Система обеспечения безопасности на транспорте

1. Система обеспечения безопасности на транспорте

В виду специфики своей работы транспорт сам по себе является потенциальным источником опасности, а если в его деятельность вмешаться незаконными агрессивными действиями, то потенциальная опасность становится реальной опасностью с тяжелейшими последствиями.

Россия имеет протяженные транспортные коммуникации. На ее территории располагаются сотни тысяч транспортных объектов. Только на железных дорогах у нас их свыше 70 тысяч. Поэтому какими-то только отдельными мерами невозможно обеспечить высокую эффективность транспортной безопасности.

Для обеспечения транспортной безопасности необходимо решить три основные задачи:

1. Создать нормативную правовую базу в области обеспечения транспортной безопасности.

2. Создать единую государственную систему обеспечения транспортной безопасности (она должна обеспечить реализацию принятых законов и подзаконных актов).

3. Создать эффективное управление этой системой (система должна оперативно реагировать на все вызовы и проявления актов незаконного вмешательства в деятельность транспорта, а главное - предупреждать их).

Принятый в феврале 2007 г. Федеральный закон №16-ФЗ «О транспортной безопасности» конкретизировал задачи в области обеспечения транспортной безопасности, устранил пробелы в правовом регулировании, определил единый алгоритм действий по обеспечению транспортной безопасности на всех видах транспорта.

В целях реализации положений Закона «О транспортной безопасности», создания единой государственной системы обеспечения транспортной безопасности приказом министра транспорта 9 октября 2007 г. в структуре Министерства транспорта был создан Департамент транспортной безопасности и специальных программ. На него возложены функции по выработке государственной политики и регулированию вопросов обеспечения транспортной безопасности.

Одной из главных задач, стоящей перед Департаментом, является создание нормативной правовой базы в области обеспечения транспортной безопасности - и в первую очередь по разработке документов по реализации основных положений Закона «О транспортной безопасности».

В настоящее время полностью разработаны и проходят процедуру согласования проекты четырех постановлений Правительства РФ и двух приказов Минтранса.

Принятие и реализация указанных нормативных правовых актов позволят создать правовую базу и заложить основы системы обеспечения транспортной безопасности.

Федеральным законом «О транспортной безопасности» определен следующий порядок действий: необходимо определить угрозы совершения актов незаконного вмешательства, провести оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, их категорирование, осуществить разработку плана обеспечения транспортной безопасности, который будет предусматривать систему мер (организационных, инженерно-технических и др.) по ее обеспечению. Далее субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять реализацию планов обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с разработанными проектами нормативных правовых актов все федеральные агентства по видам транспорта, подведомственные Министерству транспорта, наделяются полномочиями компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности. На них будут возложены функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности на видах транспорта:

· аккредитация специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности;

· утверждение результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

· проведение категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

· ведение Реестра категорированных объектов;

· утверждение планов обеспечения транспортной безопасности.

В целях эффективного и действенного контроля за обеспечением транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры функциями контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности в соответствии с новым законодательством наделяется Федеральная служба по контролю и надзору в сфере транспорта.

Основная нагрузка по исполнению закона ляжет на субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, поскольку работы по технической и физической защите объекта, согласно мероприятиям плана, выполняются силами и за счет средств субъекта транспортной инфраструктуры.

При этом необходимо учесть, что государство по-прежнему остается основным владельцем транспортной инфраструктуры, поэтому значительную финансовую нагрузку будет нести и оно.

В рамках утвержденной Правительством РФ Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России на 2010-2015 гг.» Минтрансом России предусмотрено выделение 35 млрд. руб. на проведение мероприятий по обеспечению транспортной безопасности.

Вопрос цены во многом будет определяться теми нормативными документами, которые в настоящее время разрабатываются Министерством транспорта Российской Федерации.

При этом необходимо учесть, что государственно-частное партнерство возможно не только в вопросах развития и использования транспортной инфраструктуры, но и в сфере борьбы с терроризмом, что позволит избежать избыточные и непредвиденные затраты и обеспечить достаточную защиту жизни и здоровья наших граждан, а также сохранить конкурентоспособность российской транспортной системы.

2. Нормативные правовые акты, регулирующие расследование несчастных случаев на производстве, связанных с транспортными происшествиями

Безопасность и её обеспечение относятся к административно-правовым категориям. Следовательно, работа комиссий, о которых говорилось выше, регулируется, в основном, нормами административного права, а также административного процесса.

