Международные споры: становление системы урегулирования в рамках ОБСЕ

Международные споры: становление системы урегулирования в рамках ОБСЕ

Мирное урегулирование межгосударственных споров относится к числу самых острых и актуальных тем. От своевременного, полного и окончательного разрешения противоречий зачастую зависит сохранение мира и обеспечение безопасности, как на региональном, так и на глобальном уровнях.

В процессе межгосударственного общения возникают разногласия, сталкиваются интересы и позиции субъектов международного права по всему спектру международной жизни - от правовых разночтений при толковании и применении действующих двусторонних и многосторонних договоров до территориальных претензий и пограничных споров. Если споры, касающиеся имплементации международных соглашений, представляют собой сугубо юридические разногласия и разрешаются, как правило, путем применения международной судебной процедуры, то политические, экономические и иные споры требуют сочетания как правовых, так и политических мирных средств урегулирования.

Последние годы нынешнего столетия объявлены мировым сообществом 10-летием международного права ООН. Задачи ООН состоят в том, "чтобы содействовать уважению международного права, совершенствовать мирные средства разрешения споров, поощрять прогрессивное развитие и кодификацию международного права" [1].

Одним из императивов современного международного права является принцип мирного урегулирования споров, призванный исключить из практики межгосударственных отношений какое-либо применение силы или угрозу ее применения. Механизм осуществления принципа мирного разрешения международных споров, установленный ст. 33 Устава ООН, гласит, что государства, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны, прежде всего, стремиться разрешить его путем "переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору".

Международный спор можно охарактеризовать как объективно существующее столкновение интересов, формально выражающееся в несовпадении точек зрения в отношении фактических обстоятельств или правовых норм, выраженное в форме односторонних или обоюдосторонних претензий.

В международно-правовых соглашениях и политических декларациях институт мирного разрешения споров рассматривается как один из основных принципов международного права, в соответствии с которым споры между государствами должны решаться исключительно мирными средствами, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость. Внедрение и практическое применение принципа мирного разрешения споров призвано устранить саму возможность возникновения межгосударственных споров и не допустить их перерастания в стадию конфликта.

На нынешнем этапе развития международного права и международных отношений особую важность приобретает вопрос выбора мирных средств урегулирования споров. Современная политическая обстановка, характеризуемая всплеском целого ряда конфликтов "нового поколения", должна внести свои коррективы в вопрос выбора мирных средств урегулирования споров. Представляется, что приоритетными следует считать те институты урегулирования, которые предусматривают участие третьей стороны и принятие решений обязательного характера. В то же время необходимо придерживаться принципа свободы выбора средств мирного разрешения споров.

На протяжении длительного периода вопрос о применении мирных средств урегулирования споров с участием третьей стороны, в частности с применением международной судебной процедуры и арбитража, являлся предметом острой политической и идеологической борьбы. Нередко вопрос выбора увязывался с якобы имевшим место ограничением суверенитета государств. В настоящее время неприятие вовлечения третьей стороны в урегулирование споров и исключительное предпочтение переговоров и других политических средств уступило место более гибкому подходу. В подтверждение можно привести пример признания обязательности процедуры Международного суда рядом восточноевропейских стран и бывших республик СССР.

Интерес к рассмотрению системы мирных средств урегулирования споров на европейском континенте объясняется наличием серьезной угрозы безопасности в Европе, где в последнее время происходят вспышки этнических, национально-освободительных и иных конфликтов и споров.

В период "холодной войны" эта категория межгосударственных столкновений пребывала в "замороженном" состоянии и практически оставалась неизвестным явлением для Европы. Этим и объясняются неподготовленность, отсутствие опыта и практических навыков применения соответствующих механизмов урегулирования со стороны международных институтов. В этой ситуации ОБСЕ должно было внести своей вклад в предотвращение конфликтов и управление кризисными ситуациями.

После окончания "холодной войны", руководствуясь положениями Хельсинкского заключительного акта, в рамках ОБСЕ был принят ряд основополагающих соглашений, что способствовало реформированию СБСЕ из "форума для переговоров и диалога" в реально действующую оперативную структуру.

Раннее предупреждение споров и их урегулирование, предотвращение конфликтов и управление кризисными ситуациями стали основными направлениями в деятельности ОБСЕ.

