус:

1) оно должно быть принято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или путем заключения трудового договора,

2) на него должен распространяться особый порядок продвижения по службе, порядок наложения взысканий и поощрений,

3) оно должно иметь специфические права и обязанности,

4) на него должны распространяться специфические ограничения,

5) указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.

Проанализировав статус Главы МО с этих позиций, становится очевидно, что Глава МО не может являться муниципальным служащим, так как:

1) он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих,

2) он имеет специфические права и обязанности,

3) наложение взысканий на Главу города также имеет свою специфику,

4) он не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.

Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы Главы местной администрации, Главы муниципального образования и Главы местного самоуправления.

Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание.

Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти.

1. Сильный представительный орган - слабый Глава муниципального образования.

2. Сильный Глава муниципального образования - слабый представительный орган. Указанная модель может быть подразделена на следующие виды:

1) Представительный орган - Глава муниципального образования, который одновременно является непосредственным руководителем местной администрации и руководителем представительного органа.

2) Представительный орган - Глава муниципального образования, который является непосредственным руководителем представительного органа, но непосредственно не руководит местной администрацией, а исполнительские функции реализует назначаемый им управляющий.

3) Представительный орган - Глава МО, который является непосредственным руководителем местной администрации, но не является руководителем представительного органа.

4) Представительный орган - Глава муниципального образования, который не является непосредственным руководителем ни местной администрации, ни руководителем представительного органа.

3. Представительный орган - управляющий, который назначается на должность решением представительного органа.

4. Комиссионная форма.

Учитывая вышеуказанные формы организации системы местной власти, считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения в соответствии с которой следует муниципально - правовым термином «Глава МО» или «Глава местного самоуправления» следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, одновременно возглавляющее:

А) Местную администрацию и всю совокупность подчиненных исполнительных структур,

Б) Местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур,

Хотелось бы особо отметить, что в данном случае речь не идет о том, что в конкретном муниципальном образовании должен быть обязательно Глава МО, возглавляющий вышеуказанные властные структуры. Отнюдь нет, возможны и иные формы организации местной власти, однако, в таком случае лицо, имеющее другой муниципально - правовой статус не должно механически обозначаться термином «Глава муниципального образования», для его обозначения стоит использовать иной муниципально - правовой термин.

Также достаточно неразработанным моментом в теории муниципального права является вопрос о соотношении статуса местной администрации и Главы МО, муниципально - властного субъекта, первоначально наделенного муниципально - властными полномочиями исполнительного характера.

Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно Глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях Главы Муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально - властных структур, единолично формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал.

То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально - подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Рассмотрев стандартную структуру местной администрации, в которой традиционно выделяются:

1) руководящие должностные лица, которые назначаются Главой муниципального образования и ответственны перед ним,

2) аппарат Главы муниципального образования, основное значение которого состоит в обеспечении работы Главы МО и его заместителей,

можно прийти к выводу о том, что все указанные подразделения, в своей совокупности образующие местную администрацию, обслуживают в пределах своей компетенции деятельность Главы МО по решению вопросов местного значения и полностью производны от муниципально-правового статуса Главы МО. Поэтому очевидно, что достаточно спорны утверждения некоторых ученых о том, что местная администрация является муниципальным органом и обладает самостоятельной компетенцией.

Также достаточно актуальным является вопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальным органом.

Некоторые ученые считают, что раз органы власти возможны двух видов: коллегиальные и единоначальные, то можно говорить о статусе Главы МО, как о статусе муниципального органа.

Можно подойти к этому вопросу следующим образом: определить существенные признаки, характеризующие муниципальный орган и проанализировать правовое положение Главы МО на предмет соответствия его правового статуса указанным признакам.

1) муниципальный орган, прежде всего, представляет организацию в форме учреждения,

2) специфика муниципального органа, как местного учреждения состоит в том, что указанный субъект муниципального права не просто осуществляет управленческие функции, а реализует муниципальную власть, т.е. наделен муниципально - властными полномочиями,

3) муниципальный орган представляет собой муниципально-властное учреждение, имеющее стабильную систему структурных подразделений, закрепленную в правовых актах, взаимосвязанную и взаимозависимую,

4) муниципальный орган имеет нормативно закрепленный за ним имущественный комплекс, находящийся на соответствующем балансе,

5) муниципальный орган, как муниципально - властное учреждение, является субъектом гражданско-правовой ответственности,

6) муниципальный орган, как муниципально - властное учреждение, осуществляет права владения, пользования и распоряжения имуществом,

7) муниципальный орган, как муниципально - властное учреждение, имеет свои учредительные документы.

Если признаки муниципального органа попытаться спроецировать применительно юридическому статусу Главы МО, то можно прийти к выводу о том, что Глава МО характеризуется юридически - значимыми признаками, которые не совпадают с юридическими признаками, выделяющимися применительно к правовому статусу муниципального органа, как муниципально-властного учреждения. Глава МО характеризуется большим объемом прав в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководитель муниципального учреждения и можно утверждать, что его правовой статус отличен от статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятия муниципальный орган. В системе муниципальной власти исполнительно-распорядительную, контрольную, нормотворческую и представительскую функции реализует не местная администрация, как муниципальный исполнительный орган, а высшее выборное должностное лицо (Глава МО), наделенное властными полномочиями и имеющее непосредственно подчиненные ему управленческие структуры, состоящие из муниципальных служащих.