Расследование, производимое органами исполнительной власти, относится к группе позитивных юридических процессов, в которую входит и

Конструкция процессуальной формы выражает действия участников процесса и их последовательность:

- стадий процесса;

- цели и принципы деятельности;

- круг участников процессуальных отношений, их полномочия;

- властные акты;

- процессуальные сроки, подведомственность дел;

- виды и источники доказательств;

- гарантии соблюдения законности и обоснованности принимаемых актов;

- санкции процессуального и иного характера;

- возмещение расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий.

Постараюсь показать природу (сущность) производства расследования событий природного и техногенного характера в сфере самого многочисленного по количеству происшествий (с тяжкими последствиями) транспорта.

За основу возьмем железнодорожный, водный и воздушный транспорт. Процесс расследования, как правовое понятие, связанное с событиями на транспорте, в российском праве нашёл отражение ещё в XVIII веке.

Устав купеческого водоходства, первая часть которого была издана при особом манифесте императрицы Екатерины II от 25 июня 1781 года, ввел в одно общее правовое русло нормы, регулирующие морское и речное плавание судов. В Уставе находим термин «расследование аварий». О каждом столкновении судов предписывалось производить подробное расследование с выяснением всех обстоятельств, вызвавших катастрофу (ст. 273 Устава), рассматривался ряд конкретных случаев, когда необходимо установить причину аварии (ст. ст. 265-267, 271, 272 Устава).

Первые нормативные акты, регулирующие безопасность движения железнодорожного транспорта, начали издаваться в России с открытием первой железной дороги Санкт-Петербург - Царское Село в 1837 году. Законом от 6 июня 1857 г. утвержден Устав путей сообщения. Устав утверждал государственный надзор за эксплуатацией железных дорог, который осуществляли инспектора (ст. 582 Устава).

Циркуляром Техническо-инспекторского Комитета железных дорог от 13 марта 1872 г. №739 «О порядке действий чинов Инспекции Министерства Путей Сообщения по надзору за железными дорогами» регулировался порядок выполнения своих обязанностей инспекторами в случае транспортного происшествия.

24 декабря 1892 г. Управляющий Министерством путей сообщения утвердил Инструкцию о составлении донесений о происшествиях на железной дороге. В соответствии с этим документом начальник каждой дороги должен был утвердить Положение о подготовке докладов по возглавляемой им дороге с учетом её особенностей. Согласно Инструкции о серьезных происшествиях и несчастных случаях с людьми на дороге производилось «служебное расследование» особыми комиссиями, состоящими из представителей служб: Движения (служба, обеспечивающая продвижение составов), Пути и Тяги (локомотивная служба). Комиссия по служебному расследованию (в отличие от расследования (следствия), которое по этим же событиям производила жандармская служба в случае наличия состава преступления) устанавливала причину транспортного происшествия (техническую или нарушение правил эксплуатации подвижного состава) и представляла в Министерство путей сообщения акт о служебном расследовании.

Таким образом, правовой термин «служебное расследование», введенный в нормативные акты того времени, четко определял административную природу этого процесса в отличие от уголовного расследования (следствия).

31 декабря 1918 года Народным Комиссаром путей сообщения было утверждено Положение о порядке донесений о происшествиях, в котором закреплен термин «служебное расследование» транспортных происшествий на железной дороге. На железнодорожном транспорте этот термин сохранялся во всех последующих нормативных актах и в настоящее время обозначен в Федеральном законе от 10 января 2003 года №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (абзац второй п. 1 ст. 20 Закона).

Термин «служебное расследование авиационных происшествий и инцидентов» закреплен в Положении о Государственной комиссии по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 28 апреля 1987 г. №502, и Положении о расследовании авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами СССР (ПРАПИ-88), утвержденном председателем Госавианадзора СССР при СМ СССР 22 августа 1988 г.).

На Госавианадзор возлагалось «проведение служебного расследования тяжелых авиационных происшествий (аварий и катастроф)».

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ, 2004, №11, ст. 945) была образована Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), которая находится в ведении Минтранса России. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» (СЗ РФ, 2004, №32, ст. 3345) государственные ревизоры специальной службы федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, государственные инспектора гражданской авиации, должностные лица Ространснадзора на внутреннем водном транспорте и капитаны портов имеют право организовывать и производить необходимые расследования (за исключением авиационных происшествий). В соответствии с Правилами расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. №609 (СЗ РФ, 1998, 325, ст. 2918), государственные инспекторы гражданской авиации расследуют производственные события с воздушными судами и авиационных инцидентов, а также принимают участие в расследовании авиационных происшествий (катастроф и аварий), которое производит Межгосударственный авиационный комитет (МАК). Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. №367 «О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации» (СЗ РФ, 1994, №1, ст. 22) МАКу предоставлены полномочия и ответственность федерального органа исполнительной власти в области расследования авиационных происшествий на территории РФ (абзац первый пункта 1 постановления).