Предотвращение возникающих споров и конфликтов, их своевременное разрешение и дальнейшее строительство мира имеют важное значение для будущего континента. Очевидно, Европа не может себе позволить дальнейших кровавых конфликтов, которые потрясали некоторые ее регионы. Причем проблема состоит не в создании новых институтов или принятии новых политических деклараций, как бы они порой ни оказывались полезными, а, скорее, в том, чтобы максимально эффективно приспособить мандат, полномочия, систему мирного урегулирования и функции европейских институтов безопасности к новым реалиям.

Вплоть до конца 80-х годов, и особенно в период "холодной войны", возможности участия, как ООН, так и региональных организаций в разрешении региональных конфликтов и споров были существенно ограничены. Только с прекращением противостояния Запад -- Восток, с распадом биполярной системы многие из региональных организаций обратились к исследованию политических, правовых, финансовых и других преимуществ регионального характера, связанных с их возможным участием в предотвращении и разрешении конфликтов и споров, а также удержании их под своим контролем в случаях, когда ООН не в состоянии справиться со всеми инцидентами сразу. Ситуация на европейском континенте (в смысле наличия реально действующей системы мирного урегулирования споров) не была особо благоприятной.

Влияние европейской международно-правовой доктрины на формирование договорной базы региональных международных организаций всегда было существенным. Такая тенденция характерна и в выборе средств и инструментов мирного урегулирования споров и конфликтов. В течение продолжительного времени лишь ограниченная часть европейских стран была связана договорами о механизме мирного урегулирования споров и конфликтов. В основном это соглашения, предусматривающие специальную процедуру, арбитражное рассмотрение споров и их судебное урегулирование. Причем большинство соглашений, главным образом двусторонних, датировалось периодом между двумя мировыми войнами и не соответствовало новым реалиям.

Позже на европейском уровне были созданы особые механизмы мирного урегулирования споров, применимые лишь в рамках Европейского Содружества.

Таким образом, создание эффективных механизмов мирного урегулирования споров оставалось одной из главных забот в международно-правовой деятельности государств европейского континента.

Наметившаяся в 70-е годы на континенте тенденция перехода от двусторонней к многосторонней системе безопасности под эгидой СБСЕ внесла в повестку дня идею создания общеевропейской системы мирного урегулирования споров. По справедливому замечанию швейцарского юриста-международника Л. Кафлиша, в период противостояния Восток-Запад одной из основных целей СБСЕ являлась "стабилизация отношений для обеспечения минимального мира и безопасности внутри континента" [2, с. 5]. Согласно идее К. Ройэна, подобная система безопасности могла бы стать связующим звеном между "стремлением всех людей, заинтересованных в достижении всеобъемлющей безопасности и сотрудничества в Европе" и усилиями по "неукосительному изменению закостенелой системы конфронтации Востока и Запада с оттепели 1970-х" [3].

Международно-правовое воплощение идея безопасности в Европе находит в Хельсинкском заключительном акте СБСЕ 1975 года, установившем, среди прочих, два взаимосвязанных принципа: неприменение силы или угрозы силы и мирное разрешение споров.

Эти принципы явились лишь частью 10 принципов или, как их иногда называют, 10 заповедей, призванных регулировать отношения в Европе, в ее нынешнем понимании (от Ванкувера до Владивостока). Основой их служит "Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН", принятая пятью годами ранее Генеральной Ассамблеей ООН.

На современном этапе развития первая попытка предложить проект договора о создании европейской системы мирного урегулирования предпринята еще до создания СБСЕ. Проект был выдвинут Федеральным политическим департаментом Швейцарии (сейчас - Федеральный департамент иностранных дел) на встрече послов в Женеве 18 сентября 1973 года.

Первая швейцарская инициатива, задуманная в виде соглашения, была отклонена. Этому во многом "способствовало" противостояние, с одной стороны, группы нейтральных и неприсоединившихся стран', поддержанных НАТО и Европейским сообществом, и с другой стороны, в лице СССР и его союзников - восточно-европейских стран. Однако, во многом благодаря этой инициативе, в дальнейшем стало возможным включение принципа мирного урегулирования споров в Заключительный акт СБСЕ 1975 года, а позже созыв в 1978 году в Монтре (Швейцария) Совещания экспертов стран СБСЕ по мирному урегулированию споров.

Австрия, Кипр. Финляндия, Мальта. Швеция, Швейцария, Югославия, позже Лихтенштейн и Сан-Марино.

На Совещании в Монтре эксперты стран-участниц СБСБ рассмотрели уже второй проект, предложенный Швейцарией. По оценке многих, он был "менее дерзким и более реальным", чем предыдущий [2, с. 5].

