КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»

на тему: «Проблемы управления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями»

2007 г.

СОДЕРЖАНИЕ

• Введение
• Глава I. Сущностные аспекты понятия «третьего сектора»
• 1.1 Что такое «третий сектор»?
• 1.2 Понятие и формы некоммерческих организаций
• Глава II Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями
• 2.1 Концепция взаимодействия органов власти с НКЛ
• 2.2 Проблемы управления взаимодействием НКО с органами власти
• Заключение
• Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Темой данной курсовой работы были выбраны проблемы управления взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями, с целью определения особенностей взаимодействия институтов гражданского общества в лице некоммерческих организаций с органами государственной власти.

Актуальность выбранной темы заключается в том, что в современное время взаимодействие общественных объединений и государственных органов связано прежде всего с поиском путей достижения политического и гражданского согласия, преодоления кризиса в отношениях между государством и обществом, необходимостью формирования более эффективного механизма их взаимоотношений. Именно таким механизмом, посредством которого возможен быть достигнут консенсус между ними и есть связи с общественностью.

Целью курсовой работы является анализ основных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями.

Основные задачи, решаемые в курсовой работе, заключаются в рассмотрении таких вопросов как:

· Определение сущности «третьего сектора экономики», его теоретические предпосылки развития в России;

· Понятие и формы НКО;

· Рассмотрение Концепции системы взаимодействия органов власти РФ и НКО;

· Анализ проблем взаимодействия НКО и власти.

Предметом исследования работы являются проблемы управления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями.

Объектом курсовой работы являются НКО и органы власти.

В работе использованы такой метод исследования, как: синтез - определение проблемы как целое; анализ - изучение вопроса по частям; в рамках синтеза использован метод индукции, как изучение от частного к целому и дедукции - от целого к частному.

Проблема данной работы наиболее подробно исследуется в работах таких исследователей, как: Радачинского В.И., Ханашвили Н.Л., Брянцева И.И.

В заключении будут сделаны краткие выводы по всей работе по ее основным проблемам, а также раскрытие и анализ главной поставленной цели. В конце будет изложен весь список научных источников, используемых при написании и составлении курсовой работы.

ГЛАВА I. СУЩНОСТНЫЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ «ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА»

1.1 ЧТО ТАКОЕ «ТРЕТИЙ СЕКТОР»?

В решении ключевых задач формирования гражданского общества и важнейших социальных проблем значительную роль играют негосударственные некоммерческие организации, которые образуют так называемый третий сектор. Почему третий сектор? В странах, где признается частная собственность, и существует или формируется рыночная экономика, все множество юридических лиц принято подразделять на три сектора. Первый сектор объединяет государственные и муниципальные организации, то есть организации, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности. Второй сектор - частные коммерческие организации, то есть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и имущество которых не находится в государственной или муниципальной собственности. Третий сектор - частные некоммерческие организации. Первым отличительным признаком этих организаций является то, что они не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль среди своих участников. Второй отличительный признак - имущество этих организаций не находится в государственной или муниципальной собственности. Эти три сектора называют соответственно Государственным, Коммерческим и Некоммерческим.   Следует иметь в виду, что российское законодательство делит все множество юридических лиц на два больших класса: коммерческие и некоммерческие организации. Среди тех и других могут быть государственные, муниципальные и частные. То есть, множество коммерческих организаций шире, чем Второй сектор, а множество некоммерческих организаций - соответственно шире, чем Третий сектор. Некоммерческие организации могут существовать в разных организационно-правовых формах. Это может быть потребительский кооператив, общественная или религиозная организация (объединение), фонд, учреждение, автономная некоммерческая организация и другие. В свою очередь учреждения могут быть государственными, муниципальными и частными. Государственные и муниципальные учреждения относятся к Первому из выделенных выше секторов. А вот частные учреждения, то есть учреждения, имущество которых не находится в государственной или муниципальной собственности, а принадлежит гражданам или юридическим лицам, и другие формы некоммерческих организаций составляют третий сектор.

1.2 ПОНЯТИЕ И ФОРМЫ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Некоммерческая сфера наряду с государством и бизнесом составляют основу системы рыночных отношений.

Развитие рыночного хозяйства и его функционирование не может осуществляться без участия некоммерческих организаций. Они способствуют решению многих социально-экономических проблем в области образования, здравоохранения, культуры, экологии, благотворительности и других областей.