Правосубъективность в производстве служебного расследования в законодательстве отражена неоднозначно. Так, Воздушным кодексом РФ предоставлено право комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента поручать юридическим лицам проведение исследований и работ, связанных с расследованием, привлекать к участию в расследовании работников науки и техники из любых организаций, опрашивать свидетелей происшествия, запрашивать и получать от соответствующих организаций, а также от юридических лиц и граждан документы и материалы, проводить исследования психофизиологического состояния членов экипажа потерпевшего бедствие судна (п. 2 ст. 96 ВК). Некоторые из перечисленных правомочий закреплены в нормативных правовых актах (регулирующих расследование транспортных происшествий на водном и железнодорожном транспорте), которые утверждены руководителями органов исполнительной власти. Такие акты, по нашему мнению, нельзя считать легитимными, так как ими нарушаются конституционные права граждан.

Правовые источники производства. Институт служебного расследования регулируется нормами материального и процессуального административного права, а также нормами гражданского, финансового, трудового и других отраслей права

Правовыми источниками являются:

1) Конституция РФ 1993 г. (нормы, определяющие основы формирования деятельности органов исполнительной власти, полномочия прокуратуры, а также закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления - ст. ст. 2,17, 18, 20, 33, 35, 37, 41, 42, 45, 77, 110, 113-115, 129);

2) законодательные акты;

3) указы Президента РФ;

4) постановления и распоряжения Правительства РФ;

5) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

6) международные и межгосударственные договоры и соглашения;

7) технико-юридические нормативные акты, регулирующие деятельность органов, организаций и обслуживающего транспорт персонала в системе обеспечения безопасности эксплуатации транспорта;

Это огромный массив норм, действующих в настоящее время в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, ГОСТов, СНиПов, СанПиНов, транспортно-распорядительных актов (ТРА), местных правил и др.; в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании» (СЗ РФ, 2002, №52 (ч. 1), ст. 5140) правовой статус названных документов будет изменен.

Производство служебного расследования по установлению причин транспортного происшествия. В юридическом процессе российского законодательства термины «расследование» и «служебное расследование» употребляются в уголовном и административном процессах. В уголовном процессе этот термин выражает понятие форм предварительного расследования (ст. 150 УПК). Названные термины закреплены также в позитивном (правоприменительном) и юрисдикционном видах административного процесса. КоАП РФ содержит статью 28.7 «Административное расследование», определяющую порядок этой процедуры. Дисциплинарное (или кадровое) производство, представляющее собой вид административно-юрисдикционного процесса, включает такую стадию, как возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование, как его именуют некоторые ученые).

Термин «расследование» определяет большую группу производств позитивного процесса по установлению причин происшествий природного и техногенного характера. При этом нет единого понятия этого термина в различных нормативных актах, регулирующих производства расследования.

Трудовым кодексом узаконено расследование несчастных случаев на производстве (СЗ РФ, 2002, №1 (ч. 1), ст. 3).

Появилась новая форма расследования - парламентское (СЗ РФ, 2006, №1, ст. 7).

Напомним, что одним из признаков управленческого процесса (а, следовательно, и правоприменительного - позитивного), как для любого юридического процесса, свойственны юридически значимые процессуальные действия - производства и стадии (процедуры).

Производство по служебному расследованию осуществляется на всех видах транспорта с учетом их специфики, в основном, по одной схеме.

Наиболее полно этот процесс выражен в Правилах о расследовании авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в РФ (СЗ РФ, 1998, №25, ст. 2918), которые приняты нами за основу характеристики стадий производства служебного расследования.

За основу доказательств в производстве служебного расследования условно можно взять перечень (с некоторым дополнением), приведенный в статье 26.2 КоАП: протоколы опросов свидетелей и пострадавших, заключения экспертов, иные документы, а также показания специальных технических средств, вещественные доказательства. Однако в Кодексе доказательства подкреплены юрисдикционными мерами. Доказывание и доказательства в производстве служебного расследования должны иметь свой правовой статус.

Законодательная база, регулирующая обеспечение безопасности на транспорте, нуждается в новых правовых актах. Необходим закон, который бы регулировал служебное расследование не только происшествий на транспорте, но и других событий техногенного и природного характера. Конкретизировать служебное расследование по видам транспорта с учетом законодательного акта об этом можно отдельными нормативно-правовыми документами на уровне Правительства РФ.

Знания специалистов по служебному расследованию транспортных происшествий и материалы такого расследования используются органами прокуратуры, внутренних дел и ФСБ при расследовании уголовных дел о транспортных происшествиях.