Некоторые представители западной доктрины международного права усматривали в предложенном швейцарцами проекте договора уступку Востоку [4]. В частности, проявлением этого, по их мнению, стало ограничение юрисдикции арбитража и круга подсудных ему дел. Была предусмотрена статья, призывающая пересматривать механизм мирного урегулирования каждые пять лет.

Со стороны стран социалистического лагеря (в лице Советского Союза, Чехословакии, ГДР и Польши) был предложен свой вариант договора, стержнем которого явились обязательные переговоры как основное средство мирного урегулирования споров.

В результате противостояния двух подходов, из-за неумения и нежелания уступать Совещание в Монтре завершилось провалом. Было достигнуто соглашение лишь о проведении следующей встречи экспертов по мирному урегулированию споров в Афинах в 1984 году.

Дискуссии в Афинах продемонстрировали практически не изменившиеся позиции сторон.

Справедливости ради надо отметить, что на этом совещании СССР проявил готовность рассмотреть возможность применения согласительной процедуры для некоторых категорий разногласий, однако тогда США сочли эту уступку недостаточной. По определению Кафлиша, позиция США "могла означать, что система мирного урегулирования споров для этой страны скорее была средством, позволяющим ей стеснить своего противника, чем объективно достичь желаемой цели" [2, с. 8].

Единственно значимым продвижением, зафиксированным в итоговом документе, стало принятие оговорки о возможности вовлечения третьей стороны в процесс мирного урегулирования споров. И хотя считается, что неудача на этом этапе переговоров произошла по вине восточно-европейского блока, тем не менее, препятствием к консенсусу во многом был Запад.

Начавшаяся в СССР в середине 80-х политика "перестройки" способствовала созданию благоприятных условий для прогресса в сотрудничестве государств по созданию международно-правовой системы мирного урегулирования споров на региональном, в частности европейском уровне.

В 1990 году в Париже прошла встреча на высшем уровне, где главами государств и правительств 34 европейских и северо-американских государств была подписана Хартия для новой Европы. Документ, установивший конец эры "холодной войны", сыграл существенную роль для становления СБСЕ как общеевропейской организации.

В Хартии была проведена "институционализация" СБСЕ: учреждены Совет министров иностранных дел (СМИД), Комитет старших должностных лиц (КСДЛ), Центр по предотвращению конфликтов (ЦПК).

Однако и в Париже в 1990 году страны-участницы не пришли к консенсусу относительно механизма мирного урегулирования споров и было принято решение о проведении очередной встречи экспертов по мирному урегулированию споров в 1992 году в Валлетте.

Уже в этот период были налицо все предпосылки для успешного завершения начинаний, предпринятых СБСЕ в области мирного урегулирования споров. На Совещании был выработан механизм мирного урегулирования споров, обозначивший существенный прогресс в этой области. Тем не менее, Валлеттский механизм СБСЕ много раз критиковали из-за ряда недостатков, в частности необязательного характера некоторых положений. Принцип обращения в арбитраж или к другим судебным инстанциям остался всего лишь общим принципом системы мирного урегулирования споров, не имеющим прикладного значения в СБСЕ. Не удалось согласовать позиции о наделении Валлеттского механизма или Центра по предотвращению конфликтов полномочиями принимать на рассмотрение по собственной инициативе или иным путем урегулирование спора без согласия на то сторон в споре.

В Валлетте был создан общеевропейский механизм мирного урегулирования споров, разрешающий участие третьей стороны, однако он все же не обрел правового, юридически обязательного характера. Таким образом, оставшись политическим соглашением, он зарезервировал право любого спорящего государства отказаться от разрешения спора по причине отсутствия какого-либо юридического обязательства это сделать. Отчасти поэтому до сих пор в Европе не урегулирован ни один спор или конфликт с применением процедуры Валлеттского механизма.

Очередной встречей стран СБСЕ, на которой страны-участницы вернулись к проблеме мирного урегулирования споров, стало Совещание СМИД в Берлине в 1991 году. Было принято решение о признании Центра по предотвращению конфликтов институтом, ответственным за осуществление Валлеттского механизма мирного урегулирования споров.

Обсуждения, дискуссии и принятые в Берлине решения касались в основном двух аспектов: безопасности и возможности расширения рамок участия СБСЕ во внутригосударственных делах стран-участниц.