Некоммерческой организацией ФЗ от 12.01.1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» с изменен.от 23.12.2003г. является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Наглядно посмотреть динамику роста общественных и религиозных организаций можно в виде таблицы Данные - Россия в цифрах, 2002: Крат. ст. сб. // Госкомстат России. М., 2002..

Таблица 1 - Динамика роста числа общественных и религиозных организаций

На начало года	Количество организаций	Темп роста, %
1995	53 000	-
2000	213 000	301,9
2001	223 000	4,7
2002	237 000	6,28

Анализируя данные, приведенные в таблице можно выделить тот факт, что увеличение числа некоммерческих организаций приходится на период (с 1995 по 2000 гг.), это период бурного развития социально-экономических отношений. Сейчас происходит незначительное, но стабильное развитие социально-экономических отношений, а, следовательно, и увеличение некоммерческих организаций. Становится понятным, что некоммерческие организации оказывают немаловажное влияние на развитие всей системы социальной и экономической систем.

Все возможные формы поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления определяет ФЗ от 12.01.1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Формы некоммерческих организаций ФЗ от 12.01.1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»..

1) "Общественные и религиозные объединения". Общественными и религиозными организациями (объединениями) признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых они созданы.

2) "Фонды".

Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Фонд использует имущество для целей, определенных уставом фонда. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них.

3) "Государственная корпорация".

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании ФЗ.

Имущество, переданное государственной корпорации РФ, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

4) "Некоммерческие партнерства".

Некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей, предусмотренных ФЗ.

5) "Учреждения".

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником.

Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник.

Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

6) "Автономная некоммерческая организация".

Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация.

Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами.

Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Одним словом, некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

ГЛАВА II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С НЕКОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

2.1 КОНЦЕПЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ С НКО

Основной целью создания системы взаимодействия органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями является прежде всего повышение эффективности осуществляемой социальной политики. Для оказания воздействия на систему необходимо понять, каким образом построена нынешняя социальная политика, реализуемая государственными структурами в РФ. Данный анализ позволяет получить информацию, необходимую для выстраивания принципиально иной, современной социальной политики, основанной на поддержании гражданской инициативы. Т.о. формирование системы взаимодействия государственных структур с негосударственными некоммерческими организациями и представляет собой комплекс требуемых изменений - реформу социальной сферы.

Данная концепция строится на необходимости изменения принципиальных, базовых основ формирования и реализации социальной политики.

Субсидиарность

Смысл принципа субсидиарности состоит в следующем: решение социальных задач должно прежде всего осуществляться силами малых единиц общества (индивидуум, семья, группы взаимопомощи, общественные объединения), и вмешательство органов местного самоуправления и государственных структур требуется и допускается тогда, когда это неизбежно, когда те или иные задачи данные единицы общества не способны решить самостоятельно.

Сформулированный впервые в выступлении Папы Римского Пия ХI принцип звучит ток: «Было бы несправедливо и, одновременно, очень досадно нарушить социальный порядок, если изъять у объединений низшего уровня функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их осуществление более обширной и стоящей выше по рангу». Признавая принцип субсидиорности базовым для формирования эффективной социальной политики, следует сказать, что такая политика должна основываться на следующих принципах.

Профилактика

Грамотная профилактическая деятельность позволяет сэкономить значительно большие средства, которые сегодня тратятся но преодоление негативных устойчивых социальных тенденций и уже состоявшихся событий. Тем не менее принцип профилактики до сих пор не воплощается В Должном объеме в практической социальной политике. Профилактические действия возможны только при корректном мониторинге и оценке собственной деятельности, а также при научно обоснованном планировании.

В настоящее время методическая основа для такой оценочной деятельности (даже внутригосударственной, не говоря уж об оценке независимой) в России отсутствует. В законодательстве Российской Федерации пока нет ни такой профессии, как оценщик социальных (или любых иных) программ, ни правовых актов, регулирующих стандарты, нормы и правила оценки качества разрабатываемых, принимаемых, реализуемых программ; не оцениваются также итоги и эффективность их выполнения. Таким образом, требуется реализация системы усилий, направленных на профессиональную подготовку соответствующих специалистов и переподготовку имеющихся кадров для осуществления оценочной деятельности.