Причем, при подобном подходе речь идет о том, что Глава МО не является муниципальным органом, а представляет собой муниципально-властного субъекта, наделенного отдельными признаками юридического лица, свойственными муниципальному органу как муниципально-властному учреждению. В связи с этим, вероятно, правильнее будет остановиться на том, что Главу МО следует рассматривать только как высшее выборное муниципальное должностное лицо.

3. Виды ответственности главы муниципального образования

Неправомерные действия должностного лица местного самоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон, издание правового акта, противоречащего действующему законодательству, и т.п.) влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от имени государства, данный вид ответственности ФЗ РФ № 154-ФЗ именует ответственностью перед государством. При этом реальный ущерб причиняется необязательно непосредственно государству или его органам - потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты.

Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством являются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.

3.1 Уголовная ответственность

В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1997 г., основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл.30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Данная глава включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.

В соответствии со ст.285 уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями. Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч.1 ст.285 УК РФ). Квалифицирующим признаком данного деяния, отягчающими ответственность за это преступление, является наступление тяжких последствий (ч.3 ст.285). Формы и способы злоупотреблений должностными полномочиями могут быть самыми разнообразными: издание противоречащих закону либо иному нормативному правовому акту приказов и распоряжений, повлекших указанные в ст. 285 УК РФ последствия; неосновательное расходование денежных и других ресурсов без признаков хищения; сокрытие совершенных в органе местного самоуправления хищений, недостач, злоупотреблений по службе.

В соответствии со ст.286 преступлением является превышение должностных полномочий должностным лицом местного самоуправления, то есть совершение им действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Более строгую ответственность влекут те же действия, совершенные при наличии таких отягчающих обстоятельств, как а) с применением насилия или с угрозой его применения; б) с применением оружия или специальных средств; в) с причинением тяжких последствий.

«При отграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышения власти или служебных полномочий … следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, а во втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиям другого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить)».

Преступлением согласно ст.287 Уголовного кодекса Российской Федерации является неправомерный отказ должностного лица местного самоуправления в предоставлении информации, а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации.

Незаконное участие должностного лица местного самоуправления в предпринимательской деятельности - учреждение коммерческого юридического лица либо управление им лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, - связанное с предоставлением такому юридическому лицу льгот и преимуществ или с иным покровительством, является преступлением, влекущим ответственность по ст.289.

В соответствии со ст.290 преступлением является получение должностным лицом местного самоуправления взятки, отягчающими признаками которого являются получение взятки за незаконные действия или бездействие (ч.2 ст.290 УК РФ), получение взятки главой органа местного самоуправления (ч.3 ст.290), а также получение взятки группой лиц по предварительному сговору, или неоднократно, или с вымогательством взятки, или в крупном размере (ч.4 ст.290).

Преступлением является служебный подлог, то есть внесение должностным лицом местного самоуправления в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в эти документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (ст.292 УК РФ).

Должностным преступлением согласно ст.293 Уголовного кодекса Российской Федерации является халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

3.2 Административная ответственность

Условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут устанавливаться как федеральными нормативными актами, так и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне основным нормативным актом, определяющим условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ.

В соответствии со ст. 2.4. КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. В примечании к статье дается понятие должностного лица. Это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Например, согласно ст.5.36 КоАП РФ административная ответственность должностных лиц наступает за нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей.

3.3 Дисциплинарная ответственность

Основным нормативным актом, определяющим условия применения дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ.

В соответствии со ст.192 ТК РФ применяются следующие взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение по соответствующим основаниям.

Должностные лица подлежат дисциплинарной ответственности за нарушения трудовой дисциплины. Конкретные составы дисциплинарных правонарушений устанавливаются в ТК РФ, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

Ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий

Должностные лица органов местного самоуправления могут быть наделены государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна органам государственной власти. Одновременно с принятием решения о наделении названными полномочиями должностные лица органов местного самоуправления должны получить необходимые материальные и финансовые средства для их реализации.

Недобросовестное осуществление указанных полномочий влечет ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством. Но норма вводит важное ограничение степени ответственности означенных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий: должностные лица местного самоуправления ответственны за осуществление только тех полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации, либо указом Президента Российской Федерации.

Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо указом Президента Российской Федерации.

В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.

Заключение

Из всего выше сказанного можно сделать обобщенный вывод:

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Поскольку должностное лицо местного самоуправления - вполне конкретный человек, то соответственно он может нести уголовную, административную и дисциплинарную ответственности.

Нарушение главой местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов или законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования может повлечь такое негативное последствие ответственности как прекращение его полномочий.

Список используемой литературы

1) Конституция РФ

2) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. С последующими изменениями.//«Российская газета» от 31 декабря 2001 г. № 256.

3) Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ//«Российская газета» от 31 декабря 2001 г. № 256.

4) Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ С последующими изменениями. // Собрание законодательства Российской Федерации, 17 июня 1996 г., № 25, ст. 2954.

5) ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСНТОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ» от 06.10.2003

6)Соловьев С.Г. «Правовой статус Главы муниципального образования»

Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"/Под ред.

7) Ю.А.Тихомирова. - М.: Изд Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Отв. ред. В.М. Лебедев. -М.: Юрайт-М, 2001

8) Большой юридический словарь - http://slovari.yandex.ru/dict/jurid/article/jur1/jur-1245.htm