Что касается предложений о повышении роли СБСЕ в области обеспечения безопасности, то они были приняты "в штыки". Особо противились Франция, США, Великобритания, подтвердившие свою позицию, высказанную еще на Парижском саммите.

Важным шагом в деле обеспечения мира и безопасности в регионе, предпринятым на встрече в Берлине, явилось принятие "Механизма для консультаций и сотрудничества в чрезвычайных ситуациях", допускающего определенный уровень участия СБСЕ в процессе мирного урегулирования споров и конфликтов. На практике этот механизм был использован применительно к ситуации в бывшей Югославии.

Очередное совещание Совета министров иностранных дел СБСЕ проходило в Праге 30-31 января 1992 года. Среди основных тем повестки дня совещания было расширение рамок возможного участияяСБСЕ в случаях грубого нарушения прав человека. На Пражском совещании совет признал необходимость "изучить способности СБСЕ заниматься регулированием кризисов, а также предотвращением и урегулированием конфликтов" (ст. 21). Преследуя эти цели, совет призвал "изучить возможности усовершенствования следующих механизмов: миссии по установлению фактов и миссии докладчиков; миссии по наблюдению: добрые услуги: консультации и примирение; урегулирование споров".

Во время дискуссий по вопросам мирного урегулирования споров и конфликтов, на совещании был предложен проект соглашения о создании "Суда по примирению и арбитражу". Это предложение во многом было вызвано необходимостью урегулирования югославского кризиса.

В общем виде проект повторял основные постулаты, предложенные французской стороной на Парижском саммите и совещании в Валлетте, известные под названием "Наше conseil".

Проект не был поддержан из-за ряда нерешенных вопросов. Однако страны смогли прийти к компромиссу. Была создана группа экспертов из юристов-международников, призванная выработать проект к запланированной в марте 1992 года встрече в Хельсинки. В задачи этой группы входила выработка проекта статута суда и развитие системы средств мирного урегулирования споров. Эта встреча должна была проходить с 24 марта по 8 июля и завершиться II июля встречей глав государств СБСЕ.

На Хельсинкской встрече Франция и Германия при соавторстве и поддержке 14 государств (причем 7 из них - страны Восточной Европы) предложили проект Конвенции по примирению и арбитражу.

Берлинский механизм был запущен по инициативе стран Западноевропейского сообщества при поддержке США, Австрии и Венгрии. См. [5].

Несмотря на сопротивление со стороны ряда государств, разрастание опасности войн, уже приведших к огромным человеческим жертвам и страданиям, массовое нарушение принципов СБСЕ в Югославии, Закавказье и Центральной Азии послужили стимулом для стран-участниц поддержать франко-немецкую инициативу.

В основном критике подверглись ключевые элементы проекта соглашения - согласительная и арбитражная процедуры. В итоге документ был принят и удовлетворял как авторов и сторонников франко-немецкого проекта соглашения, так и представителей государств, выступавших против идеи соглашения. Последние обязались не препятствовать консенсусу при условии, что страны, отстаивающие соглашение, нс будут отклонять англо-американские предложения. И, наконец, США и Великобритания были удовлетворены тем, что конечное решение обеспечивало принятие их проектов, не вынуждая их становиться участниками будущего соглашения.

Достигнутый консенсус отразился в ст. 62 хельсинкского документа "Вызов времени перемен", устанавливающей, что "...с целью достижения скорейших результатов они (страны-участницы. - Т.С.) решили созвать встречу в рамках СБСЕ в Женеве, первый этап которой пройдет с 12 по 23 октября 1992 года. Они будут принимать во внимание соображения, высказанные в отношении процедур применительно к обязательному элементу в примирении, создания Примирительно-арбитражной палаты в рамках СБСЕ, а также других средств". Практически оговаривался список предстоящих вопросов:

а) усиление Валлеттского механизма;

б) создание Примирительно-арбитражной палаты в рамках СБСЕ; в) отдельная процедура примирения;

г) процедура "директивного примирения".

С первого же дня работы совещание в Женеве стало перед выбором между двумя позициями, двумя группами государств, двумя вариантами соглашений: слабой, но в то же время приемлемой для всех западных стран системой, или же жесткой, соответствовавшей требованиям стран Центральной и Восточной Европы, но приемлемой лишь для ограничения числа стран Запада. В итоге страны-участницы СБСЕ предпочли второй путь, не приняв всякого рода оговорок, в основном инициируемых Великобританией.