Данный комплекс действий по формированию института программно-проектной экспертизы .

Любые действия, предпринимаемые в социальной сфере, должны быть направлены но сокращение численности нуждающихся. Это означает, что одним из принципов социальной политики должна стать направленность усилий на социальное развитие способностей граждан к самообеспечению и как следствие к самореализации.

Для формирования успешной модели социальной политики необходимы подходы, побуждающие граждан к самостоятельному решению своих проблем и способствующие этому. Любые усилия в этом направлении должны быть корректно спланированными и нацеленными но получение рассчитанного положительного социального эффекта. Такой подход предлагается именовать социальным инвестированием. Однако в отличие от коммерческих инвестиций такое специфическое инвестирование является:

А) более сложно исчисляемым, поскольку эффект от таких инвестиций мажет измеряться в самых разнообразных единицах (например, в снижении уровня преступности, социального сиротства, числа граждан, требующих социального обеспечения, повышении количества здоровых детей, в цифрах положительной динамики опросов, выясняющих социальное самочувствие населения, в уровне доверия граждан к власти и т.п.). Таким образом, и в этом направлении формирование и внедрение в практику социальной политики оценочной деятельности позволит построить систему эффективного контроля социальных показателей;

Б) как правило, более долгосрочным, не всегда ориентированным на получение быстрого социально го и тем более экономического эффекта, поскольку значительная часть социальных показателей становится заметной по мере изменений в самом обществе; например, снижение уровня подростковой преступности лишь через несколько десятилетий отразится на таких показателях, как темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП) или демографическая ситуация и ее динамика.

Интерактивность

Принцип интерактивности ставит на повестку дня вопрос об инициировании и развитии механизмов самоорганизации, самообеспечения граждан -- для их последующей самореализации, о содействии в этом со стороны государства. Следовательно, помимо поддержки малого и среднего бизнеса как института, нацеленного на формирование среднего класса в России, для властных структур важно и необходимо признать и обеспечить содействие укреплению и развитию III сектора, неправительственных (негосударственных, немуниципальных) некоммерческих организаций как сообщество значительных по численности организованных групп граждан, способных решать свои проблемы самостоятельно.

Побуждение граждан государственными структурами к совместным усилиям по решению проблем населения оказывается значительно более эффективным, поскольку использует принцип интерактивности в сочетании с принципом Социального развития.

Условия реализации принципов системы взаимодействия

На основе четырех указанных базовых принципов (которые также могут быть названы идеологическими векторами), для создания системы взаимодействия власти и негосударственных некоммерческих организаций (НКО) необходимо также установить следующие условия, при которых эти принципы могут быть успешна реализованы.

При ясности стоящей перед властью и обществом проблемы.

Аналогичная и встречная прозрачность требуется и в деятельности НКО. Недопустима закрытость финансовых и иных ресурсных потоков в работе публично действующих структур.

Открытость

В данном случае необходима практическая реализация ч. 4 ст. 29 Конституции РФ: Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять ин формацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».

Открытость отличается от прозрачности возможностью доступа к активному воздействию на систему разработки, принятия и реализации властных решений.

Открытость информации является предпосылкой для открытости системы в целом и должна заметно повыситься. В контексте настоящей Концепции данный аспект однозначно обязан содействовать обеспечению системного межсекторного взаимодействия. Вместе с тем необходимо сделать взаимодействие сторон, основанное на Открытости информации, нормативно регламентированным. Общедоступность воздействия на систему выработки и принятия решений в сфере социальной политики недопустима ток же, как и полная ее закрытость. Речь идет о правовом регулировании вопросов публичного обсуждения, оценки эффективности.

Открытость информации, как и прозрачность системы управления, -- качество пассивное, предполагающее, что интерес к конкретной информации и будет определять круг субъектов, ее получающих. Однако помимо доступности к беспристрастной информации и фактам необходима определенная активность в осуществлении информационной политики. От государственных и муниципальных СМИ требуется снабжение позитивно воздействующей но сознание граждан информацией. При этом речь идет не об информационном манипулировании с привлечением «общественного мнения». Органы власти, равно как и НКО, должны признать, что своевременное и исчерпывающее информирование друг друга и общества в целом ло вопросам Выраба8ки, реализации решений и оценки эффективности и последствий реализованных действий является определяющим для возникновения, внедрения и укрепления в российском обществе атмосферы взаимного доверия государства и граждан. Без этого реформы станут или вариантом насилия над гражданами, или манипулятивной технологией, не меняющей сознания в целом.