На Женевском совещании был принят проект решения "Мирное урегулирование споров", состоящий из текстов четырех соглашений, с условием их дальнейшего одобрения Советом СБСЕ в декабре того же года.

Думается, это был значимый шаг в истории СБСЕ на пути установления системы мирного урегулирования споров не факультативного характера.

Первое соглашение из пакета решения "Мирное урегулирование споров" озаглавлено "Изменение к разделу V Валлеттских положений процедуры СБСЕ по мирному урегулированию споров". Спонсировалось оно США и Швейцарией и было призвано лишь упростить процедуру создания механизма СБСЕ по урегулированию споров и не носило ни правовой, ни политической нагрузки.

Следующим соглашением стокгольмского "Решения по мирному урегулированию споров" является "Конвенция по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ".

Порядок учреждения Суда по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ во многом схож с подобной процедурой Постоянной палаты третейского суда. Процессуальные и процедурные нормы, которыми должны руководствоваться примирительные комиссии и арбитражные трибуналы, согласно ст. II, устанавливаются регламентом суда.

Ключевое место в "Конвенции по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ" занимает глава III - Примирение. В соответствии с процедурой образования примирительной комиссии, сторона, инициирующая ее создание, выступает с заявлением, где указывается предмет спора, сторона или стороны, против которой или которых оно направлено. В заявлении также кратко указываются средства урегулирования, которые были использованы ранее. Процессуальное условие примирительного разбирательства - конфиденциальность и предоставление всем сторонам в споре права быть выслушанными.

Необходимо отметить и источники права, которыми должна руководствоваться комиссия. Правовая помощь, как указывает ст. 24, должна быть оказана в соответствии с международным правом и обязательствами сторон в споре в рамках СБСЕ.

Представляется, что ссылка только на международное право может рассматриваться как определенное ограничение, а возможно, и недопустимость применения комиссией принципа "ex aequo et bono".

Отдельная глава конвенции посвящена процедуре арбитража. Большинство положений в области арбитража были предложены Швейцарией еще в период зарождения СБСЕ. Так, проект соглашения по мирному урегулированию споров в СБСЕ 1973 года устанавливал процедуру арбитража, которую можно было "запустить" в одностороннем порядке при любом разногласии юридического характера. Позже, в Монтре в 1978 году Швейцария с целью обеспечения большей приемлемости своего проекта, предложила ограничить некоторые категории споров, подлежащих разрешению в арбитражном порядке. Более поздний швейцарский проект 1984 года (Афины) в общих чертах говорил о международном арбитраже. И лишь в 1991 году вновь Швейцария выдвинула идею обязательного арбитража, хоть и для определенной категории споров. Что касается процедуры арбитража, установленной конвенцией, то она носит факультативный характер. В ней имеет место та же оговорка, что и в Валлеттском механизме мирного урегулирования споров, устанавливающая, что решение арбитража может распространяться на все споры или исключать споры, касающиеся территориальной целостности государства, его национальной обороны, права на суверенитет над территорией суши или одновременных претензий на юрисдикцию в других областях.

Особенность конвенции - "допуск" к арбитражной процедуре государства, не являющегося ее участником. Подобная "излишнаяя гибкость" никак не может стимулировать государства к присоединению к конвенции, вновь предоставляя сторонам в споре высказываться относительно возможности вступления в разбирательство.

В пакете стокгольмских "Решений по мирному урегулированию споров" особое место занимает "Положение о Комиссии СБСЕ по примирению".

Этот документ, скорее политического, нежели правового характера, был предложен британской стороной. Суть его сводится к тому, что спор между двумя государствами-участниками СБСЕ может быть передан на рассмотрение комиссии, если об этом договорятся стороны в споре.

Представляется, что среди недоработок положений Комиссии СБСЕ по примирению можно отметить то, что документ предусмотрен и применим лишь для разрешения двусторонних разногласий и не предусматривает участия множества сторон в урегулировании спора.

На совещании США предложили "Положение о директивном примирении", - документ, который не вносил ничего нового в систему уже известных средств мирного урегулирования споров. Суть его заключалась в том, что "Совет министров или Комитет старших должностных лиц могут предписать двум любым государствам-участникам прибегнуть к процедуре примирения с целью оказания им содействия в разрешении спора, который они не смогли урегулировать в течение разумного периода времени" (ст. 1). В этом соглашении основной упор сделан на "принудительном элементе" в системе мирного урегулирования споров, что создает прецедент подобного императива.

Рассматривая весь пакет документов, разработанных в Женеве и одобренных в Стокгольме в декабре того же 1992 года, можно прийти к следующим выводам.

Изначально было известно, что переговоры должны вестись вокруг "сделки" по принятию "пакета мер" с учетом интересов двух спорящих сторон: сторонников сугубо правовых и радикальных мер с франко-германскими предложениями в основе и сторонниками политических средств мирного урегулирования споров во главе с США и Великобританией. В целом страны-участницы СБСЕ, приняв конвенцию, тем самым подчеркнули свою приверженность к принятию кардинальных мер в системе мирного урегулирования споров.

В настоящее время ОВСЕ должна приложить усилия для претворения в жизнь решений, принятых в области мирного урегулирования споров. Не случайно высказывается мнение, что "при вызовах, брошенных усилиям мирового сообщества, которое сегодня борется с насильственными конфликтами (бывшая Югославия, бывший СССР), несложно понять, почему решения Женевского и Стокгольмского совещаний СБСЕ становятся объектом крайне противоположных оценок" (6].

Более того, как Валлеттский механизм, так и документы, принятые позже, хотя и применялись для урегулирования споров, тем не менее ни в одном случае не привели к окончательному урегулированию спора или конфликта.

Неоднократно в критике, звучащей в адрес ОВСЕ, указывалось, что она повторяет уже существующие механизмы, дублирует деятельность различных многосторонних институтов, организаций, международных судебных средств. Кроме того, среди стран ОВСЕ укоренилось специфическое поведение их представителей (agreement to desagree), вызванное разнородностью интересов, политических пристрастий, истори-ческих и правовых традиций. Подтверждением сказанного может служить позиция США, скептически оценивающих правовые и предпочитающих политические механизмы. Можно предположить, что средства мирного урегулирования споров и их применение должны быть увязаны с субрегиональной разнородностью всей территории ОВСЕ.

Думается, завершение "холодной войны" и противостояние блоков позволит геополитическим, политическим и правовым субрегионам играть более конструктивную роль в деятельности ОВСЕ в области мирного урегулирования споров. В различных ситуациях чисто внешнее, эклектическое соединение средств мирного урегулирования споров обеспечит ОВСЕ максимальную гибкость в применении как правовых, так и политических средств урегулирования споров. Результативность в области мирного урегулирования споров может быть также достигнута при сотрудничестве ОВСЕ с другими организациями и механизмами, в частности с Советом Европы, Международным Судом ООН и т.д.

Резюмируя основные этапы деятельности ОВСЕ в области формирования реально действующего механизма мирного урегулирования споров, следует подчеркнуть, что он был выработан в период после завершения "холодной войны", начало которому было положено на Совещании экспертов СБСЕ по мирному урегулированию споров, проходившем в Валлетте в 1991 году. Было отмечено, что "события в Европе и в мире в целом, происшедшие со времени Венской встречи в "Рамках дальнейших шагов", повысили роль Совещания", что и было ранее отражено в "Парижской хартии для новой Европы", принятой 21 ноября 1990 года.

Итогом Валлеттского совещания явилось принятие 8 февраля 1991 года документа, озаглавленного "Принципы урегулирования споров и положения процедуры СБСЕ по мирному урегулированию споров".

Позже, 19-20 июля 1991 года, в Берлине состоялась встреча Совета министров иностранных дел, в итоговом документе которой ("Резюме выводов") было принято Приложение 3 ("Мирное урегулирование споров"), где государства-участники СБСЕ, приняв во внимание доклад Совещания экспертов СБСЕ по мирному урегулированию и в соответствии с Парижской хартией учредили Центр по предотвращению конфликтов.

Очередное, второе по счету, Совещание СМИД СБСЕ, проходило в Праге 30-31 января 1992 года. В основном оно было посвящено дальнейшему развитию институтов и структур СБСЕ. Хотя в документе не упоминаются споры и не уточняется какая-либо процедура их урегулирования тем не менее из контекста документа вытекает, что, говоря о кризисах, подразумеваются в том числе споры и спорные ситуации. На основании сделанных выводов совет обратился к Хельсинкской встрече в "Рамках дальнейших шагов" с просьбой изучить возможности усовершенствования следующих механизмов: миссии по установлению фактов и миссии докладчиков; миссии по наблюдению: добрые услуги; консультации и примирение; урегулирование споров.