Наряду с этим значимым следует признать и изменение поощряемых государством стандартов информационной политики. Социально ориентированная позитивно-конструктивная информационная политика СМИ должна быть обеспечена наиболее высоким уровнем государственного поощрения.

Прозрачность

Для того чтобы общество могло сделать вывод о качестве государственного управления, это система должно быть прозрачной. В противном случае мы будем иметь дело с «черным ящиком», на входе которого осуществляются какие-то ресурсные затраты, а на выходе подчас видим в лучшем случае их низкую эффективность, а то и (в худшем случае) бессмысленность или прямо противоположный задуманному результат. Какое-либо Осмысленное внешнее воздействие возможно исключительно при ясности стоящий перед властью и обществом проблемы.

Публичная конкурентность

В качестве одного из наиболее наглядных инструментов условия прозрачности является система конкурсов. Ее обязательное соблюдение позволяет рассчитывать на выстраивание и обеспечение ровных возможностей для конкурирующих хозяйствующих субъектов и как следствие -- на заметное повышение эффективности оказываемых социальных услуг. Ситуации, когда конкурсы не проводятся, должны стать редким исключением, встречающимся только в случаях несформированности конкурентного рынка какой-то конкретной услуги или группы услуг.

Именно поэтому основной задачей для возникновения данного условия является формирование конкурентной среды. Любые усилия власти по решению той или иной социальной задачи должны, кроме самого ее решения, быть нацелены на поиск и создание условий для недопущения монополизации какой-либо одной структурой тех или иных услуг, формы деятельности, сферы активности.

Договорное партнерство (поддержка гражданской инициативы)

Поскольку добровольное взаимодействие возможно только при выстраивании партнерских отношений, требуется наличие дополнительных обстоятельств:

А). Готовность к взаимодействию со стороны власти и общества, которая свидетельствует об их способности к конструктивно-технологическому мышлению и профессиональному подходу;

В. Наличие функциональной основы для взаимодействия.

Функциональной основой системы взаимодействия являются соответствующие инструментальные группы:

* процедурные элементы;

* экономико-правовые механизмы;

* организационные формы.

В. Взаимная подконтрольность и подотчетность.

Названные качества партнерства обеспечиваются его договорной формой, составляющей социально- технологическую основу реализации гражданской инициативы, как наиболее продуктивного способа решения проблем граждан.

На основании изложенного попробуем детализировать базовую группу управленческих инструментов, составляющих систему взаимодействия органов власти и НКО.

Предварительно названы группы инструментальных составляющих системы взаимодействия органов власти и НКО, попробуем кратко охарактеризовать их.

Прежде всего вслед за формулированием основополагающих принципов, на которых должно базироваться система взаимодействия, следует подобрать те процедуры, которые будут определять сущность практической реализации предложенных идеологических принципов.

Путем постепенного перехода от планового к программно-целевому методу и его реализации в полном объеме создается возможность принципиального качественного улучшения российской социальной политики. Именно здесь программно-целевой подход к решению задач социальной сферы будет востребованным и насущным. Реализация принципа интерактивности в социальной политике возможно только при утверждении и заметном расширении сферы применения программно-целевого подхода.

Такой метод помимо всего прочего предусматривает скоординированную множественность усилий различных государственных ведомств.

Мерилом роботы становится ее конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый качественно и, что, пожалуй, важнее, -- количественно. При этом в отличие от планового программно-целевой подход, за счет непрерывно действующей системы мониторинга и оценки ситуации, является подходом заметно более гибким, легче реагирующим и легче регулируемым, а следовательно, четче ориентированным на достижение позитивного итогового результата.

Приоритеты политики, выраженные в форме разрабатываемых и реализуемых на конкурсной основе целевых программ, приобретают таким образом технологическое воплощение и становятся заметно более реалистичными.

Внедрение программно-целевого подхода неизбежно будет воздействовать на оздоровление системы государственного управления, поскольку позволит решение социальных проблем из плоскости организационных решений и создания новых, административно управляемых структур перевести в область контрактных отношений, складывающихся в процессе выполнения социальных заказов, из которых будет состоять каждая социальная программа.