Существенное место в документе уделялось деятельности СБСЕ в области предотвращения конфликов, работе ЦПК, а также вопросам поддержания мира.

Следующим форумом в рамках СБСЕ, предпринявшим определенные шаги в области усовершенствования системы мирного урегулирования споров и конфликтов, стала Хельсинкская встреча 1992 года. Был принят документ "Вызов времени перемен", в котором существенное место уделялось раннему предупреждению и предотвращению конфликтов, а также регулированию кризисов (в том числе путем миссий по установлению фактов и миссии докладчиков в деятельности СБСЕ по поддержанию мира) и мирному урегулированию споров. В разделе "Мирное урегулирование споров" (ст. 57-62) в общих чертах государства-участники выражали приверженность урегулированию споров между собой мирными средствами, что, как указывалось в документе, "является краеугольным камнем процесса СБСЕ". Отмечалось, что "мирное урегулирование споров является важным компонентом общей способности СБСЕ эффективно управлять процессом перемен и вносить вклад в поддержание международного мира и безопасности".

На Хельсинкской встрече выражалось воодушевление по поводу прогресса, касающегося создания Примирительно-арбитражной палаты в рамках СБСЕ, усиления Валлеттского механизма и принятия процедуры СБСЕ по примирению, включая директивное примирение. По этому вопросу было принято решение созвать встреч в рамках СБСЕ в Женеве с целью "проведения переговоров по комплексу всеобъемлющих и последовательных мер в указанном направлении".

Свою третью встречу СМИД СБСЕ провел в Стокгольме 14-15 декабря 1992 года. Он осудил широкое применение силы в Европе, которое привело к дальнейшему нарастанию насилия и ненависти. Среди важнейших аспектов стратегии СБСЕ было отмечено расширение возможностей мирного урегулирования споров путем выработки с этой целью всеобъемлющего комплекса мер. Рассмотрев рекомендации, подготовленные встречей СБСЕ по мирному урегулированию споров, проходившей в Женеве 12-23 октября 1992 года, министры иностранных дел государств-участников СБСЕ:

а) одобрили меры, предусматривающие укрепление Валлеттских положений путем изменения процедуры формирования механизма урегулирования споров; 6) приняли текст Конвенции по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ; в) приняли процедуру примирения в качестве одной из возможностей, к которым могут прибегать государства-участники на основе специальных договоренностей или на основе предварительных взаимных заявлений;

г) постановили, что Совет или К.ДСЛ СБСЕ могут предписать любым двум государствам-участникам обратиться к процедуре примирения с целью оказания им содействия и разрешении спора.

Представляется существенным акцентирование возможности привлечения беспристрастной третьей стороны, что способно внести важный вклад в мирное урегулирование споров, а также установку, что Валлеттский механизм позволяет государству-участнику при определенных условиях добиваться обязательного привлечения такой стороны.

В решениях встречи Совета СБСЕ, проходившей в Риме в 1993 году, также было уделено внимание дальнейшему развитию потенциала СБСЕ в области предотвращения конфликтов и регулирования кризисов. Итоговый документ, принятый на встрече, уделял особое внимание увеличению оперативных возможностей СБСЕ по предупреждению и урегулированию нового поколения, укреплению его миротворческого потенциала. Основным итогом Будапештского саммита 1994 года было принятие пакета документов: "Укрепление СБСЕ" и "На пути к подлинному партнерству в новую эпоху". В первом декларировалось, что СБСЕ будет способствовать широкому применению своих принципов и развивать потенциал в сфере деятельности по разрешению конфликтов, регулированию кризисов, поддержанию мира и преодолению последствий конфликтов.

В Декларации Будапештской встречи на высшем уровне устанавливалось, что "для преодоления новых рубежей СБСЕ создает новые средства. В этом контексте мы приветствуем вступление в силу Конвенции по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ. Мы будем и далее повышать роль и потенциал СБСЕ в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и регулирования кризисов..." (ст. 9).

7-8 декабря 1995 года в Будапеште состоялось заседание СМИД государств-участников ОВСЕ. Оно было сфокусировано на двух темах - модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века и роли ОВСЕ в урегулировании югославского конфликта. На ОВСЕ в сотрудничестве с европейскими и евроатлантическими структурами возлагалась центральная роль по обеспечению европейской безопасности.