Позитивно влияние программно-целевого подхода скажется и на содержательной структуре государственной и муниципальной службы. данный подход будет содействовать функциональному разграничению технической роботы -- с переходом но принцип водного окна», и проектно ориентированного менеджмента в сфере государственного (муниципального) управления.

Короче говоря, основной целью создания системы взаимодействия органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями является прежде всего повышение эффективности осуществляемой социальной политики. Для оказания воздействия на систему необходимо понять, каким образом построена нынешняя социальная политика, реализуемая государственными структурами в РФ. Данный анализ позволяет получить информацию, необходимую для выстраивания принципиально иной, современной социальной политики, основанной на поддержании гражданской инициативы. Т.о. формирование системы взаимодействия государственных структур с негосударственными некоммерческими организациями и представляет собой комплекс требуемых изменений - реформу социальной сферы.

2.2 ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕМ НКО С ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

Специфика последних политических инициатив президента в реформировании политической системы характерна тем, что наряду с реформированием органов власти (их структуры, порядка формирования, «выстраивания вертикали» и т. д.), что вполне естественно воспринимается населением как компетенция деятельности высшего должностного лица государства, эти инициативы затронули и интересы, и так скажем, «поле ответственности» гражданского общества в цело и в частности НКО-сообщества, а именно, как ему структурироваться, как влиять на власть по отстаиванию интересов общества, и вообще иметь право позиционироваться в качестве такой силы.

И вот здесь и возникают вопросы в правомерности такой инициативы. В какой степени сегодня президент имеет гражданское право (так как юридических ограничений не предусмотрено законодательством) на подобного рода инициативы? И ответ туту, провидимому, один -- именно на столько, на сколько он поддерживается населением. да, рейтинг ныне действующего президента вполне позволяет выходить в общество с такими инициативами в надежде, что они будут приняты. Причем приняты не нормально, а с ожидаемой степенью участия в их реализации.

В качестве такой инициативы стало предложение, которое довольно быстро нашло законодательное воплощение в виде федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», который вступил в силу с 1 июля 2005 года. Таким образом, президентская инициатива в части «совершенствования» гражданского общества была законодательно оформлена.

В соответствии с этим законом общая численность Общественной палаты РФ составит 126 человек. Общественная палата является правомочной, если в ее состав вошли более трех четвертых от установленного настоящим федеральным законом числа членов Общественной палаты. Срок полномочий членов Общественной палаты истекает через два года со дня ее первого пленарного заседания.

Теперь наступает время реальных дел. Насколько нынешняя Общественная палата будет более дееспособной, чем палата образца 1994 года. Можно предположить, что именно на столько, на сколько более зрелым стало гражданское общество насколько более профессиональным стало НКО-сообщество главное -- НКО -- некоммерческие организации насколько эффективным стал механизм формирования власти (всех уровней) открытой для продекларированного в законе об Общественной палате общественному контролю.

Опыт демократических преобразований за последние пятнадцать лет показал, что принятие того или иного закона не является панацеей для кардинального изменения ситуации к лучшему, а наоборот -- порой способствует культивированию правового нигилизма и социальной апатии, если принятый закон не предполагает и не сопровождается формированием механизмов его реализации.

В этой связи интересно проанализировать рефлексию регионов на принятие федерального закона «Об Общественной палате РФ» и выявить характер потребностей в нем различных субъектов социально-политического взаимодействия.

После принятия федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» в субъектах Федерации обозначилась заметная законотворческая активность по разработке законопроектов, регламентирующих создание региональных Общественных палат.

Контент-анализ интернет-публикаций о ходе обсуждения законопроектов по созданию региональных Общественных палат выявил, что наиболее часто встречающиеся разногласия проходили по тем статьям законопроектов, которые регламентировали порядок формирования Общественной палаты субъекта и ее структуру.

И именно эти статьи законопроектов и обусловили в основном их региональную специфику, обозначив различные подходы как по принципам, так и по порядку формирования палат, сохранив концептуальное соответствие федеральному закону.

В Саратовской области на рассмотрении местного Законодательного собрания вынесено два законопроекта: один -- губернатором, другой одним из депутатов Законодательного собрания. Законопроекты отличаются численным составом участник в палаты и способами их формирования. В варианте губернатора первоначальный состав формирует губернатор, а в варианте парламентария -- губернатор и Законодательное собрание на паритетных Основаниях. Так же в варианте губернатора заложен механизм влияния со стороны губернатора и правительства области на Организационную деятельность Общественной палаты (сотрудники аппарата палаты и их денежное содержание утверждается правительством области).

При обсуждении этих законопроектов в Законодательном собрании Саратовской области депутатам была предложена аналитическая записка, в которой справедливо отмечалось, что законотворческая активность по разработке регионального закона об Общественной палате, свидетельствует об устойчивой потребности общественных объединений и государственных органов власти в этих общественных формированиях. Между тем во многих регионах работа над законопроектами находится лишь в начальной стадии, а по факту продолжают действовать Общественные палаты, созданные ранее либо при главе исполнительной власти, либо при законодательных органах власти.

Несмотря на то, что поводом к законотворческой активности послужил федеральный закон «Об Общественной палате РФ», не все указанные выше законопроекты повторяют его нормы, в некоторых из них прослеживается своя региональная специфика.

В ряде региональных законопроектов учтены недостатки, о которых говорилось при обсуждении федерального законопроекта, но не нашло отражения в самом законе.

Проблемы развития социальной сферы российского общества стали активно разрабатываться и практически решаться с середины 80-х годов ХХ века. Конкретным воплощением этой политики является социальная работа с населением. Как разновидность профессиональной деятельности социальная работа осуществляется на доверительной основе: люди доверяют власти исполнение многообразных управленческих функций, а власть реализует и подтверждает доверие населения в деятельности по разработке и осуществлению социальных программ.

Проблема доверия населения к власти особенно остро проявляется на завершающем уровне управления -- на уровне деятельности органов местной исполнительной власти районного масштаба, где непосредственно и в конечном итоге решаются проблемы социальной работы, а также формируется социальное доверие населения.

Актуальность анализа социальной работы местных органов исполнительной власти как источника социального доверии населения обусловлена рядом причин и обстоятельств.

Во-первых, сложностью и противоречивостью решения социальных, экономических и политических проблем российского общества. В этих сложных условиях местные (районные) органы исполнительной власти России с одной стороны -- являются конечными проводниками общей политики государства по отношению к населению, а с другой -- они непосредственно принимают на себя обратную реакцию населения на осуществляемую политику. Нередко недостатки «большой» политики выливаются в недоверие населения к органам местной власти и наоборот -- эффективная работа органов местного управления может стать источником доверия населения к власти на всех уровнях.

Во-вторых, относительной новизной социальной работы как сферы профессиональной занятости отдельных представителей российского общества: В настоящее время социальная работа в России существенно обогатила свое содержание и получила институциональный статус в профессиональном разделении общественного труда. Она представлена на всех уровнях социальной организации общества. Клиентами социальной работы являются уже не только социально незащищенные люди, но и фактически все население страны.

В-третьих, высокой ролью и значением нравственно-гуманистического содержания социальной работы с населением. действительно, средоточием социальной сферы общественной жизни является человек, а сама социальная работа призвана удовлетворить его насущные и жизненные потребности. Это человеческое измерение социальной работы требует высокого качества и эффективности. Мерой и конечным критерием такого качества всегда выступает социальное доверие населения к органам власти и управления. И на местном уровне позиционировать себя по аналогии с президентом.

Спорность и неоднозначность такого подхода довольно очевидны. В результате в вариантах, сформулированных со стороны депутатского корпуса, этот процесс предлагается вести на паритетных началах с Законодательным собранием. За кадром остался еще и институт федеральных инспекторов, да и другие институты государственной власти также вполне имеют право сказать свое слово в этом вопросе.

Причем о самих таких инициативах, касающихся интересов представителей гражданских институтов, со стороны власти говорилось в начале статьи. «Вертикаль власти» в лице отдельных региональных руководителей слишком буквально поняла призыв президента к формированию гражданского общества в России, так как строить гражданское общество руками чиновников, думается, довольно бесперспективное занятие.

Во-вторых, все субъекты законотворческой инициативы, будь то губернатор или представители депутатского корпуса активно формируют в отношении выносимых законопроектов общественное мнение о том, что в их обсуждении принимали лица и законопроекты поддержаны лидерами общественных объединений. Популистическая сущность таких кампаний тоже достаточно очевидна: из многотысячного отряда зарегистрированных в том или ином субъекте Федерации общественных объединений всегда легко можно выбрать несколько десятков активных сторонников. Тем более если им дать обещания быть введенными в состав будущей единственной в регионе палаты и быть самыми приближенными к власти. да и круг таких приближенных к власти организаций уже сформировался за годы существования прежних палат.