Лиссабонский саммит на данном этапе явился последней встречей государств-участников ОВСЕ (декабрь 1996 года), на котором главы государств и правительств предприняли усилия с целью оценить ситуацию в регионе ОВСЕ и заложить фундамент для общей безопасности, основанной на сотрудничестве. В п. 5 "Декларации по модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века" подтверждалось, что "ОВСЕ призвана играть ключевую роль в укреплении безопасности и стабильности во всех ее измерениях", приняв решение повышать ее (ОВСЕ) эффективность "как главного инструмента раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и возможностей постконфликтного восстановления". Более подробно в декларации указываются шаги, направленные на дальнейшее урегулирование конфликтов в Боснии и Герцеговине, а также в ряде "горячих точек" на территории бывшего СССР, подчеркивается роль международного сообщества в лице международных организаций или отдельных государств в их разрешении. В подтверждение этих слов можно привести выдержку из п. 2 декларации, где выражена уверенность, что "ООН и ОВСЕ с участием Российской Федерации в качестве содействующей стороны должны продолжать вносить активный вклад в поиск мирного урегулирования".

Лиссабонский саммит еще раз подтвердил сложность процесса трансформации ОВСЕ из форума, наделенного слабой структурой и не имеющего правовой базы, в мощную организацию, способную реально влиять на процессы в Европе, заставлять уважать европейский порядок, и взять на себя роль координатора усилий всех европейских и евроатлантических организаций.

Рассмотрение международно-правовой базы ОВСЕ в области мирного урегулирования международных споров не может в полном объеме вскрыть реальный потенциал этой международной организации.

В практической деятельности ОВСЕ за все время ее существования прослеживались как успехи, так и провалы. Причины разнородны и разнообразны. Отсутствие гибкого, оперативного механизма по раннему предупреждению локальных и межнациональных конфликтов и споров, недостаточно эффективное сотрудничество в этой области с миротворческими структурами ООН, принцип обязательного единогласия (консенсуса, часто блокирующего принятие решений), ограниченность спектра средств для вмешательства в открытые конфликты и постконфликтную реабилитацию и иные причины приводили порой к безрезультатности усилий европейского сообщества в улаживании спорных и конфликтных ситуаций.

Тем не менее нередко деятельность этой наиболее авторитетной региональной организации была успешной. Так, во многом благодаря миссии ОВСЕ в Чечне, ее посреднической деятельности стал возможен прорыв во взаимоотношениях между конфликтующими сторонами - установление стабильного мира между федеральным центром и субъектом федерации. Примером может служить участие ОВСЕ в урегулировании конфликтов в экс-Югославии, Нагорном Карабахе, Приднестровье, Чечне и других "горячих точках".

Деятельность образованной в 1992 году Минской группы ОВСЕ (механизма по урегулированию конфликта в Нагорном Карабахе, включающего 11 стран-участниц ОВСЕ) во многом способствовала диалогу между сторонами, находившимися в состоянии вооруженного конфликта. В ходе переговоров под эгидой ОВСЕ был достигнут реальный прогресс относительно согласования принципов урегулирования, отдельных военно-технических, гуманитарных и иных разногласий. Что касается причин неразрешенности, то, скорее, они кроются не в недостатках механизма мирного урегулирования международных споров ОВСЕ, а в отсутствии политической воли сторон конфликта.

Несомненно, успешное урегулирование конфликта стало бы подтверждением жизнеспособности принципов ОВСЕ, доказательством того, что конфликт разрешен именно под эгидой и при содействии международного сообщества. Более подробное рассмотрение применения механизма ОВСЕ по мирному урегулированию к определенным ситуациям, так называемым конфликтам нового поколения, может стать предметом отдельного исследования.

Список литературы

1. Лукашук И.И. Функционирование международного права. М„ 1992. С. 3.

2. Caflish L. Revue Generale de Droit International Public: Vers des mecanismes pan-Europeens dcreglement pacifique des differends. T. XCVII. Paris. 1993. P. 5. 3. Royen С. Zwischen Intervention und Zusamrnenarbe fit. Interdisziplinare Arbeitsergebnisse zu

Grundfragen der KSZE. Berlin, 1979. S. 401.

4. Ghehaii V. Anatomic de la reunion d'experts de la CSCE sur ie reglement pacifique des differends // Defense Nationale. Vol. 35. 1979. March. P. 28-29.

5. Kmey W. The Promises We keep. New York. 1993. P. 363.

6. Gheha U.V. CSCE's Velvet Clout // International Defense Review. 1993. № 4. P. 285, 286.