В-третьих, законотворческая активность губернаторов в этом вопросе объяснима и тем, что им понятнее существование некой гражданской вертикали: наверху -- президент и НКО из федеральной палаты, на местах -- губернатор и НКО из региональной палаты. Наличие монопольной структуры также дает заметные политические преимущества: появляется возможность говорить от всего «гражданского общества».

Проведенный анализ дает основания сделать вывод, что выстраивание вертикали гражданского общества в виде региональных Общественных палат приведет к чисто бюрократическому способу взаимодействия власти и общества, будет способствовать формированию элитного клуба общественников и росту бюрократизма и лоббирования. Через механизм финансирования деятельности палаты содержание ее аппарата и его материально-технического обеспечения власть получит в руки мощный рычаг управления этой структурой, порядком формирования ее «повестки дня».

Для исполнительной власти:

-- возможность формировать «повестку дня» работы Общественной палаты, через полностью подконтрольный аппарат палаты;
-- разделять НКО-сообщество на «статусные» организации, приближенные к власти, и все остальные, что дает дополнительные возможности для политических манипуляций;

-- формировать проадминистративный политический ресурс для лоббирования собственных инициатив и формирования позитивного общественного мнения;

-- направлять бюджетные средства в виде грантов и т. д. на поддержку лояльных администрации организаций.

Для отдельных организаций НКО-сообщества:

-- закрепить свои статусные полномочия, попав в круг приближенных к власти организаций, тем самым получить значительные конкурентные преимущества перед остальными организациями;

-- популистский характер общения с властью: выдвижение «хороших» инициатив, которые ни кого ни к чему не обязывают ввиду отсутствия нормативно закрепляемых взаимных обязательств;

-- возможность получить организационную и финансовую поддержку со стороны власти.

Полученные выводы, таки м образом, обозначают тенденцию и демонстрируют попытку со стороны исполнительной власти сформировать своеобразную «вертикаль гражданского общества».

Обеспокоенность о стороны НКО-сообщества в отношении формирования подобной вертикали и ее псевдогражданской сущности неоднократно высказывали лидеры НКО-сообщества.

Как альтернативный сценарий может быть рассмотрена модель взаимодействия НКО и власти, способствующая формированию не вертикального иерархического принципа взаимодействия, а расширения горизонтальных связей и возможностей НКО-соощества.

В качестве такой модели может быть рассмотрена следующая коммуникационная система взаимодействия.

На уровне региона формируется система «переговорных площадок» структур органов власти различного уровня и ведомственной принадлежности и представителей НКО-сообщества. Например, при губернаторе, при Законодательном собрании, при мэрии, при ГФИ, при региональных представительствах различных федеральных структур, в зависимости от интереса с точки зрения их социальной значимости для НКО-сообщества.

В такой ситуации в состоянии конкуренции будут уже не НКО, как в случае с монопольной палатой, а структуры власти. Также в данной модели взаимодействия практически исключается возможность политического манипулирования через вынесение в «повестку дня» неудобного вопроса, лежащего вне зоны ответственности того, кто его вынес. Формирование «повестки дня» будет идти в соответствии с компетенцией соответствующего органа власти.

Второе обстоятельство. Материально- техническое обеспечение деятельности аппарата, организующего работу «переговорной площадки», осуществляется на основании сметы расходов, выделяемой на функционирование соответствующего властного органа, И таким образом властный орган должен тратить собственный бюджет, а не выделять деньги из и без того скудных местных бюджетов на финансирование региональных палат, не говоря о том, что это само по себе требует дополнительной законодательной регламентации.

Третье обстоятельство. Наделение экспертного совета из представителей НКО, в пределах компетенции соответствующего властного органа, правом вносить конструктивные предложения с обязательным нормативным закреплением процедуры учета вносимых в управленческие решения корректив с учетом подготовленных рекомендаций.

В качестве законодательного закрепления такой горизонтальной модели взаимодействия НКО и власти на уровне региона может выступать соответствующий федеральный закон, регламентирующий формирование при органах власти соответствующих «переговорных площадок» и предписывающий принятие соответствующих местных законодательных актов.

Еще одним аргументом против формирования единой вертикали из Общественных палат может выступать также и то, что не будет возникать ситуации круговой поруки и взаимовосхваления по принципу «Кукушка хвалит петуха за то, что хвалит он кукушку». Отсутствие вертикали у палаты также не будет провоцировать ситуацию, когда возникает бюрократическая необходимость общения с ее фактически региональными отделениями в виде бесконечной переписки их секретариатов и аппаратов.

Расширение сети «переговорных площадок» позволит приступить фактически к формированию системы экспертного участия НКО-сообщества в выработке управленческих решений, а не просто находится им в состоянии просителей перед органами власти, как это существует сейчас и о чем свидетельствуют результаты различных социологических замеров. Так, в частности, в ходе проведения исследования по проблеме совершенствования системы взаимодействия НКО и власти проводимого Центром информационно-аналитического обеспечения деятельности органов государственной власти ГАГС им. П.А. Столыпина в качестве приоритетной цели взаимодействия с властью, лидерами НКО-сообщества отмечается «получение поддержки в реализации своих программ -помощи опекаемым организацией лицам».

Проведенный анализ дает основания сделать вывод, что выстраивание вертикали гражданского общества в виде региональных Общественных палат приведет к чисто бюрократическому способу взаимодействия власти и общества, будет способствовать формированию элитного клуба общественников и росту бюрократизма и лоббирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение следует отметить, что с экономической точки зрения «третий сектор» - это посредник между двумя важнейшими подразделениями общественного производства - материально-вещественным (товарным) и социально-воспроизводственным (товарным лишь отчасти). Однако его посредническая роль отнюдь не нейтральна. Он, безусловно, защищает и отстаивает интересы социально воспроизводственной подсистемы. В то же время его участники, как правило, в равной степени принадлежат обоим видам производств.

При этом наиболее сложным и трудоемким является процесс формирования низовых, территориальных институтов социальной защиты, образуемых по инициативе и с участием самих граждан, т. е. того, что мы называем благотворительными организациями. Мотивы создания таких организаций и способы, которыми они пытаются решать свои задачи, наиболее оперативно и полно высвечивают основные проблемы и противоречия нынешнего переходного периода. Уровень развития и способы функционирования новых инициатив социальной защиты является индикатором успешности перехода к гражданским (в противовес только административно-государственным) методам социальной защиты населения.

Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Основной целью создания системы взаимодействия органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями является прежде всего повышение эффективности осуществляемой социальной политики. Для оказания воздействия на систему необходимо понять, каким образом построена нынешняя социальная политика, реализуемая государственными структурами в РФ. Данный анализ позволяет получить информацию, необходимую для выстраивания принципиально иной, современной социальной политики, основанной на поддержании гражданской инициативы. Т.о. формирование системы взаимодействия государственных структур с негосударственными некоммерческими организациями и представляет собой комплекс требуемых изменений - реформу социальной сферы.

Проведенный анализ дает основания сделать вывод, что выстраивание вертикали гражданского общества в виде региональных Общественных палат приведет к чисто бюрократическому способу взаимодействия власти и общества, будет способствовать формированию элитного клуба общественников и росту бюрократизма и лоббирования.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. ФЗ от 12.01.1996 г. №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" с изменением от 23.12.2003 г.

2. ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" с изменением от 8.12.2003 г.

3. ФЗ от 1 июля 2005 г. "Об Общественной палате Российской Федерации".

4. Радачинский В.И. «Бухгалтерский учет в некоммерческих организациях». - М.: Изд-во «Альфа-Пресс», 2006 г.

5. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Российский фонд культуры; - 2-е изд., испр. и дополн. - М.: АЗЪ, 1995г.

6. // «Власть» №7/2005 С.86 «Государство - Бизнес - НКО».

7. // «Власть» №1/2006 С.26 Брянцев И.И. «НКО и Власть: проблемы взаимодействия».

8. // «ELLE бизнес» ноябрь 2006г. № 9 С.32 «Благотворительность. Карьера волонтер».

9. // «Госкомстат России». М., 2002 «Россия в цифрах, 2002: Крат. ст. сб.»

10. // «Государственная власть и МСУ» №10/2006г. С.3 Ханашвили Н.Л. «Авторская концепция системы взаимодействия органов власти РФ с НКО».